從一起敗訴的安全生產行政處罰案件說起

文/邰江淼 徐榮 趙鑫 郭世東

（本文作者單位系江蘇省南通市應急管理局）

編輯 包冬冬

2021年初，某地應急管理局對房屋建筑工地起重機械使用過程中發生事故的責任單位實施行政處罰并引起訴訟，隨后兩審均敗訴，在網上引起了大眾熱議。在本案中，應急管理局在事故調查、處罰及案件訴訟中存在哪些不當或不足，值得全國應急管理部門或執法單位深入思考。

案情回顧

2019年7月14日17時20分許，某工程建造有限公司在位于某項目3＃樓進行17層板面混凝土澆筑作業時，發生一起起重機械鋼繩斷裂致吊起的布料機墜落事故，造成1人死亡、1人受傷。事發后，項目所在縣人民政府于7月19日批準應急管理局成立事故調查組，應急管理局于8月30日向縣人民政府報送事故調查報告，縣人民政府于9月26日作出了批復。

接到批復后，應急管理局于9月30日對該起事故進行立案查處，并于12月4日對事故起重機械出租方——某建筑設備租賃有限公司下達《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。后經聽證程序，應急管理局于12月25日作出《行政處罰決定書》，認定該設備租賃公司安全管理人員履行職責不到位，無安全生產教育培訓記錄臺賬，安全生產檢查記錄臺賬不規范、不健全，對派出人員安全教育培訓不到位，對事故發生負有責任，對其作出罰款21萬元的行政處罰。并于當日將《行政處罰決定書》送達該設備租賃公司。2020年1月10日，億邦公司足額繳納了罰款。

2020年4月27日，該 租 賃 設備因不服應急管理局作出的行政處罰向法院提起訴訟，一審法院支持了當事人；一審被告（應急管理局）不服判決，提起上訴。2020年12月14日二審法院經過審理，判決駁回上訴，維持原判。

敗訴原因分析

筆者沒有收集到此次事故的調查報告，但通過對二審判決書分析，認為存在以下5個方面敗訴原因。

第一，法律法規存在“打架”的現象。從判決書上看，設備租賃公司訴訟請求是針對調查處罰主體不適格、運用法律不當的問題，并不是訴訟要求判決自己沒有違法行為。其實關鍵就是這家設備租賃公司認為處罰額度高了。應急管理局依據《安全生產法》對發生一般事故負有責任的生產經營單位“處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的規定（時2021年9月修正的新法尚未實施），對當事企業處以21萬元罰款，但《特種設備安全法》卻規定對發生一般事故負有責任的生產經營單位“處十萬元以上二十萬元以下罰款”。同樣等級的安全生產事故，法律法規處罰的額度不一樣，讓當事人有“吃虧”感覺，也就有了聽證、復議和訴訟的內在動力。

第二，事故調查報告留下致命隱患。從判決書分析，應急管理局提交的事故調查報告不嚴謹，存在致命隱患。首先，認同起重機械屬于特種設備。2014年版《特種設備目錄》對于特種設備又重新進行了明確。特種設備從原先的10個種類、63個類別、307個品種縮減為10個種類、48個類別、99個品種，類別縮減率達到23%以上，品種縮減率達到67%以上。起重機械方面取消了額定起重量小于3噸的起重機；品種上取消了汽車起重機、隨車起重機、懸臂式起重機、升降作業平臺、塔式皮帶布料機等21個品種。因此，屬于上述范圍內的起重機械不能等同于特種設備。

其次，認為起重機械引起的事故就是特種設備事故。實際上，依據《安全生產法》第二條，《特種設備安全法》第二條、第一百條，《特種設備安全監察條例》第三條第三款，《特種設備事故報告和調查處理規定》第九條第三款規定，房屋建筑工地和市政工程工地用的起重機械在安裝、使用過程中發生的事故，不屬于特種設備事故。

第三，法律理解不準確也是敗訴的重要原因。一方面，對法律的理解嚴重偏差。應急管理局及其代理人認為，“當普通法沒有規定，或者普通法的規定與特別法沖突時，適用特別法，而非有了特別法就不再適用普通法。”“被上訴人作為生產經營單位，首先應當遵守《安全生產法》，根據《安全生產法》落實安全生產責任。同時，對涉及特種設備的安全生產工作，還應當遵守《特種設備安全法》的規定，履行安全生產責任，此種特別規定是在特殊領域，對生產經營單位安全生產責任的加重”，這明顯與《立法法》第九十二條 “其他接受備案的機關對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定。”規定相背離，不僅給對方樹立了靶子，也給法官判案提供了依據。

另一方面，答非所問。應急管理局及其代理人引述《最高人民法院關于安監部門是否有權適用<安全生產法>及<生產安全事故報告和調查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》進行答辯，很明顯此“答復”是針對道路交通安全的，并不是針對特種設備的，也給對方律師抓住了反擊的機會。

第四，失去自我糾錯的機會。此案中應急管理局在履行行政行為過程中，沒有依法依規靈活運用好自我糾錯的機會。一是沒有用好聽證程序。此案按程序組織了聽證，但從后續發展情況看，聽證并沒有取得好的效果。二是沒有用好訴訟環節。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年）第八十一條規定，一審期間行政機關可以改變被訴行政行為。應急管理局沒有在一審期間及時糾正其行政行為。三是法庭辯論沒有切中要害。應急管理局及其代理人在法庭辯論中法治素養不高、答辯沒有做到有的放矢。

對策建議

通過此案，我們應該看到，隨著經濟社會的飛速發展，法治的理念越來越深入人心，各類企業要合法生產、依法經營，作為綜合監管的應急管理部門也應依法行政、依法履職，避免陷入法律糾紛。同時，案件敗訴會影響政府和部門公信力。

強化頂層設計，健全完善法規體系

一是法律修訂要及時統一?！栋踩a法》于2002年實施，《特種設備安全法》于2014年1月實施，兩部法律關于事故等級劃分基本一致，對同等級事故責任單位的處罰也是一致的。因此，行政相對人對行政機關的處理相對矛盾較小。《安全生產法》2021年9月修正后，罰款數額有所提高；《特種設備安全法》沒有修訂，對一般事故責任單位的處罰仍然是10萬元到20萬元，就讓行政相對人“感覺”處罰不公，也就發生了本案。因此，安全生產的相關法律關于同一違法行為的處理要同步修改到位。

二是要及時準確厘清部門權限。法律出臺時，往往會出現兜底條款，也會出現模糊條款，如“法律法規規定的其他情形”或“由相關部門實施監督管理”等，因此，在制定實施細則或部門規章時應與相關部門會商，明確具體情形或具體部門，既便于行政相對人也明晰監管部門。對于權限不清、責任不明的情況，應急管理部門要及時向黨委政府提出意見建議。黨委政府依據相關法律法規制定有關部門職責清單，按照法定化的職能、權限、程序和責任，厘清各部門對企業監管、事故調查、處罰權力的邊界，讓各部門做到“依單配權、用單厘界、照單履職”。

三是對專有名詞適用范圍要有明確的界定。特種設備應指由國務院負責特種設備安全監督管理的部門制定的特種設備目錄中的設備；特種設備事故是指因特種設備的不安全狀態或者相關人員的不安全行為，在特種設備制造、安裝、使用等活動中造成的人員傷亡、財產損失、特種設備嚴重損壞或者中斷運行、人員滯留、人員轉移等突發事件。而本案中的起重機械不屬于市場監管部門管理的特種設備，本事故也不屬于市場監管部門調查處理的特種設備事故。

強化業務學習，依法開展事故調查處理

一是了解事故調查處理步驟。如成立事故調查組，應有事故調查組名單，并聘請技術調查專家、召開事故調查組成員會議，進行分工、收集企業各類資料和詢問有關人員、取證（現場勘查圖、視頻音像），分析、形成專家技術分析報告和事故調查報告等。

二是按照程序開展調查處理。事故調查中一般分技術組、管理組、綜合組、責任追究組和評估組開展工作。如管理組一般由應急管理等部門的人員組成，在技術報告基礎上分析事故發生的間接原因，并提出對責任單位和責任人的處理意見；責任追究組由紀委監委負責，根據事故調查報告中關于監管部門或人員在履職中存在的問題進行調查處理等。

三是事故調查處理中的注意事項。不能自我設置“陷阱”，如本案中起重機械不能認定為特種設備，起重機械引發的事故不能認定為特種設備事故；不能自我無視“異議”，事故調查中會有爭論，要多方求證，請專家甚至請法律顧問論證；不能違反程序，如成立事故調查組、取證以及調查、批復期限等。

強化法治素養，提高過程把控能力

一是主動聽取的把控能力。事故調查報告形成過程中，要充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當采納。事故調查報告在向政府報批前，事故調查組主動召開事故調查通報或警示約談會，向事故責任單位或責任人主動通報調查處理情況，指出其存在的嚴重問題以及通報初步處理意見，并制作事故調查通報或警示約談會記錄，由參加會議的人員簽字確認。

二是聽證復議的把控能力。事故調查報告出來后或行政處罰作出后，法律賦予行政相對人聽證復議的權利。但在實際操作過程中，大部分行政機關都將其看成走“形式”，沒有充分利用聽證復議來回應行政相對人的訴求；對每次的聽證復議，只是辦案人員或法制人員了解，往往都是維持，容易忽視行政相對人提出的異議或疑義。特別是對于行政相對人提出的會影響案子結果的證據或事實，沒有及時提交案審會討論，因而引發訴訟，最后導致敗訴。

三是法庭應訴的把控能力。行政相對人往往在聽證復議階段不能解決其訴求后，會向法院提出訴訟，應急管理部門接到應訴通知書后，應高度重視，立即組成辦案人員、法制人員和法律顧問組成的團隊來應對。首先是圍繞行政相對人的訴求起草答辯狀，要條理清晰、邏輯性強，要有證據、法律依據，規定期限內向法庭提供符合要求的資料。其次是經過推敲，起草庭審中的辯護詞，辯護詞還是圍繞事實、法律、證據來展開，要充分考慮庭審中的“變量”，要以不變應萬變，不能跟隨對方律師“起舞”。

強化底線思維，提高應對風險能力

事故調查或行政處罰引起行政訴訟始終是客觀存在的，因此，必須要強化底線思維，提高應對風險的能力。

一是加強法規知識學習。各級政府和應急管理部門要樹立“依法行政”的理念。應急管理人員要全面提高依法監管的能力，加強安全生產領域法律法規學習，弄清搞懂安全生產領域的法律體系、框架，如特別法與普通法適用關系、法律法規的位階關系等，學通弄透法規法條的釋義、制度規章的內容。還要加強各類標準規范的學習，提高對事實、設備、事故定性認定能力。“法定職責必須為，法無授權不可為”，學會運用法治思維和法治方式解決監管、調查、處罰過程中遇到的問題。

二是建立會商研判機制。事故調查報告初步形成后，要及時召開事故調查組、專家組進行集體討論，讓各方發揮專業所長，暢所欲言。應急管理部門也應在日常監管、事故調查、處罰過程中建立法制審核機制，一般的情況可由法制審核人員進行審核，復雜案情可以協調同級司法部門或法院協助審核。同時，可以與當地安全生產方面的專業律師建立合作關系，在履行保密要求的前提下，讓其對日常的事故調查報告或處罰案件進行審查，提出意見建議。同時，也應主動與法院溝通，維護法律精神和社會正義。

三是建立主動糾錯機制。應急管理部門在事故調查和處罰過程中如果確實存在瑕疵或錯誤，要依法依規處置。如在事故調查報告和行政處罰下達后，通過聽證復議等，發現有重大錯誤時，應當主動改正，可向行政處罰相對人出具撤銷行政處罰決定書，將原處罰決定書回收后，按照法定程序重新組織調查并重新作出新的處罰決定；如已進入訴訟程序，一審期間行政機關可改變被訴行政行為，并及時書面告知人民法院，避免后期的被動。