國內外自然災害法律法規對比研究

倪凱，魏棟

（上海市安全生產科學研究所，上海 200233）

0 引言

法律法規既是做好應急管理工作的基礎，也是開展應急管理工作的重要依據，對從事應急管理工作的人員而言，法律法規是一條紅線，不得逾越。應急管理的實質是對安全風險依法治理，用法治思維和方式防范化解重大安全風險，可以從根本上提高安全風險防控工作的制度化、規范化、法治化水平。國外基于應急管理法律體系特點，賦予了各級政府部門應急管理權限，可以說，應急管理法律體系是國外政治體制特點的一個縮影。以美國為例，應急管理最初是用于社會救助，后期逐漸面向自然災害，在經過“9·11事件”后，美國的應急管理更加關注恐怖襲擊，促使應急管理體系實現了大應急的目標。

我國應急管理工作堅持目標和問題導向，聚焦事前、事發、事中、事后4個環節，關注應急組織體系、應急救援、應急演練和信息報告等，但在早期預警和應急響應機制、應急資源的配置、調度規范等方面缺乏規定，需要借助法律法規，制定出減輕災難后果、保護人民群眾利益的措施。

應急管理是國家治理體系的重要方面。法律法規反映了依法治國的理念，這在國家應急管理體系中具有根本性、基礎性地位。我國已明確“十四五”時期經濟社會發展主要目標，其中要求國家治理效能得到新提升，做到“防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發展安全保障更加有力。”近兩年我國新冠肺炎疫情防控措施證明了我國應急管理體系建設和管理能力都上了一個大大的臺階，超過了世界上許多國家。

本文通過對國外自然災害及應急管理法律的歸類分析，與我國防災減災法律法規建設、防災減災救災體制機制、災害事故風險管理制度、應急救援服務相關制度4個方面進行比較分析，并提出建議和措施。

1 防災減災法律法規建設

突發事件應對屬于全鏈條式管理，從災前的應急演練、監測與預警、信息報告，災中的應急處置，到災后的恢復與重建，一環緊扣一環。我國災難管理的核心是把人民群眾生命財產安全放在首位，這體現了黨和國家始終堅持人民至上的價值思想。應急管理工作是把以人民為中心的發展思想作為行動指南，把習近平總書記關于應急管理、安全生產、防災減災救災的系列重要論述轉化為具體措施。要實現“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變”，需要逐步建立應急管理新的制度、標準體系和規范，指導應急管理的具體工作和行動。

各國的應急管理體制機制與其國情、經濟基礎、發展階段、所面臨的自然條件等都不相同，因此，應急管理體系及其運行機制應結合實際情況制定?？v觀國內外應急管理體制的發展，都是在應對突發事件過程中不斷地完善，很多法律法規的制定與重特大事件的發生有著密切關系。美國重大突發事件應急管理已從單項防災、綜合防災發展成為今天的循環性、持續改進型的危機管理模式。

我國重大災害應急管理模式屬于以單項災種為主的原因型管理，即按突發公共事件類別、原因分別由對應的行政部門負責。我國的應急管理體系發展歷程屬于問題導向式的，在應對突發事件的實踐中不斷完善體制建設。而我國應急管理體系建設起步較晚，很多方面正處在摸索之中。

應急管理部在對法律法規全面梳理的基礎上，研究形成了“1+5”的應急管理法律體系骨干框架，1是應急管理方面綜合性法律，5是5個方面的單行法律，包括安全生產法、消防法，以及自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員方面的法律。應急管理工作應有章可循，有據可依，在具體的法律法規制定過程中可以借鑒美國在預防、保護、減災、響應、恢復框架的具體做法。美國在重大事故應急方面，已經形成了豎向以聯邦法、聯邦條例、行政命令、規程和標準為主體，橫向以州法規為主體的法律框架體系。對此，我國可以參考統籌制定和修訂配套的地方性法規、規范性文件、應急預案及技術標準，作為法律法規的補充，規范并細化更加具體的操作步驟、措施等，進一步補充、健全和完善防災減災法規制度體系，為防災減災提供可以操作的、詳盡的法治保障。

2 防災減災救災體制機制

美國是聯邦制的國家，聯邦與各州實行分權原則，在聯邦的架構內，每個州都保持自治權和獨立的法律體系以及本州的憲法，因此，美國有51套法律，50個州各有1套法律，聯邦單獨有1套法律。美國以應急區域的各個地方政府為節點，形成扁平化應急網絡。我國是以憲法為依據，以《突發事件應對法》為核心，以相關單項法律法規為配套的應急管理法律體系，是具有中國特色的應急管理法律模式。我國在突發公共事件應急處置過程中，參照日常行政管理模式，形成分層、樹狀指揮體系，并按事件后果分級標準，比如一級、二級、三級、四級應急響應，實施相應級別的行政干預。

我國防災減災工作的一個最大特點是從舉國救災到全面防災的轉變。在法律法規的制定時，要重點考慮對各種自然災害管理全過程的組織領導，充分考慮自然災害區域影響，加強區域資源統籌和工作協調，重特大災害中央指揮、跨區域協作，形成統一管理、分工明確、職責到位的自然災害管理體制。

在災害管理體制機制方面，需要加強各種自然災害管理全過程的綜合協調，強化資源統籌和工作協調，充分發揮國家減災委員會對防災減災救災工作的統籌指導和綜合協調作用，強化救災隊伍的機制建設。在防災減災中堅持“預防為主”的基本原則，完善自然災害監測預警預報和群測群防機制，加強災害性天氣的短時、臨近預報，加強突發氣象災害預警工作。在應急物資保障方面，要構建實物儲備、合同儲備、能力儲備等多樣化應急儲備體系，完善應急資源的緊急征用、跨區域調度機制和災后償還機制。

3 災害事故風險管理制度

法律法規的頒布不僅僅是防災規劃、體系建設的主要依據，在實踐中，也為災情監測預警人員、應急指揮人員、應急響應救援隊伍以及災民提高防災減災能力、保障自身和他人生命財產安全提供了重要的法律保障。日本非常重視災害防御和應對工作，于1961年頒布實施了《災害對策基本法》，涵蓋對地震、洪水、海嘯以及火災和大型交通事故的處置辦法，在災害預防、災害應急對策、災后重建、防災對策等方面設立了具體標準。美國國會則在1950年通過了第一部統一的《聯邦減災法案》，美國聯邦法包括《國土安全法》《斯坦福災難救濟與緊急援助法》《全國緊急狀態法》《災害救濟法》《公共衛生安全與生物恐怖主義應急準備法》和《綜合環境應急、賠償和責任法案》等綜合性法律，以及《洪水監控法》《洪水保險法》等單一災種的法律，還包括《國防制品法》《港口安保和責任能力法》《2006年卡特里娜颶風過后應急管理改革法》等應急產品、機構管理改革等法律。美國的災害管理體制與法律法規已經非常全面，并在災害風險管理過程中發揮了極為重要的作用。

災害風險管理是人們對在社會生活中可能發生的自然和人為災害進行識別、估測、評價控制、處理的主動行為，美國已經建立了完善的災害預警和災害應急管理體系，大大降低了各種災害造成的損失。研究指出，在美國災害預防每投入1美元，應急救援和災后重建就會少支出6美元。美國具有發達的金融市場體系，推行以政府為主導非盈利性的巨災保險計劃，形成了成熟的巨災保險市場和風險證券化產品。

目前，災害的損失補償以傳統的直接行政救災為主，市場化的保險賠付占比非常低。保險是市場經濟條件下風險管理的重要手段，用保險形式補償各種災害風險損失是當今世界上普遍采用的一種行之有效的方法，為了有效地抗御和減輕災害造成的損失，需要建立和集聚專門用于應付災害的保險基金，建立起市場化的損失補償機制，可以減輕政府負擔，提高救災效率，完善災害風險管理體制，提高國家綜合災害風險管理水平。

4 應急救援服務相關制度

從國際上來看，應急救援服務是指在緊急情況下“具有特定責任和目標的專門機構”提供對人員和財產的服務和保護。由于應急救援服務的性質、類別、人員、規模等不同，國外應急救援服務劃分為有償服務與無償服務。美國的聯邦、州、縣、市、社區都有自己的緊急救援專業隊伍，美國救援隊伍建設采取職業化和志愿相結合的方式，在救援隊伍的選拔和認可上實施全國一致的培訓和考核標準。目前，全美己有部分社區建有社區應急救援隊，成員主要來自各社區組織和企事業單位，接受過基礎應急救援技能訓練，參與本地區的應急救援活動。

我國在應急人員調配等方面的相關法律法規并不完善，目前只有明確中央和地方相關部門權責和分工的法律法規。在歐美日等國家，民眾可以通過非政府組織介入管理，政府和社會團體共同承擔責任。因此，需要制定有關法律規章，引導公眾積極支持和參與應急救援服務，保證應急工作高效有力地開展進行，最終提高政府的應急管理效率和效果。

建設社會化緊急救援服務體系是應對自然災害和突發公共事件的現實需要。隨著我國經濟社會發展和人民生活水平的逐步提高，社會公眾自救互救的意識不斷增強，社會應急力量參與應急志愿服務、搶險救援、災民安置、物資調配的熱情持續高漲，逐漸融入應急救援力量體系、成為應急救援領域的一支非常重要的補充力量。目前，應急管理部救援協調和預案管理局組織編制的《社會應急力量救援隊伍建設規范（征求意見稿）》等6項標準正在向社會公開征求意見，這些標準有助于提升社會應急力量救援隊伍的綜合素質（包括身體和心理）和應對各災種的救援實戰能力，從而進一步完善社會化應急救援服務的制度化建設。

應急救援服務是長期的戰略任務，要以現有法律規范為制度保障，吸收和借鑒國外應急救援服務的經驗,進一步研究應急救援服務的性質、類別和需求，把應該由政府或公共財政來承擔的，讓政府部門的專業服務隊伍完成；把可以通過市場化手段來補充解決的，鼓勵培育發展應急服務市場。通過強化應急救援組織的能力和水平建設，構建應急救援組織的指揮和協調機制，加大政府購買應急救援服務的規模力度，完善對社會救援組織的激勵和保障措施。

5 結論

1)我國應急管理體系建設起步較晚，在具體的法律法規制定過程中可以借鑒美國在預防、保護、減災、響應、恢復框架的具體做法。統籌制定和修訂配套的地方性法規、規范性文件、應急預案及技術標準，健全和完善防災減災法規制度體系。

2)我國防災減災工作在制定法律法規時，應重點考慮對各種自然災害管理全過程的組織領導，充分考慮自然災害區域影響，加強區域資源統籌和工作協調。在災害管理體制機制方面，應加強各種自然災害管理全過程綜合協調，強化救災隊伍的整建制建設。

3)建立和集聚專門用于應付災害的保險基金，建設市場化損失補償機制，可以有效地抗御和減輕災害造成的損失，減輕政府負擔，完善災害風險管理體制，提高我國綜合災害風險管理水平。