企業主體責任落實與政府監管職責分配
——《以案說法——安全生產法》（連載二）

文/林鴻潮 趙藝絢

編輯 朱麗晶

基本案情

2019 年3 月21 日14 時48 分許，位于江蘇省鹽城市響水縣生態化工園區的天嘉宜化工有限公司（以下簡稱“天嘉宜公司”）發生特別重大爆炸事故，造成78 人死亡、76 人重傷，640 人住院治療，直接經濟損失19.86 億元。

企業安全生產主體責任的落實

根據國務院事故調查組發布的《江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故報告》，事故的直接原因是，天嘉宜公司固廢倉庫內，長期違法貯存的硝化廢料持續積熱升溫導致自燃，燃燒引發爆炸。

事故調查組認定：天嘉宜公司無視國家環境保護和安全生產法律法規，刻意瞞報、違法貯存、違法處置硝化廢料，安全環保管理混亂，日常檢查弄虛作假，固廢倉庫等工程未批先建，應當對事故發生承擔主要責任。

江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故救援現場 新華社 李博/攝

事故發生后，江蘇省鹽城市中級人民法院和所轄響水縣、射陽縣、濱海縣等7 個基層人民法院，對天嘉宜公司“3·21”特大爆炸事故所涉22 起刑事案件進行一審公開宣判，對7 個被告單位和53 名被告人依法判處刑罰。從裁判文書的細節來看，本次事故體現了企業安全生產主體責任落實的四大“痛點”：

第一，安全生產資金投入不足。在本案中，事故責任主體天嘉宜公司在明知自身技術不過關、不具備安全生產條件的情況下，盲目追求短期利益，強行上馬間苯二胺項目生產線和硝化工段，產生的有毒、易燃易爆硝化物又無力自行處理，于是長期采用更換標簽、隨意儲存、掩埋轉移等方式處理，最終廠區內儲存的硝化物成為本次事故的起火點。

《安全生產法》（修正案）第20條、第23 條明確規定，生產經營單位必須具備安全生產條件才能從事生產經營活動；生產經營單位應當具備安全生產條件所必需的資金投入，生產經營單位應當按照有關規定提取和使用安全生產費用。

第二，建設項目相關附屬設施不到位。在本案中，事故責任主體天嘉宜公司雖然在2016 年建成生產線附屬的固廢和廢液燃燒設施，但在未經主管部門批復核定及驗收通過的情況下，以調試、試生產的名義焚燒硝化廢料，違反《環境保護法》第41 條所規定的“三同時”制度。

除了防治污染設施的“三同時”之外，《安全生產法》（修正案）第31 條也規定了生產經營單位建設項目安全設施“三同時”制度，即生產經營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。

此外，《安全生產法》第32 條、第33 條、第34 條分別對礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存、裝卸危險物品的新建、改建、擴建工程項目的安全評價、安全設施的設計及審查、工程質量、驗收等作出了詳細規定。

第三，企業主要負責人安全意識淡薄、安全生產管理人員不盡責。在本案中，事故責任主體天嘉宜公司的實際控制人因犯罪判刑，而不具備擔任企業主要負責人的法定資質，為了繼續控制企業、逃避法律責任，讓硝化車間主任掛名企業法定代表人，嚴重違反誠信。此外，事故調查報告還認定天嘉宜公司實際負責人與安全管理人員存在未經考核合格即上崗、安全技術水平低下、應急管理能力匱乏等問題。

《安全生產法》（修正案）第3 條、第5 條明確規定，管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人。第24 條規定，危險物品的生產、經營、儲存、裝卸單位應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。第21 條、第25 條分別規定了企業主要負責人、生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員的職責。第22 條規定了生產經營單位全員安全生產責任制，要求生產經營單位必須明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內容，并加強對全員安全生產責任制落實情況的監督考核，保證全員安全生產責任制的落實。

第四，企業安全生產管理制度混亂、流于形式化。在本案中，事故責任主體天嘉宜公司曾因安全生產違規行為，3 次受到響水縣原安監部門的行政處罰，但安全生產管理制度混亂的問題卻始終未解決。天嘉宜公司內部安全檢查完全流于形式化，諸如“未實際檢查就提前填寫檢查結果”等，弄虛作假的手段層出不窮。例如，在事故當天下午爆炸發生后，天嘉宜公司在重大危險源日常檢查表中顯示當晚7 時30分的檢查結果為正常。

根據《安全生產法》（修正案）第41 條第2 款規定，生產經營單位應當建立健全并落實生產安全事故隱患排查治理制度，事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告。

從《安全生產法》（修正案）第二章的內容來看，生產經營單位主體責任制度除了上述資金、設施、人員、制度4 個方面之外，還負有投保相關保險的義務。根據《安全生產法》（修正案）第51 條規定，生產經營單位除了負有為從業人員繳納工傷保險的義務之外，屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位應當投保安全生產責任保險，鼓勵其他生產經營單位投保安全生產責任險。

與雇主責任險等同類型商業保險相比，安全生產責任險除了基礎的保險理賠功能之外，最顯著的險種功能特點即為企業提供事故風險預防服務。保險公司通過自身或借助第三方專業技術力量，對生產經營單位進行安全風險辨識、評估，從而有效排除、避免隱患或風險向事故的轉化；同時，通過靈活控制保費費率，倒逼生產經營單位重視、強化安全生產責任意識。

2019 年8 月12 日，應急管理部發布AQ 9010—2019《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》，適用于保險機構為投保單位開展的安全生產責任保險事故預防技術服務，是對保險機構開展安全生產責任保險事故預防技術服務基本原則、服務項目和形式、服務流程、服務保障、服務評估和改進的規范性要求。

《安全生產法》此次修正之后，安全生產責任制保險有望成為企業落實安全生產責任制、實現控制生產安全事故風險的有效手段。

應急管理部門和生態環境部門監督管理職責劃分

江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故的爭議焦點之一，是應急管理部門和生態環保部門的責任應當如何分配。產生爭議的原因在于，本次事故的直接原因是天嘉宜公司長期違法貯存的硝化廢料持續積熱升溫導致自燃并引發爆炸，而法律對于處置危險固體廢物的行為具體由哪個部門監督管理卻缺乏明確規定，形成了應急管理部門和生態環保部門職責交叉的“灰色地帶”。

一方面，應急管理部門認為，根據《固體廢物污染環境防治法》第9 條第2 款的規定，地方人民政府生態環境主管部門應當對本行政區域固體廢物污染環境防治工作實施統一監督管理，因此生態環境部門才是危險固體廢物的行業監督管理部門。同時，處置固體廢物已經不屬于危險化學品的生產行為，因此，應急管理部門對天嘉宜公司長期違法貯存硝化廢料的行為僅負次要責任。

另一方面，生態環保部門持相反觀點，認為天嘉宜公司違法處置固體廢物的行為雖然不是典型的生產行為，但仍處于生產環節之中，盡管其是生產環節的最末端，但按照“全過程”的應急管理理念，仍應由應急管理部門承擔主要監督管理職責。此外，本案中天嘉宜公司為了隱瞞其違法行為，故意將硝化廢料標識為中間品，從形式上看仍處于生產過程當中，仍屬于應急管理部門的監督管理職責范圍之內。綜合這兩個原因，生態環保部門認為應急管理部門應負主要責任。可見，由于“灰色地帶”的存在，導致了職能部門之間相互扯皮，難以形成安全生產監管的合力。

在應急管理部門直接監督管理的礦山、煙花爆竹和危險化學品及8 個工貿行業中，應急管理部門除了與生態環境部門職能交叉之外，與市場監督、自然資源、住房城鄉建設等部門之間都存在一些職能交叉的具體問題，這些具體問題在事故發生后的調查和追責程序中又演化為一系列爭議——當應急管理部門與有關行業、領域的監督管理部門對于某項具體問題都負有行業監督管理職責時，以何者的責任為主？

從安全生產監督管理的實際出發，職能交叉的情況在所難免，也并非安全生產領域所獨有，問題的關鍵在于如何處理此類情況，避免爭議。比較有效的方法之一是建立負有安全生產監督管理職責的部門的安全生產權力和責任清單制度，對此，《安全生產法》（修正案）新增第17 條，規定：“縣級以上各級人民政府應當組織負有安全生產監督管理職責的部門依法編制安全生產權力和責任清單，公開并接受社會監督。”但在客觀上，權力和責任清單很難實現窮盡列舉，且清單編制工作也需要一定過程，對于實踐中亟待解決的多部門職能交叉問題，需要有關部門建立協作機制共同解決。

我國雖未制定統一的行政程序法，但根據行政協助理論，各個部門之間應當相互溝通、相互配合，建立聯合工作機制。行政協助理論，是指行政機關之間應當基于行政的整體性、統一性，相互提供協助，共同完成行政管理任務。行政協助理論主要適用于沒有命令隸屬關系的行政機關之間在無法避免職能交叉時，基于行政一體化的要求，建立有效的協作機制，通過互相提供幫助以使各自的行政任務圓滿執行。

在安全生產領域，《安全生產法》（修正案）第10 條第3 款規定：“負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生產監督管理工作”。當出現職能交叉的情況時，原則上應急管理部門應當與有關行業、領域的主管部門“相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用”。同時，應急管理部門還應主動承擔各部門信息交流渠道的功能，根據政府的委托牽頭調動各職能部門的力量，及時協調多部門工作中出現的問題，發揮綜合監督管理的作用。

生產安全事故發生后，負有安全生產監督管理職責的有關部門既不能“大包大攬”，更不能“一推了之”，而應當根據各自的職責范圍承擔責任，職責范圍難以劃分清楚的，應共同擔責。為了實現“齊抓共管”的效果，避免出現類似于江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故中的“三不管”灰色地帶，各主管部門在具體監督執法過程中應當相互協助，發現職責交叉或屬于其他部門職責范圍內的線索，應當及時移送應急管理部門和有關職能部門，后者應當及時予以回應，以“聯合執法”等形式配合履行監督管理職責。（本文節選自《以案說法——安全生產法》一書，由應急管理出版社出版，內容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任、博士生導師、法學博士；本章初稿作者趙藝絢，系中國政法大學憲法學與行政法學專業博士研究生）