中國《突發事件應對法》和美國《斯塔福法案》的對比研究

魏棟，倪凱，曹先艷，鄭平平

（上海市安全生產科學研究所，上海 200233）

0 引言

中美兩國在自然災害、突發事件等方面的法律法規存在差異。從法律淵源分析上，很難將2007 年中國頒布的《突發事件應對法》和1988 年美國頒布的《斯塔福法案》進行比較。但共通點是，中美法律的起草、調研、制定、頒布和修訂是受國家立法機構議程安排影響的。而要選擇立法，具有重大有影響力事件的發生且引起立法機構最高領導層的重視往往是很關鍵的。

例如，美國一份歷年地震導致20 萬人死亡的科學報告使得美國參議員高樂（Gore）推動美國聯邦應急管理署的改革，并于1988 年，美國國會經過辯論通過的《斯塔福法案》，這是美國國會參眾議員們努力的結果。那么2003 年非典疫情的發生，則導致《突發事件應對法》（曾經的《緊急狀態法》）的研究起草和發展。

作為立法機構的領導者，在判斷法律是否能夠真正發揮作用以及是否需要進行修訂，必定會受到社會經濟發展條件、資源稟賦、知識普及程度、人的素質的影響。隨著人文交流的日益頻繁，國外發達國家的法律制度也會對國內法律制度的發展起到借鑒和啟發作用。

1 法律框架對比

《突發事件應對法》和《斯塔福法案》具有相似之處，兩者都是圍繞著如何備災、減災、災后恢復開展的，以及按照災前、災中、災后進行法律條文的安排。比如《突發事件應對法》的第2 章“預防和應急準備”以及《斯塔福法案》的第2 部分“災難準備與緩解支持”都是對災前如何準備進行規定；《突發事件應對法》第4 章“應急處置和救援”、第5 章“事后恢復和重建”與《斯塔福法案》第3 部分“重大災難援助管理”（災中減災措施）、第4 部分“重大災難援助計劃”（災后的恢復援助），分別是對災中救援及災后恢復進行規定。

《突發事件應對法》頒布時，中國的信息化發展穩步前進，位于世界信息化發展中等水平行列；為此，中國《突發事件應對法》中第3 章“監測與預警”，對突發事件的信息化建設提出了明確的要求。而這一點，在《斯塔福法案》中并不明顯?！锻话l事件應對法》和《斯塔福法案》都談及了對基礎設施的保護，這在《突發事件應對法》第十九條中有所表述，而《斯塔福法案》專門設立了一個條款，對于關鍵基礎設施的保護進行了規定（見表1）。

2 法律內容覆蓋面對比

從《突發事件應對法》的名稱來看，該法所涵蓋的對象要遠遠大于《斯塔福法案》所涵蓋的對象，這一點從2007 年《突發事件應對法》第3 條突發事件的定義和2019年修訂后的《斯塔福法案》第102 部分，對重大災害的定義2 中可以找到證據。雖然，自然災害只屬于突發事件中的一個類別，但是中國《突發事件應對法》的文字篇幅（中文9 979 字）要遠遠小于《斯塔福法案》的文字篇幅（英語79 175 字，譯成中文約93 605 字），這反映出中國和美國在應對包括自然災害在內的突發事件法律的不同特點。

表1《突發事件應對法》和《斯塔福法案》法律框架的對比

3 法律內容特點對比

中國的突發事件應對法律需要更多配套政策、地方法規、部門規章、各級預案、各類標準的支持，而這些內容往往散落在各個部門、各級政府之中，查找起來非常麻煩，即使全部收集之后，在具體實施時仍需要非常有經驗的專業人士的參與，還需要職級更高的人員協調各部門之間的關系，處理不同法律規范之間的沖突，但職級高的人員對操作規范的指引較弱。而美國的《斯塔福法案》能夠集各種法律、法規、標準于一身，一目了然，能夠“獨擋一面”，具有系統性、可操作性。

第一，在中國《突發事件應對法》中，國務院總理是應對突發事件的最高行政長官。如果應對自然災害是現代政府的職責，那么堅持中國共產黨的領導則反映了社會主義政府治理模式的中國特色，這在2021 年9 月正式實施的《安全生產法》（修正案）中已經有所體現。在應對自然災害方面，國務院總理有研究、決定和部署權（第八條）、擁有建立指揮部、指派工作組的權力；具有較高的行政自由裁量權。在《斯塔福法案》中，總統是應對自然災害的最高指揮官，總統以及代表總統行使救災責任的聯邦應急管理署署長負責行使應對自然災害的權力。美國總統在應對自然災害權力方面的規定更為明確和細化，共有50 個條款，其中災前（備災）4 條、重大災害的應急救援管理部分18條、重大災害援助計劃部分25條、應急援助計劃2 條、雜項1 條。

第二，《突發事件應對法》的重大特征是法條的原則性、概括性，多為定性的規范，比如第七條、第八條、第九條明確國務院、國務院總理、中央有關部門、縣級政府部門、上級政府部門在應對自然災害方面的權責劃分，以及對于出現管轄爭議的時候，如何確權明責?！锻话l事件應對法》沒有對救災資金的使用情況進行規定，其中第三十一條要求了國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障應對工作所需的經費。同時，第十二條要求對征用單位和個人財產及時返還和補償。有一點例外的是第三章“監測和預警”中第四十四條、第四十五條明確了三級、四級警報應當采取的5 條措施，一級、二級警報應當采取的8 條措施；第四章第四十九條、第五十條明確了發生自然災害、事故災難、公共衛生事件應采取的10 條措施和發生社會安全事件應采取的5 條應急處置措施。相比較而言，《斯塔福法案》似乎更為細化和詳細，并有量化的指標。

第三，在《突發事件應對法》中只有各級救災行政機關對于救災工作的權屬關系，是組織、協助、指揮關系，沒有關于跨部門協調機制的條款。在實際操作過程中，發生自然災害，尤其是重大自然災害的時候，一定需要各部門之間的協調合作。這樣的協調關系包括同一組織的上下級或越級、同一部門內部、不同部門之間、不同組織之間、組織和個人之間的協調關系。而《斯塔福法案》中，第204 部分條款提出，在備災時，建立聯邦跨機構任務隊伍，協調災前備災計劃的組織和落實。另外，在重大災難和應急援助管理方面，其第302 部分條款明確，設立了聯邦協調官、州協調官、跨越多個州的協調官的職位，明確了這些協調官由誰任命、何時任命、享有哪些權力和承擔哪些職責。

第四，《突發事件應對法》中，沒有備災、應災、災后的費用具體分擔制度，只是明確了突發事件應對工作所需經費，由國務院和縣級以上地方各級人民政府共同承擔。相比較而言，《斯塔福法案》明確了聯邦政府、州政府、地方政府和部落政府之間在備災、應災、災后費用的具體分擔比例。在救災資金使用上的法律層級更高。

第五，《突發事件應對法》沒有具體的專門工作流程規定，需要參照其他法律法規的工作流程規定。比如，在第一章中，明確縣級以上人民政府作出的決定需要向本級人民代表大會常務委員會備案和進行事后報告。在第三章“監測和預警”中，明確按照國家有關規定，地方各級人民政府需向上級人民政府報送突發事件（第三十九條）、會商、評估、通報制度（第四十條）。發布警報的時候，應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布警報，第四十三條明確必要時可以越級上報和通報。

相比較而言，《斯塔福法案》的流程規定更為全面，有正規流程、簡易流程（第422 部分）、合并流程（保護環境和歷史資源，第404 部分）。

第六，《突發事件應對法》沒有審計的要求，只在第六章“法律責任”中，對于違法行為給予處分、處罰，承擔民事責任、構成犯罪的，追究刑事責任。而《斯塔福法案》明確要求對災前、災中、災后的資金使用情況進行審計，總統和總審計長可以對在災前、災中、災后任何人的賬本、文檔、文件記錄進行調查和審計，同時總統可以要求對州和地方政府與救災相關的活動進行調查和審計。

第七，《突發事件應對法》強調應對自然災害是所有單位的責任，所有單位和公民都應該積極響應，服從各級政府的制度安排，第十二條要求對于征用單位和個人的財產，在災難結束之后，進行返還和補償。新聞媒體應當無償開展公益宣傳。對于地區遭受損失的情況，進行救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃。第五章第六十一條要求則反映了中國全民應災的理念，反映出中國共產黨領導和指揮災難救援工作的特點。但是，在實踐過程中，出現了志愿者隊伍、非政府組織、社會組織介入災害救援的情況，這些內容需要在法律中加以進一步的規定。

相比較而言，《斯塔福法案》要求在備災的時候，需要和私人機構（救災物資、通訊公司、運輸公司）簽訂合約，發生自然災難的時候，提供志愿或收費的救災支持。不僅如此，發生自然災害的地區可以和紅十字會、美國紅十字會、救世軍、門諾派災難服務中心（the Mennonite Disaster Service）、災后長期恢復機構、家庭救濟的小組或其他信仰機構及災難援助組織簽訂協議。州政府在備災時，需要和鄰近州、地方政府簽署互助救災協議。在救災活動中，不能有歧視。

第八，《突發事件應對法》沒有對應急管理部下設機構的職責規定。相比較而言，《斯塔福法案》對聯邦應急管理署下設機構的職責也以法律的形式固定了下來，比如地區辦公室，它的職責是管理多機構救災沖鋒隊、開展部門之間的協調、對外開展培訓、做出應急準備、進行授權和提出建議。

第九，《突發事件應對法》沒有對特殊人群、寵物的特別規定。相比較而言，《斯塔福法案》對殘障人士等特殊人群和寵物，都有明確的規定。比如第321 部分明確安排殘障人士協調員、第611 部分明確對寵物的救助。

4 結論

由于國家發展狀況、權力分布形式、政治體制、法律制度各不相同，中美兩國在自然災害、突發事件立法方面是有差異的。法律作為一種規則，需要得到人們內心的認可和行動上的遵循，才能解決實際問題，受到國家的保護。立法的初衷是為全體人民服務的，而不是為某個階級的局部利益服務的。完善的法律制度只是做到了有法可依，如果沒有在實踐中加以運用，無法產生有益的效果，無異于廢紙一張。我國在2007 年頒布《突發事件應對法》以及之后頒布的法律法規有借鑒世界法制發展史上自然災害應急法律的經驗，與中國的實際發展狀況相結合，保障了中國人民的安全和幸福，也為世界各國的立法，提供一面可以借鑒的旗幟。