基于國內外新城案例借鑒的上海新城建設政策建議

文/上海市規劃編審中心 胡 垚

0 引言

《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》在研究市域空間結構時，從重要區域廊道、發展基礎良好等角度出發，選取嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯五大新城，明確“建設成為長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市”（見圖1～4）。2021年2月上海市政府正式印發《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》（滬府規〔2021〕2號），明確“必須把新城高水平規劃建設作為一項戰略命題，抓住‘十四五’關鍵窗口期，舉全市之力推動新城發展”。本文從新城建設政策入手，總結國內外新城建設的政策經驗，以期為上海新城建設提供參考。

圖1 奉賢新城：上海之魚

圖2 奉賢新城：九棵樹未來藝術中心

圖3 嘉定新城：嘉定圖書館

圖4 嘉定新城：遠香湖地區保利大劇院

1 國內外新城建設的法律保障

新城建設起源于英國，第二次世界大戰后，新城建設多為疏解中心城區人口，建設更多居住空間之需，因此，在新城建設初期，西方政府重視新城建設立法，從城市區域的合理布局出發，強調政府主導的規范化新城建設。通過分析國際新城法律案例，總結新城立法的作用如下。

1.1 明確各級政府職能，引導新城發展

英國《新城法》中明確新城建設作為中央政府的一項國家決策，同時確定中央政府負責決策、地方政府負責咨詢、新城開發公司負責開發建設等各角色職責。韓國通過制定《世宗市建設特別法》明確政府在新城建設中的作用和規則以引導新城發展建設，如明確支持原則、分類促進計劃及建議實施操作路徑等。

1.2 定期修訂和完善，打通全生命周期發展建設路徑

美國1968年制定《新城開發法》，明確美國進入新城建設時期，批準建立63個郊區型新城；1970年通過《住房與城市發展法》，增加私人對新城投資貸款的額度（從2.5億美元提高至5.0億美元），并明確鼓勵各州成立新城開發公司，促進新城高速建設；20世紀80年代后，受新城市主義影響，美國制定以TOD交通為導向的新城建設政策，強調新城的集聚發展和鄰里關系。

日本在1963年新城建設初期制定《中部圈開發整備法》，明確新城建設發展方向；20世紀70年代由于東京大都市區新城開發進入興盛期，頒布《新住宅市街地開發法》為新城地區吸納中心人口及開展大規模的開發建設提供法律支撐；20世紀80年代由于新城“臥城”現象嚴重，日本制定《新住宅市街地開發法》，其中“特定建設”條文明確新城應多元化和高科技化發展并強調產業結構升級，為新城的多功能綜合化發展提供法律依據。

2 國內外新城建設的政策類型和內容

上海市《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》明確提出新城建設的總體要求、功能導向、產業支撐等相關內容。筆者總結國內外新城的實施政策，從規劃、土地、人才引進、財稅資金4個方面提出可向新城投入的“政策包”。

2.1 強調規劃引導

2.1.1 制定區域規劃，明確新城建設目標和發展導向

日本東京1958年制定《首都圈第一次基本規劃》對城市建成區進行整治，明確近郊環帶建設衛星城用以吸納流向大城市的人口和產業，如筑波科學城。二十世紀七八十年代在東京第五次區域規劃中提出，在規劃和建設新城時需重視解決與中心城市的交通聯系問題，從政策導向上強調建設“TOD新城”，如多摩新城。

2.1.2 重大公共項目、公共活動優先設置于新城

巴黎將迪斯卡特科學城、迪士尼主題公園落戶于馬恩拉瓦萊新城，在地區經濟、旅游文化和稅收創匯等方面獲得巨大收益，也使馬恩拉瓦萊成為巴黎新城中發展最快、最成功的樣本。

日本筑波科學城規劃初期，政府將所屬9年部（廳）的40多個研究機構遷至筑波科學城，形成以國家試驗研究機構和筑波大學為核心的綜合性學術研究及高水平的教育中心基地。1985年，由日本舉辦的世博會選址于筑波科學城，為筑波科學城的基礎設施完善提供了契機。

我國首都北京將環球影城選址于通州區，同時配套相關影視文化產業鏈，帶動了通州地區的基礎設施建設，加速通州新城規劃建設，預計可為該地區創造近萬人的直接就業及10萬人左右的間接就業崗位。

2.1.3 配建快速交通體系，加強與大都市的聯系

日本筑波科學城距東京50km，擁有快速軌道交通線、高速公路等與東京的聯系通道，其中筑波快線（59.3km）可保證60min內抵達東京。

根據我國12306數據統計，近滬城市均擁有每日高頻發車直達上海的高速鐵路、城際鐵路，如嘉興每日單程101班次（平均10min/班），最快27min可達上海虹橋；昆山每日單程115班次（平均8min/班），最快18min可達上海站。上海新城地區在快速交通方面仍有一定提升空間，如嘉定新城依托軌道交通最快60min抵達上海站；松江新城最快80min抵達上海站。

2.2 合理的土地政策

2.2.1 制定土地強制征收政策

英國施行“土地強征”政策，地方有權征用城鎮或鄉村土地用于新城建設發展，一旦納入征收范圍任何房屋將被凍結，不得私人買賣;法國實行“土地銀行儲備”，地方政府有權指定某處為“城市化優先地區”。1962年，法國政府又開始實施“預留建設區”計劃，以法律形式規定不同地帶不同地價（在預留建設區內的土地市場售價低于其他地區），有效遏制土地投機現象。

2.2.2 明確土地供給與建設開發時序

法國馬恩拉瓦萊新城明確土地供應優先圍繞地鐵車站周邊，并分至4個分區，第一個優先供應建設區域為公共服務設施區域（如商業、辦公、交通、體育等）；第二個建設區為城市創新功能區（如產業園區、研發中心等）；第三個建設區依托原鎮區開發住宅、商務辦公等功能區；第四個分區因在建設過程中遇到資金短缺，故作為當時的預留區，后期由于引入迪斯尼主題公園，為地區發展帶來巨大收益。

我國香港新城在確保政府征收到充足且可供發展的土地后，優先建設公屋、軌道交通和其他大型基礎設施（包括商業設施、社區中心、學校、幼兒園、醫院、休閑場地、警署及消防局等），同時建設工業用地，提供充足的就業崗位，后將新城內富足的土地出售給開發商進行商品住宅和商業建筑建設。

2.3 全面創新人才引進政策

2.3.1 創新落戶制度，落實地區境外人才永居政策

我國上海臨港新片區根據地區重點產業布局和發展要求，對于用人單位引進的緊缺急需、具有本科及以上學歷學位和2年以上相應工作經歷的核心業務骨干以及緊缺特殊人才，通過認定均可給予直接落戶政策；針對引進外國科技創新人才、支持重大項目的外籍科研團隊成員以及外國創新創業人才等的引進提供便利服務，如一次性給予2年以上的工作許可、給予簽證計點積分獎勵、享受信用卡辦理理財服務等綠色通道和政策。

2.3.2 提供住宅補貼，為地區人才提供居住保障

我國上海臨港新片區為符合標準的人才提供限價房的購買政策，如本科以上本市戶籍，或臨港地區在崗在編、與所在單位簽訂5年以上勞動合同的非戶籍人才，稅收達到上海市個稅申報基準及以上符合條件人才均可在臨港地區申請限購房政策（限購房價格為市場價的9折）。

我國浙江嘉興對于申報入選的國家“萬人計劃”人才、浙江省“萬人計劃”杰出人才、浙江省特級專家等給予購房補貼100萬元或租房補貼10萬元/年（最長10年）的補貼政策。

2.3.3 建立長效人才成長平臺，健全人才培養機制

我國上海臨港新片區制定《關于促進中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區高質量發展實施特殊支持政策的若干意見》，鼓勵臨港地區勞動者積極參加職業培訓、提升職業技能，同時對獲得相應證書資格的人才給予一定培訓補貼。如取得國家職業資格四級（中級）、三級（高級）、二級（技師）證書的，每人補貼1000，2000，3000元等。

2.4 加強產業支撐和財稅補貼扶持政策

2.4.1 提供專項投資基金和獎勵補助

日本筑波新城在開發建設中，政府明確對參與筑波“腦力立波”實施計劃的企業減免稅費，此外還為每個企業劃撥一定經費以吸引其進駐。

我國上海臨港新片區針對地區重點發展的核心產業制定專項產業扶持政策，明確扶持內容和獎勵補助措施，如對于促進航空航天產業全產業鏈發展中占有一定市場份額的骨干企業和中小微企業，實到資本金5000萬元（含）以上的企業，經認定按實繳資本3%～5%給予獎勵，同一企業最高1000萬元。

2.4.2 鼓勵創新企業集聚，提供科研培育獎勵和稅收補貼

我國蘇州為推動一流創新企業集聚發展，加大國家對高新技術人才的培育力度，推出“3+3”鼓勵政策，即3年內滾動遴選1000家創新型企業，參照國家高企所得稅政策給予3年獎勵；為推動多元創新要素集聚融合，蘇州對引進諾貝爾獎實驗室、重大研發機構、多學科交叉創新平臺，“一事一議”重點支持。具備重大原始創新能力和成果轉化能力的創新團隊，將可獲得5000萬元支持。

我國上海臨港新片區制定《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區加快提升科技創新策源能力若干政策》，明確支持自主創新能力提升、支持科技成果轉化、支持創新創業主體發展等鼓勵政策，如鼓勵科技成果擁有方等將科技成果許可、轉讓給新片區內企業，給予轉讓金額的10%作為獎勵，最高不超過50萬元；對新片區內企業獲批設立的企業院士工作站、博士后工作站落地新片區內的，3年內分別給予最高100萬，50萬元的獎勵。

2.4.3 給予企業成長性獎勵

我國深圳寶安區對于首次達到規模的文化創意企業給予10萬元獎勵，對于主營業務收入首次突破5000萬，1億，5億，10億元的企業，分別給予20萬，30萬，40萬，50萬元的獎勵。

我國上海臨港新片區針對地區重點產業（集成電路產業、人工智能產業、生物醫藥產業、航空航天產業等）的主營業務首次超過一定金額，按照晉級補差原則分別給予20萬，30萬，50萬，100萬，200萬元等獎勵。

3 結語

新城建設是大都市建設的重要課題，上海市明確要求抓住“十四五”的關鍵窗口期，把新城高水平規劃建設作為戰略命題，按照“獨立的綜合性節點城市”定位，從經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要等多維度，將新城打造成引領高品質生活的未來之城。因此，“十四五”期間，在新城建設過程中，需推動資源集聚與政策協同，加大新城政策傾斜力度，需在規劃深化、空間統籌、土地供應、人才引進、產業集聚和財稅資金等方面形成強有力的政策支持，以政府政策傾斜為引導，帶動市場在新城地區的建設熱度，面向未來打造宜居、韌性、健康的新城。