城市更新中公共綠地建設(shè)困境及對(duì)策研究

林伊鴻，滕 騰

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060）

0 引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，城市發(fā)展也逐漸從增量擴(kuò)張邁向存量提升的新階段。然而在城市更新過(guò)程中，政府面臨著以綠地為代表的城市公共空間用地規(guī)模不足、規(guī)劃難以落地實(shí)施等問(wèn)題。本文以廣州市為例，通過(guò)對(duì)當(dāng)前城市更新中公共綠地建設(shè)困境和對(duì)策的梳理與分析，嘗試為保障更新地區(qū)的公共利益、提供高品質(zhì)的公共空間探索合理的管控手段和實(shí)施路徑。

1 廣州城市更新過(guò)程中公共綠地建設(shè)的困境

1.1 尚未建立從“規(guī)劃”到“實(shí)施”的有效傳導(dǎo)路徑

在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)背景下，城市綠地空間是實(shí)現(xiàn)綠水青山美好生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的重要載體。但作為最早開(kāi)始單獨(dú)編制的專項(xiàng)規(guī)劃之一，綠地系統(tǒng)規(guī)劃并未納入法定規(guī)劃層級(jí)，對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際約束力有限。僅在總體規(guī)劃層面統(tǒng)一了建成區(qū)綠地率、建成區(qū)綠化覆蓋率、人均綠地面積等指標(biāo)口徑，至于綠地的規(guī)模、邊界如何向下傳遞，如何轉(zhuǎn)化為地區(qū)的引導(dǎo)指標(biāo)，甚至轉(zhuǎn)化為控規(guī)管理單元的控制性指標(biāo)，都未能建立起有效的傳導(dǎo)機(jī)制。

廣州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2010—2020）提出建設(shè)城市公園481個(gè)，社區(qū)公園784個(gè)。通過(guò)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估發(fā)現(xiàn)，城市公園的實(shí)施率僅為40%，社區(qū)公園的實(shí)施率僅有25%，絕大多數(shù)綠地的實(shí)際建設(shè)位置與規(guī)劃布局方案中的預(yù)期位置存在較大偏差，未能對(duì)城市綠色空間的建設(shè)起到有效的指引作用。

1.2 缺少對(duì)高品質(zhì)公共綠地建設(shè)的關(guān)注

2019年年初，廣州市統(tǒng)籌推進(jìn)城市更新的9項(xiàng)重點(diǎn)工作，提出將零散用地、空置地優(yōu)先用于各類公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益深度結(jié)合。然而在實(shí)際項(xiàng)目中，往往更注重于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等設(shè)施的配建，這類設(shè)施可以保障總量規(guī)模并且能夠落實(shí)到具體的地塊。對(duì)公共綠地的關(guān)注度則不足，往往僅通過(guò)平面面積控制，缺乏對(duì)綠地布局績(jī)效、綠地空間品質(zhì)的考慮和管控，容易造成綠地指標(biāo)合理但品質(zhì)及服務(wù)性難以彰顯等問(wèn)題。

2020年廣州市釋放的公共服務(wù)設(shè)施用地面積占到城市更新改造用地總面積的14%，而公共綠地僅占2.7%。從北京、深圳、青島等城市對(duì)比來(lái)看，深圳近年公布的部分城市更新單元詳細(xì)規(guī)劃中公共綠地平均占比約8%，而北京和青島持續(xù)推進(jìn)留白增綠和拆違建綠工作，近兩年更新釋放公共綠地面積占比高達(dá)15%～20%。

1.3 缺乏明確更新地區(qū)綠地建設(shè)要求的政策指引

近年來(lái)，廣州出臺(tái)了大量城市更新相關(guān)政策，逐步建立起涵蓋法規(guī)規(guī)章、政策、標(biāo)準(zhǔn)指引等較為系統(tǒng)完整的城市更新規(guī)劃編制和實(shí)施政策體系（見(jiàn)表1）。

表1 廣州近年來(lái)城市更新主要政策梳理

從以上主要政策梳理看來(lái)，有關(guān)公共綠地建設(shè)要求的內(nèi)容主要還是以公共服務(wù)設(shè)施整體配建的規(guī)模比例為主，綠地作為其中的一個(gè)子項(xiàng)，布局規(guī)模和設(shè)置要求并無(wú)明確規(guī)定。其中2020年9月出臺(tái)的《廣州市城市更新單元設(shè)施配建指引》重點(diǎn)明確了教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老以及市政等各類公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置要求和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，而在綠地建設(shè)方面僅僅明確更新地區(qū)單個(gè)社區(qū)公園面積不小于1hm2，在總量規(guī)模、空間布局、人均指標(biāo)等其他方面均缺乏相應(yīng)的要求和指引。

1.4 社會(huì)資本參與更新地區(qū)綠地建設(shè)的積極性不足

隨著人民群眾對(duì)綠色生態(tài)空間的需求日益增加，政府不僅面臨著供應(yīng)城市綠地的巨大壓力，同時(shí)還面臨著城市綠地運(yùn)營(yíng)的昂貴資本。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本或個(gè)人參與公共綠地的建設(shè)和管養(yǎng)，引入市場(chǎng)化手段多元籌資，能夠緩解政府財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)城市資源分配效益的最大化。但在市場(chǎng)化導(dǎo)向的城市更新過(guò)程中，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快開(kāi)發(fā)建設(shè)仍是各級(jí)政府和利益主體的基本訴求。城市綠地作為一種公共產(chǎn)品，很難為政府和開(kāi)發(fā)商帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益。因此在利益分配的過(guò)程中，政府和開(kāi)發(fā)商會(huì)優(yōu)先保障居住、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地的指標(biāo)和規(guī)模，綠地的建設(shè)往往僅滿足規(guī)劃的最低指標(biāo)，甚至?xí)捎没煜G地率和綠化覆蓋率概念、折算立體綠化等方式來(lái)擠壓綠地面積，公共綠地的規(guī)模在現(xiàn)實(shí)利益的博弈中經(jīng)常受到侵占和蠶食。

2 解決公共綠地供給難題的城市經(jīng)驗(yàn)

2.1 紐約：激勵(lì)性政策鼓勵(lì)下的私有公共空間建設(shè)與管控體系

作為全球最早提出私有公共空間政策的城市，紐約規(guī)劃委員會(huì)于1961年通過(guò)的新區(qū)劃條例為城市正式定義了私有公共空間的概念，即由私人所有的、對(duì)公眾開(kāi)放的公共空間。紐約以立法的形式，在區(qū)劃條例中以專章明確私有公共空間設(shè)計(jì)的量化標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)劃條例以4個(gè)設(shè)計(jì)原則指導(dǎo)制定統(tǒng)一的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，包括：①對(duì)人行道公眾開(kāi)放和共享的原則；②無(wú)障礙可達(dá)的原則；③創(chuàng)建高品質(zhì)的休憩環(huán)境原則；④安心和安全原則。依據(jù)上述原則，區(qū)劃條例對(duì)公共空間的空間形式、位置、朝向、可視性、步行路徑、高程、臺(tái)階、座椅、植被、照明、標(biāo)識(shí)牌等18項(xiàng)具體內(nèi)容，均制定了量化的細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，還實(shí)施了容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，其本質(zhì)是利用市場(chǎng)力量進(jìn)行公共空間的生產(chǎn)，即政府代表公眾與開(kāi)發(fā)商簽訂的一份關(guān)于公共物品生產(chǎn)的社會(huì)契約，政府支付獎(jiǎng)勵(lì)容積率，并獲得公共物品。為保證契約順利執(zhí)行，除了支付的價(jià)格外，契約還必須對(duì)空間質(zhì)量進(jìn)行細(xì)節(jié)規(guī)定，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政府管控公共空間的目的。

2.2 上海：強(qiáng)化公共空間控制體系與建設(shè)導(dǎo)引

為保障公共空間的建設(shè)與實(shí)施，上海建立了分級(jí)公共空間管控體系。

在總體規(guī)劃層面，提出“按照地區(qū)公園2km、社區(qū)公園500m的服務(wù)半徑推進(jìn)公園建設(shè)，加快公園綠地服務(wù)半徑未覆蓋地區(qū)規(guī)劃綠地實(shí)施，針灸式新增微型公園”的總體思路及目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)編制公共開(kāi)放空間專項(xiàng)規(guī)劃，保障公園綠地、廣場(chǎng)用地、附屬綠地等權(quán)屬明確的公共開(kāi)放空間的落實(shí)。

在單元層面，通過(guò)單元規(guī)劃梳理總規(guī)提出的核心指標(biāo)，嚴(yán)格分解落實(shí)總規(guī)對(duì)于公共空間的布局及指標(biāo)要求，并按不同層次落實(shí)到區(qū)、街道、街坊層面?！渡虾Ｖ鞒菂^(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范》明確提出，增加公共綠地和公共空間，按照全市對(duì)于400m2以上的公共開(kāi)放空間覆蓋率和各區(qū)規(guī)劃公園綠地的人均目標(biāo)，在空間上落實(shí)公園綠地范圍至圖則深度。

作為統(tǒng)籌指導(dǎo)上海城市更新工作的政策文件，《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》明確提出政府部門應(yīng)按照“注重品質(zhì)，公共優(yōu)先”的原則，對(duì)更新地區(qū)進(jìn)行公共要素評(píng)價(jià)，確定更新需求后，在區(qū)域評(píng)估的范圍內(nèi)劃定城市更新單元和需要落實(shí)的公共要素清單，其中，公共綠地屬于公共要素涵蓋內(nèi)容之一。同時(shí)，《上海主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范》也在“開(kāi)放空間規(guī)劃圖紙”中提出增加“社區(qū)公共空間植入?yún)^(qū)”空間要素，即指結(jié)合更新評(píng)估，將社區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀綠化覆蓋率和可達(dá)性較差區(qū)域作為未來(lái)城市更新需要重點(diǎn)提高綠地規(guī)模的空間區(qū)域。

2.3 深圳：創(chuàng)新面向城市更新的公共空間政策機(jī)制

深圳近年來(lái)不斷探索更新地區(qū)公共空間的實(shí)施路徑和供給政策，創(chuàng)新性地提出通過(guò)移交公共用地、“捆綁”實(shí)施公共用地與更新項(xiàng)目等方式解決公共空間的供給問(wèn)題。

2012年出臺(tái)的《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，城市更新單元范圍內(nèi)應(yīng)無(wú)償移交一定比例的公共用地給政府優(yōu)先用于落實(shí)城市公共利益項(xiàng)目，移交的面積應(yīng)大于3 000m2，且不小于拆除重建范圍用地面積的15%。該政策明確了每個(gè)城市更新單元至少有3 000m2的公共空間交由政府建設(shè)管理，極大地保障了更新地區(qū)的公共利益。

2018年發(fā)布的《深圳市城市更新外部移交公共設(shè)施用地實(shí)施管理規(guī)定》，允許將位于拆除重建類城市更新項(xiàng)目拆除范圍以外的公共空間用地，由更新項(xiàng)目實(shí)施主體理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，完成建筑拆除并無(wú)償移交國(guó)有。這種以類似“飛地”的形式與更新項(xiàng)目的捆綁實(shí)施，使政府獲得難以落實(shí)的公共空間用地，是公共空間規(guī)劃與建設(shè)的基礎(chǔ)保障之一。

3 保障更新地區(qū)綠地供給對(duì)策研究

3.1 體系構(gòu)建：構(gòu)建分層管控的規(guī)劃傳導(dǎo)體系

充分銜接廣州在國(guó)家“五級(jí)三類”的空間規(guī)劃體系基礎(chǔ)上形成的“市域-片區(qū)-單元”層級(jí)體系，構(gòu)建市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)綠地規(guī)劃傳導(dǎo)層級(jí)，擺脫綠地從規(guī)劃到實(shí)施缺乏有效傳導(dǎo)機(jī)制的問(wèn)題，保障綠地落地實(shí)施。同時(shí)根據(jù)公園綠地規(guī)模，建立分級(jí)協(xié)調(diào)管理機(jī)制，納入?yún)^(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和其他下位規(guī)劃，指導(dǎo)綠地落地實(shí)施。

1）市域?qū)用?以“定量”為主，充分銜接市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以及綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃，控制全市綠地的規(guī)?？偭?。

2）行政區(qū)層面 一方面實(shí)施“定量”管控，銜接區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，按行政區(qū)界分解全市綠地規(guī)模至各區(qū)，滿足各區(qū)城市綠地建設(shè)要求；另一方面采取“定界”的管控方式，明確行政區(qū)范圍內(nèi)10hm2以上的大型綠地的四至邊界，充分保障為市民提供日常游覽觀賞、休憩康體、文化娛樂(lè)的場(chǎng)所。

3）街鎮(zhèn)層面 以“定界”管控為主，在詳規(guī)中控制1hm2以上綠地的規(guī)模和邊界，1hm2以下的綠地適當(dāng)賦予彈性，具體位置在詳規(guī)層面確定。

3.2 規(guī)模界定：實(shí)行剛彈結(jié)合的規(guī)劃管控體系

在城市更新單元規(guī)劃過(guò)程中，實(shí)行剛彈結(jié)合的規(guī)劃管控體系。將單元內(nèi)獨(dú)立占地的公共綠地用地規(guī)模和占建設(shè)用地比例的下限同時(shí)納入剛性指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審查和管控，從規(guī)模和占比兩個(gè)方面確保該更新單元內(nèi)綠地的有效供給。在滿足剛性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，考慮實(shí)際建設(shè)需求，可結(jié)合社區(qū)生活圈在更新單元內(nèi)重新選址，實(shí)現(xiàn)均衡布局。

3.3 政策支撐：完善差異化的規(guī)劃導(dǎo)向與管控指引

逐步完善規(guī)范性文件和技術(shù)導(dǎo)則，明確更新地區(qū)公共綠地的規(guī)模布局、設(shè)置要求，并納入技術(shù)規(guī)定，為規(guī)劃編制與審查提供政策支撐。在法定規(guī)劃層面，不僅需要在上層規(guī)劃嚴(yán)控綠地總量，也要在詳規(guī)層面細(xì)化量化指標(biāo)和法定圖則，落實(shí)到地塊層面的開(kāi)發(fā)控制，保障規(guī)劃的有效傳導(dǎo)和落實(shí)。

完善更新地區(qū)綠地的建設(shè)指引，在對(duì)綠地的規(guī)模進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上，從空間布局、場(chǎng)地設(shè)計(jì)、配套設(shè)施等方面構(gòu)建差異化的設(shè)計(jì)指引，同時(shí)還應(yīng)提出細(xì)致的專項(xiàng)控制內(nèi)容，明確各類強(qiáng)制性和指導(dǎo)性控制要素。

3.4 機(jī)制創(chuàng)新：推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、管理全流程政策設(shè)計(jì)

在規(guī)劃編制階段，基于用地規(guī)模與布局選址的要求，結(jié)合公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率等指標(biāo)，校核現(xiàn)狀更新地區(qū)中公共綠地規(guī)模與數(shù)量是否存在缺口；明確開(kāi)發(fā)地塊綠地的配建比例及容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，在土地出讓過(guò)程中，明確非獨(dú)立占地公共空間的建設(shè)責(zé)任，作為地塊出讓的前置條件，或給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)；建立更新地區(qū)綠地的定期巡查和考核機(jī)制，持續(xù)完善公共參與制度，邀請(qǐng)第三方非營(yíng)利組織或?qū)W界對(duì)綠地空間的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾參與綠地建設(shè)和管養(yǎng)的積極性，保障更新地區(qū)高品質(zhì)的綠地供給。

4 結(jié)語(yǔ)

更新地區(qū)的綠地系統(tǒng)質(zhì)量關(guān)乎城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量和居民生活品質(zhì)。隨著廣州城市更新工作的不斷推進(jìn)，保障更新地區(qū)公共綠地建設(shè)的配套政策和指引也會(huì)逐步更新與完善。本文只是對(duì)引導(dǎo)城市更新地區(qū)高品質(zhì)公共綠地的建設(shè)進(jìn)行探討，在很多方面仍需進(jìn)一步總結(jié)完善。