關于環境影響評價與排污許可制度銜接的幾點建議

黃豐華

（株洲市環境保護研究院，湖南 株洲 412007）

這里所指環境影響評價，是對污染影響型建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減緩不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，是企事業單位生產運行期排污行為的唯一行政許可，是排污單位守法的基本依據[2]。

環境保護部關于印發《“十三五”環境影響評價改革實施方案》的通知（環環評〔2016〕95號）和《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》（環辦環評〔2017〕84號）文件要求，做好環境影響評價制度與排污許可制銜接是落實固定污染源類建設項目全過程管理的重要保障。在環境影響文件和排污許可證審批過程中，發現環境影響評價和排污許可制度在銜接過程中逐漸顯露出一些問題，本文將對兩項制度在銜接方面出現的問題進行探討，并提出相應的對策和建議，從而有利于環境影響評價與排污許可制度緊密銜接。

1 環評和排污許可銜接中存在的問題

1.1 環評和排污許可名錄的分類要求不一致

《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》第三條規定：本名錄依據《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2017）劃分行業類別，而《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》（以下簡稱《環評名錄》）是根據《中華人民共和國環境影響評價法》的規定，綜合考慮建設項目可能對環境的影響程度并參照《國民經濟行業分類》制定的，其中的一級行業采用《國民經濟行業分類》中的大類名稱，二級行業分類參照《國民經濟行業分類》中的中類和部分小類行業名稱，類別經過了相應拆分、歸類及順序調整。兩個制度名錄絕大部分都可以相互對應，即環評報告書對應排污許可的重點管理，環評報告表對應排污許可的簡化管理，環評登記表對應排污許可的登記管理，但由于《環評名錄》參照《國民經濟行業分類》進行了部分調整，導致諸如機制砂屬于“其他非金屬礦物制品制造”，環境影響評價需編制報告表，而排污許可屬于排污登記管理；工業硅屬于“常用有色金屬冶煉”，環境影響評價需編制報告書，而排污許可屬于排污登記管理；硬質合金產品（利用單質金屬混配重熔生產合金的除外）屬于“有色金屬合金制造”，環境影響評價需編制報告書，而排污許可屬于簡化管理（非鉛基合金制造，年產2萬噸以下）。環境影響評價和排污許可分類管理要求的差異會造成一定程度的管理混亂，排污單位填報人員更是難以理解，會影響到兩者的緊密銜接以及后續各項環境管理要求的執行。

1.2 環評文件與排污許可制度內容和要求銜接有差距

1.2.1 環評文件與排污許可制度基本內容銜接有差距

環境影響評價文件是核發排污許可證的重要依據和主要支撐技術文件，但兩者的基本內容很難對應。根據排污許可的填報要求，排污單位一般需要填報單位基本信息表、主要產品及產能信息表、主要原輔材料及燃料信息表、廢氣廢水產排污節點、污染物及污染治理設施信息表、排放口情況、污染物排放濃度和總量表、噪聲和固廢排放情況表、自行監測及記錄信息表、環境管理臺賬信息表等近二十來個表格。建設項目的環境影響報告書一般包括工程分析、建設項目環境質量現狀、建設項目對環境的分析預測和評估、建設項目環保措施及其可行性論證、建設項目對環境影響的經濟損益分析、環境管理與監測、環評結論等七部分內容。上述內容基本涵蓋了排污許可的相關內容，但都以不同形式夾雜在環評文件的各個章節，需要通過歸納總結才能提煉出排污許可需要的內容。環評文件與排污許可制度基本內容的差異導致不論是排污單位填報排污許可還是管理部門審核排污許可，都不能很好的利用環評文件，在實際工作中造成了人力、物力的浪費。

1.2.2 環評文件與排污許可制度在管理要求上存在脫節

《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》（環辦環評〔2017〕84號）對環評和排污許可銜接的基本原則提出了要求，但在環境管理中具體如何銜接沒有進行明確，后續也沒有出臺相關細則。環境影響評價文件側重點為建設項目對環境的影響分析、預測和評估，以及環保措施的環境可行性和達標排放的可靠性分析。排污許可證副本中需要載明管理部門對水、氣、聲、固廢、無組織排放管控、自行監測、臺賬管理、信息公開等方面的管理要求，上述內容在環境影響評價文件中通常和環保措施或者環境影響分析內容關聯在一起，并未形成一一對應的各項管理要求，而且自行監測、臺賬管理等內容在環評文件中多是簡單帶過。因此排污許可的各項環境管理要求對于非專業的排污單位填報人員來說難度較大，而且環境風險防范、地下水污染防治、防護距離內敏感目標的管理等建設項目環評審批的重要內容并未被納入排污許可的管理要求。

1.3 污染物排放總量計算銜接存在差異

環境影響評價和排污許可對污染物排放總量的計算方式和統計對象存在差異。環評文件主要根據環境質量現狀、周邊敏感目標可接受情況并結合各項污染防治設施處理效果后確定污染物的排放量，建設項目工程分析中污染物源強計算依據是生態環境部已發布的各行業《污染源源強核算技術指南》，未發布《指南》的參照《排放源統計調查產排污核算方法和系數手冊》（2021年第24號），統計對象包括主要排放口、一般排放口和無組織排放量—也就是建設項目運營過程中每年排放的所有污染物的排放總量。

《排污許可證申請與核發技術規范總則》（HJ942-2018）中規定了許可排放限值，包括污染物許可排放濃度和許可排放量，污染物許可排放濃度應根據國家和地方污染物排放標準，按從嚴原則確定許可排放濃度。根據該標準規定的允許排放量核算方法從嚴確定許可排放量，2015年1月1日后取得環境影響評價審批意見的排污單位，許可排放量還應同時滿足環評文件和審批意見確定的排放量的要求［3］。許可排放量是按照各行業排放標準濃度限值、單位產品基準排氣（水）量和產能核算得到的排放量，是該行業污染物排放量的上限值，是個較寬松的排放限值[4]。許可排放量的統計對象僅限于主要排放口。因此實際核算過程中，排污許可雖然只統計主要排放口的許可排放量，但其核算量反而要遠遠大于環評的計算量。以陶瓷行業輥道窯中二氧化硫計算為例：

根據最新發布的《污染源源強核算技術指南 陶瓷制品制造》（HJ1096-2020）采用的產污系數法計算，3074日用陶瓷制品制造行業系數手冊天然氣輥道窯（目前生產日用瓷最常用的爐窯）二氧化硫產污系數為0.0288 kg/t產品。

陶瓷產品產量為1000 t/a時，計算可知爐窯二氧化硫產生量為1000×0.0288×10-3=0.029 t/a。

根據《排污許可證申請與核發技術規范 陶瓷磚瓦工業》（HJ954-2018）計算，基準排氣量取13851 m3/t。同樣陶瓷產品產量為1000 t/a時，計算可知爐窯二氧化硫產生量為1000×13851×50×10-9=0.693 t/a（二氧化硫排放限值取50 mg/ m3）。

因此，在環評中生產1000 t陶瓷產品二氧化硫污染物排放總量為0.029 t/a；而根據排污許可，生產1000 t陶瓷產品二氧化硫污染物排放總量為0.693 t/a。同一種污染物因為采用不同的核算方式，計算結果相差非常大。

2 環境影響評價與排污許可制度緊密銜接的建議

為深入貫徹落實政府關于深化“放管服”改革的重要部署，全面提升政務服務效能，建議對環評技術導則體系、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》和《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》進行適時修訂，加強兩種制度對排污單位管理的一致性，努力推動環評與排污許可制度緊密銜接。

2.1 適時修訂名錄

環境影響評價和排污許可名錄的相互對應，是實現兩者緊密銜接的基礎。《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》都于近期最新發布，并對相關內容進行了優化，但是其針對同一個行業依然存在分類不明確、管理類別不對等問題，因此，建議適時對《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》進行修訂，使兩者對同一管理對象的管理要求趨于一致，這是解決名錄差異的關鍵，或者根據環境影響評價文件類型直接在該環評文件的相應章節明確項目的排污許可類別，最終使環境影響評價報告書與排污許可的重點管理相對應，環境影響評價報告表與排污許可的簡化管理相對應，環境影響評價登記表與排污許可的登記管理相對應。這樣一方面能夠對名錄目錄式管理中因為地方差異所產生的不合理情況進行解決，另一方面還能將環評和排污許可制度緊密銜接，使得整個環境管理體系運行更加高效、順暢、穩定，還能夠為管理要求、技術等方面的統一打下堅實的基礎。

2.2 適時修訂環評技術導則體系

現行的《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》（HJ2.1—2016）的發布要早于《排污許可證管理暫行規定》（2016年12月23日）和《排污許可管理辦法》（部令第48號），僅在環境保護措施及其可行性論證方面要求分析環保措施是否滿足“排污許可要求的可行性”，其余章節并未明確提出與排污許可進行銜接的具體內容和方式。因此有必要根據排污許可證申請表填報需要的內容及參數對包括《總綱》、各要素導則、專題導則和行業導則等在內的整個技術導則體系進行修訂，以此使得環境影響報告書（表）在不同的章節能夠形成排污許可證填報需要的諸如排污單位基本信息表、主要產品及產能信息表、主要原輔材料及燃料信息表等各種表格。另外還應該對排污許可證核發需要的管理要求進行梳理匯總，在環評文件的相關章節形成與排污許可對應的大氣環境、水環境、土壤環境、固體廢物、噪聲環境和其他環境管理要求，方便排污單位借助已批準的環境影響評價文件，能同步輸出大部分的排污許可證申請表的內容，以期實現兩種制度在基本內容和管理上的緊密銜接，具體內容見表1。

表1 環境影響評價文件與排污許可證申請表內容對應表

2.3 推進排污許可證申請與核發技術規范與污染源源強核算技術指南體系的銜接

2018年至今，生態環境部已陸續發布了《污染源源強核算技術指南準則》以及鋼鐵、火電、制漿造紙、水泥、平板玻璃、制藥、農藥、化肥、陶瓷等19個重點行業的污染源源強核算技術指南，也發布了火電、造紙、鋼鐵、陶瓷等75個行業的排污許可證申請與核發技術規范。為了避免出現同一行業（比如上述的陶瓷行業）污染物排放總量核算出現完全不同的結果，更好地促進環評與排污許可制的銜接，建議對污染源源強核算技術指南體系文件進行修訂，將建設項目污染物源強選取、核算的技術方法進行統一，從而實現一個企業、一套數據，更好地理順環境管理要求。

2.4 加大環評和排污許可的監管力度

環境影響評價和排污許可緊密銜接后，還需加強后續監管。生態環境部近期印發的《環評與排污許可監管行動計劃（2021-2023年）》，計劃未來三年持續對建設項目環評文件及批復要求落實情況、固定污染源排污許可證核發情況和執行情況進行復核抽查，是落實《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號）文件的要求，也在一定程度上推動了環境影響評價和排污許可制度的銜接。通過嚴厲打擊環評違法行為，加強事中事后監管引起排污單位高度重視，不斷增強環評制度以及排污許可制的威懾力。同時，結合全國排污許可證管理信息平臺監控、現場核查等方式，對排污單位的污染物排放量、排放濃度等進行核查，建議相關部門能夠投入更多的財力、物力以及財力，結合實際情況制定監管措施，持續推進環境影響評價與排污許可制度的緊密銜接，從而更好地實現對排污單位的監管。

3 結語

就目前發展而言，最新發布的《污染源源強核算技術指南陶瓷制品制造》和《污染源源強核算技術指南 汽車制造》提出了需要核算主要排放口和一般排放口排放量；《建設項目環境影響報告表編制技術指南（污染影響類）（試行）》在環境保護措施章節，也明確了參考排污許可技術規范要求填寫，這與排污許可規范的銜接更近一步。排污許可也在按照“產污設施-治理設施-污染物排放”管理思路，與環評進一步銜接。隨著環境管理制度改革的不斷深入，環境影響評價制度和排污許可證制度將會不斷緊密銜接，最終將形成以環境影響評價制度為主體的源頭防控體系和以排污許可制度為核心的固定污染源監管體系，實現對企業環境行為的“一證式”管理，有效控制和減少污染物排放，持續推動生態環境質量改善[1]。