1980—2013年潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)卣骷捌潋?qū)動(dòng)因素研究

蔡少曼，溫宥越

(1.廣州市城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，510030，廣州；2.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所，510535，廣州)

0 引言

土地利用是人類對土地資源進(jìn)行改造或保護(hù)從而獲取利益的手段，受不同自然因素和社會經(jīng)濟(jì)因素等驅(qū)動(dòng)力的影響，土地利用會呈現(xiàn)出不同的變化特點(diǎn)，其中最突出一方面就是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張[1-3]。特別是改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化水平的不斷加深，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張逐漸成為中國土地利用變化的主導(dǎo)特征[2,4-5]。無序或過度的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張都會引發(fā)一些社會和環(huán)境問題，如城市發(fā)展的盲目性和規(guī)劃的無序性，無節(jié)制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”導(dǎo)致的糧食短缺和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活保障問題，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占自然林地和湖泊水域造成的生態(tài)環(huán)境問題等[6-9]。從未來一段時(shí)期看，我國經(jīng)濟(jì)將保持快速發(fā)展趨勢，工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程還將繼續(xù)推進(jìn)，這將進(jìn)一步促進(jìn)城市建設(shè)用地的擴(kuò)張[10]。因此分析和考察我國及各區(qū)域建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的規(guī)律，從而因地制宜地找出應(yīng)對策略是迫切且必要的，這對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要意義[4,11]。

近年來，學(xué)者前赴后繼，在建設(shè)用地?cái)U(kuò)張及其影響作用方面做了詳實(shí)的研究和有益的探索。學(xué)者們提出了一系列經(jīng)驗(yàn)和理論建模技術(shù)來獲取建設(shè)用地范圍并模擬和預(yù)測建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過程，以更好地指導(dǎo)未來城市可持續(xù)發(fā)展決策部署。例如，Liu[12]等耦合人與自然相互作用并模擬了4種土地利用變化情景下2010—2050年中國土地利用/覆被變化趨勢，張經(jīng)度[13]等預(yù)測了2035年珠三角地區(qū)不同情景下土地利用格局變化情況，Liang[14]等基于PLUS模型創(chuàng)新性地進(jìn)行了武漢市2013—2035年的土地利用變化多情景預(yù)測模擬。同時(shí)，不少學(xué)者基于土地利用/覆蓋數(shù)據(jù)研究了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的特性并挖掘了其帶來的土地流失及生態(tài)系統(tǒng)破壞等生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)問題[15-16]，研究結(jié)果表明建設(shè)用地快速擴(kuò)張侵占了大量肥沃的土地，對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響[17]。但總結(jié)相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張背后的政策因素驅(qū)動(dòng)作用研究還存在較大空白。

潮汕地區(qū)是粵東地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事中心地區(qū)，是潮汕文化的發(fā)源地、興盛地，是著名的旅游勝地，素有“嶺海名邦、南國邦郡、海濱鄒魯、文化櫥窗”之稱。潮汕地區(qū)是一個(gè)小城鎮(zhèn)聚集的地區(qū)，具有明顯的地少人多特征，潛在的人地矛盾突出[18-19]。在土地資源利用方面長期處于粗放型利用狀態(tài)，對建設(shè)用地的管制相對偏松，出現(xiàn)批少用多、用作他途，甚至占而不用的亂象，這些情況會增添當(dāng)?shù)赝恋乩玫牟缓侠硇圆⑶彝钢С擎?zhèn)未來發(fā)展的空間；另一方面，受傳統(tǒng)觀念的阻礙，建設(shè)用地的規(guī)劃出現(xiàn)用地匱乏、空間無法拓展等問題，例如，在改造破舊住宅所占據(jù)的閑置土地進(jìn)行土地集約利用時(shí)，往往會受到一些居民囿于“誰動(dòng)了祖業(yè)就是家族不孝之子”的地域文化觀念反對，形成巨大的城鄉(xiāng)規(guī)劃阻力[20]。這些問題折射出潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的特殊性和復(fù)雜性。

改革開放以來，在政策影響下潮汕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化水平日益提高，建設(shè)用地面積持續(xù)擴(kuò)大。然而，就目前而言，針對潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張情況的相關(guān)研究比較缺乏，不能有效地揭示潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張狀況及其背后的驅(qū)動(dòng)力。本文利用1980—2013年的土地利用數(shù)據(jù)，研究并分析了潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張動(dòng)態(tài)特征及其背后的驅(qū)動(dòng)因素，旨在為當(dāng)?shù)卣岢龊侠淼陌l(fā)展戰(zhàn)略提供科學(xué)依據(jù)。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣義上的潮汕地區(qū)指由汕頭、潮州、揭陽、汕尾4個(gè)以潮汕話為主要方言的地級市組成的區(qū)域，位于廣東省東部(見圖1)，東鄰漳州，西接惠州，南瀕南海，北界梅州、龍巖。潮汕地區(qū)三面背山，一面向海，土壤類型多樣，森林資源豐富，氣候宜人，是全國著名的農(nóng)作物高產(chǎn)區(qū)，廣東省對外的窗口之一和粵東、贛東南、閩西南的商品集散地中心。潮汕地區(qū)土地面積15 675.6 km2，約占全國土地面積的0.16%，2013年當(dāng)?shù)厝丝诩s占全國人口的1.43%，是廣東省人口稠密地區(qū)之一。

圖1 潮汕地區(qū)區(qū)位示意圖

1.2 數(shù)據(jù)

1.2.1 遙感數(shù)據(jù)及分類情況 本研究采用的土地利用數(shù)據(jù)是源自中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所制定的中國土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)集。該數(shù)據(jù)集以Landsat TM/ETM遙感影像為主要數(shù)據(jù)源，通過人工目視解譯生成，包括6個(gè)一級土地利用類型及25個(gè)二級土地利用類型；其中，一級土地利用類型綜合評價(jià)精度達(dá)到94.3%以上，二級土地利用類型綜合精度為91.2%[2]。該數(shù)據(jù)集的空間分辨率為30 m，覆蓋時(shí)間長，適用于較長時(shí)期的土地利用變化分析，在中國許多地方得到了很好的應(yīng)用[21-23]。本文獲得了潮汕地區(qū)1980年、1990年、1995年、2000年、2005年和2013年一共6期數(shù)據(jù)，采用一級用地類型(耕地、林地、草地、水體、城鄉(xiāng)及工礦和居民用地、未利用地)劃分土地利用，由此來獲取潮汕地區(qū)建設(shè)用地(即城鄉(xiāng)及工礦和居民用地)擴(kuò)張?zhí)卣骷捌淝终计渌玫仡愋偷那闆r。

1.2.2 社會因素 為獲得潮汕地區(qū)近30 a來建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與其社會經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素之間的相關(guān)關(guān)系和擬合方程，本文收集了潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個(gè)城市2014年統(tǒng)計(jì)年鑒中1992—2013年各城市經(jīng)濟(jì)人口統(tǒng)計(jì)值(來自廣東統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)，http://www.gdstats.gov.cn/)，包括生產(chǎn)總值(當(dāng)年價(jià))、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、戶籍人口、人均生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資。生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值作為直接反映城市發(fā)達(dá)程度的指標(biāo)，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)綜合反映城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，固定資產(chǎn)投資是形成城市投資的主要方式，戶籍人口總數(shù)用于反映人口的變化。另外，本文先提取了潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個(gè)城市1995年、2000年、2005年和2013年建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)，由于不同城市在不同年份會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)缺失情況，因此，先剔除了這些缺失數(shù)據(jù)，然后再將剩余的社會經(jīng)濟(jì)因素?cái)?shù)據(jù)與對應(yīng)地區(qū)和年份的建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)進(jìn)行非線性擬合分析。

1.3 方法

1.3.1 空間分析方法 空間分析就是利用空間數(shù)據(jù)對地理空間現(xiàn)象進(jìn)行定量研究，提取出潛在信息的過程。本研究利用柵格重分類、疊加分析、裁剪等GIS分析技術(shù)提取各年份潮汕地區(qū)土地利用類型數(shù)據(jù)、建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積及其占用其他土地利用類型的情況。

1.3.2 數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法 本研究利用Logistic逐步回歸模型進(jìn)行各驅(qū)動(dòng)因素與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張情況之間的擬合關(guān)系分析。Logistic逐步回歸模型的先進(jìn)性體現(xiàn)在：其既可以篩選出顯著影響某事件發(fā)生與否的因素，并且可以剔除不顯著的因素，同時(shí)還能為每個(gè)顯著的因素產(chǎn)生回歸系數(shù)[11]。本研究選擇確定性系數(shù)(R2)來衡量回歸方程整體的擬合度。其中，0≤R2≤1，R2值越大，說明回歸方程擬合程度越好，即方程中的自變量x對因變量y的解釋能力更強(qiáng)，反之則越弱；當(dāng)R2接近于0時(shí)，說明自變量x與因變量y間幾乎不存在線性關(guān)系。

此外，本研究還利用Pearson相關(guān)系數(shù)(R)分析了各驅(qū)動(dòng)因素與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張情況之間的相關(guān)關(guān)系。其中，-1≤R≤1，且|R|越接近1，表明量變量間相關(guān)程度越高，R>0，表示正相關(guān)關(guān)系，R<0，表示負(fù)相關(guān)關(guān)系，R=0表示無相關(guān)關(guān)系。

2 結(jié)果與分析

2.1 不同階段建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)卣鞣治?/h3>

33年間，潮汕地區(qū)建設(shè)用地面積擴(kuò)張了1 230.87 km2，占整個(gè)潮汕地區(qū)土地面積的7.85%，各歷史時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積速度不一樣，呈現(xiàn)“先增后減”的特點(diǎn)(見圖2)。其中，1980—1990年，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積為27.36 km2/a；1990—1995年，是潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張最快的一個(gè)時(shí)間段，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積為67.47km2/a；1995—2000年，潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度仍比較快，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積為64.73 km2/a；相對而言，在2000年之后，潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張有所緩解，2000—2005年的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積較1995—2000年的下降了33.72 km2/a；隨后8 a均擴(kuò)張面積繼續(xù)下降(僅為17.65 km2)，與最快時(shí)期相比，年平均擴(kuò)張面積下降了73.8%。

圖2 潮汕地區(qū)各歷史時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積總量和速度對比

2.2 用地類型向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的概況

從圖3中可以得出，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它用地類型，水域在2000年之前被建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用的情況比較嚴(yán)重，林地和草地的占用情況呈現(xiàn)比較相似的發(fā)展趨勢，未利用地在各時(shí)期被建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用的面積均最低。從圖4可以發(fā)現(xiàn)，耕地是潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用的主要用地類型，其中，1980—1990年和2005—2010年，潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地的面積分別是同時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張總面積的86.41% 和81.87%，其他時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張占用耕地的比例也均超過55%。水域在潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過程中起著重要的作用，例如在前2個(gè)歷史時(shí)期，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占水域的面積總量占同時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張總面積的比例高達(dá)13.56%和23.42%。此外，從圖3、圖4還可以發(fā)現(xiàn)近年來潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占林地和草地的面積總量和比例均有上升趨勢，而耕地占用則呈現(xiàn)下降趨勢，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張日益伸向林地和草地。

圖3 潮汕地區(qū)各時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占不同用地類型年均面積變化情況

圖4 潮汕地區(qū)各歷史時(shí)期建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占不同用地類型的占比情況

3 建設(shè)用地?cái)U(kuò)張驅(qū)動(dòng)力分析

3.1 社會經(jīng)濟(jì)因素

由圖5和表1可以發(fā)現(xiàn)各社會經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積之間的相關(guān)系數(shù)R均超過0.8，這說明在潮汕地區(qū)各社會經(jīng)濟(jì)因素與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張之間存在較強(qiáng)的顯著正相關(guān)關(guān)系。目前，學(xué)術(shù)界對城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張動(dòng)力機(jī)制開展了大量研究，普遍認(rèn)為制度政策(如土地利用規(guī)劃、土地政策等)、社會經(jīng)濟(jì)因素(如經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地比較利益、人口城市化等)對城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張具有重要影響，其中社會經(jīng)濟(jì)因素被認(rèn)為是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張主要驅(qū)動(dòng)因子[1,24]。

表1 潮汕地區(qū)建設(shè)用地面積與驅(qū)動(dòng)因素間的擬合關(guān)系方程

注：本圖基于潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個(gè)城市1995年、2000年、2005年和2013年建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，由于不同城市不同年份社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)缺失，各圖中散點(diǎn)數(shù)及數(shù)值會不同。

本研究發(fā)現(xiàn)，除了固定資產(chǎn)投資之外，潮汕地區(qū)生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、戶籍人口和人均生產(chǎn)總值與建設(shè)用地的擬合方程中R2值均超過了0.85，尤其是建設(shè)用地與戶籍人口的擬合方程中R2值達(dá)到了0.98，這說明在潮汕地區(qū)各社會經(jīng)濟(jì)因素與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地面積擴(kuò)張情況具有高度的相關(guān)性，且這些社會經(jīng)濟(jì)因素能較好地解釋當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地面積擴(kuò)張情況，這與前人的研究結(jié)論也是相吻合的[1,24]。

3.2 政策因素

改革開放以來我國耕地保護(hù)政策大致經(jīng)歷了3個(gè)階段：耕地保護(hù)意識覺醒階段(1978—1985年)，耕地保護(hù)政策體系起步及初步建立階段(1986—2003年)，耕地保護(hù)政策體系完善階段(2004年以來)[25]。從圖2、圖3來看前3個(gè)歷史時(shí)期，潮汕地區(qū)的建設(shè)用地年均擴(kuò)張面積及其侵占耕地面積呈現(xiàn)大副增長，這可能是由于雖然這時(shí)期我國耕地保護(hù)意識已覺醒，且國家制定了相應(yīng)的建設(shè)用地開發(fā)整頓和耕地保護(hù)政策(表2)，但國家政策的制約力度傳導(dǎo)至地方存在一定滯后性[26]，而且落后地區(qū)的政策實(shí)施阻力往往較大，更加延滯了耕地政策在地方的實(shí)施。但2000年后，潮汕地區(qū)的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積及其侵占耕地面積均呈現(xiàn)明顯的降低趨勢，這可能是經(jīng)過多年的“磨合”，國家政策日益對當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地建設(shè)起到了規(guī)范和制約作用，特別是自2005年國務(wù)院頒布《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，強(qiáng)化了各省級人民政府的耕地保護(hù)責(zé)任制，從而更有效地規(guī)范了建設(shè)用地的擴(kuò)張并有力地保護(hù)了耕地。此外，2009年，廣東省政府響應(yīng)國家節(jié)約集約用地政策，出具了廣東省首個(gè)“三舊”改造政策《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，旨在盤活存量土地，規(guī)范建設(shè)用地?cái)U(kuò)張。在此基礎(chǔ)上，潮汕地區(qū)制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“三舊”政策，如汕頭市于2010年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)汕頭市“三舊”改造工作實(shí)施意見的通知》，潮州市2010年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》等，通過對存量用地的開發(fā)利用，減少新增用地的開發(fā)，進(jìn)一步減少了耕地的侵占情況。

表2 中國保護(hù)耕地和規(guī)范建設(shè)用地?cái)U(kuò)張相關(guān)政策梳理

政策通過不斷優(yōu)化，通過實(shí)施新增建設(shè)用地有償使用、嚴(yán)格追究違法用地審批等政策，提高用地門檻、強(qiáng)化征管，直接對耕地保護(hù)、遏制建設(shè)用地?cái)U(kuò)張有重要影響[27]。可見耕地保護(hù)和“三舊”改造政策促進(jìn)了潮汕地區(qū)城市土地的集約化利用，規(guī)范了當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地的擴(kuò)張，有效地保護(hù)了耕地，是當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地?cái)U(kuò)張的重要驅(qū)動(dòng)因素。

4 結(jié)論

潮汕地區(qū)在1980—2013年間建設(shè)用地?cái)U(kuò)張面積為1 230.87 km2，5個(gè)時(shí)期年均擴(kuò)張速度先增加后減少。5個(gè)時(shí)期中，潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張均以侵占耕地為主，水域在前2個(gè)時(shí)期潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過程中起著重要的作用，近年來潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張侵占林地和草地的面積總量和比例均有上升趨勢；經(jīng)濟(jì)和人口的發(fā)展對潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張起驅(qū)動(dòng)作用；耕地保護(hù)和“三舊”改造政策提高了潮汕地區(qū)耕地保護(hù)及節(jié)約集約用地力度，從而有效地制約了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張。

針對潮汕地區(qū)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)卣骷氨澈篁?qū)動(dòng)因素，建議：1)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的用地規(guī)劃，提高土地利用集約水平，改變建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的狀態(tài)；2)嚴(yán)格執(zhí)行國家耕地補(bǔ)償及占補(bǔ)平衡的審批制度，鼓勵(lì)村民將閑置的破舊住宅進(jìn)行改造，充分利用當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源；3)做好當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地與經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展需求的合理測算；4)加大相關(guān)法律宣傳力度，增強(qiáng)群眾的遵法守法意識，同時(shí)監(jiān)督政府在用地規(guī)劃方面的工作，為政府科學(xué)合理決策和用權(quán)。