自然保護地體系改革下風景名勝區高質量發展路徑研究

王章明 宋松松

自1982年國家正式建立風景名勝區管理制度，確定了浙江省杭州西湖、富春江-新安江、雁蕩山、普陀山等第一批44個國家重點風景名勝區，通過近40年的努力，風景名勝區制度與體系逐漸成熟，在自然景觀、名勝古跡保護中發揮不可替代的重要作用。十九大以來，生態文明體制改革步伐加快，2019年6月兩辦印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要求整合優化現有各類自然保護地，構建新型分類體系，實施自然保護地統一設置，分級管理、分區管控。2019年12月，浙江省印發《關于建立自然保護地體系的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）并啟動自然保護地整合優化工作。新的保護地分類體系中，風景名勝區被納入自然公園，風景名勝區的定位產生變化，在自然保護地體系建設及整合優化工作開展的背景下，亟需對風景名勝區的定位與發展思路進行梳理。

一、浙江省風景名勝區現狀特征

（一）面積占比“大”

浙江省共有22處國家級風景名勝區、37處省級風景名勝區，面積約6000平方公里，大于全省自然保護區和森林公園的總面積之和，約占全省國土面積的5.7%、自然保護地面積的36.5%，面積上占有絕對優勢。這與全國的總體情況（自然保護區面積約為國土面積15%，風景名勝區約為2%）大不相同，這也是浙江省自然保護地體系中的一大特點。

（二）空間分布“散”

浙江省地處浙閩丘陵地帶，受到地質水文等自然要素空間分布影響，59個風景區分布均衡且分散，在全省11個設區市均有分布，風景區平均面積100平方公里左右，兩江一湖、楠溪江、百丈漈-飛云湖、雁蕩山等幾個風景區規模較大，50%的風景區面積在50平方公里以下。同時，由于自然地理與行政區劃的分隔，風景區片區分散現象明顯，共有26個風景區有多個片區，例如浣江-五泄，方山-長嶼洞天等組合型風景名勝區數量較多，濱海-玉蒼山風景區更是多達5個片區。

（三）資源特征“融”

浙江省風景名勝區呈現自然與文化高度融合的特征，最具代表性的便是作為世界文化景觀遺產的西湖風景名勝區。據統計，59個風景名勝區中，有自然景源約4924處，人文景源約2907處，自然和人文的占比約為6∶4，其中涉及文保單位超過500處，歷史文化名鎮8處、歷史文化名村24處、傳統村落83處。全省59個風景名勝區涵蓋了歷史圣地、山岳、巖洞、江河、湖泊、海濱海島、特殊地貌、城市風景、生物景觀、紀念地、民俗風情等12種類型，形成了江南水鄉文化、絲綢文化、茶文化、青瓷文化、山水詩文化、浙東學派、宗教文化等多樣化的鮮明地域特色。

（四）功能發展“合”

浙江省是沿海發達地區，擁有眾多人口與“七山一水二分田”的自然格局，人地關系緊密。在全省風景名勝區內現有居民超過140萬，人口密度大多在每平方公里100人以上，城市類風景區如西湖，人口密度高達814.94人/平方公里。全省風景區中涉及150多個鄉鎮、近2000個居民點，包括眾多永久基本農田、人工商品林和礦產。這也恰恰說明，浙江省風景名勝區充分體現了自然和人文交融的突出特征以及多重功能和使命，具有重要的綜合價值。

二、風景名勝區發展當前存在的問題

（一）交叉重疊普遍

前階段，其他各類自然保護地已完成整合優化預案，但由于本次整合優化不涉及風景名勝區，導致其他各類自然保護地與風景名勝區交叉重疊的問題依然存在。據初步統計，全省風景名勝區共與71處自然保護地存在交叉，其中與自然保護區交叉重疊有3處，與森林公園重疊有50處，與濕地公園重疊有7處，與地質公園重疊有8處，與海洋特別保護區（海洋公園）重疊有3處。存在交叉重疊的風景名勝區，需適用各類自然保護地的管理規定，且各類自然保護地根據保護對象、保護屬性，其保護強度和要求也往往不一致，難以落實差異化管控措施，難以實現統一管理。

（二）范圍邊界局部不合理

1.范圍劃定過大。過于強調集中連片，包含了不具備風景資源價值的區域以及成片的永久基本農田。如浙江百丈漈-飛云湖國家級風景名勝區在范圍劃定時，將原省級風景名勝區63.5平方公里面積擴充到588平方公里，占縣域面積的42%。

2.邊界落不了地。由于技術原因，部分風景名勝區缺乏矢量化地形圖，導致范圍無法精準落地。典型的如富春江-新安江國家級風景名勝區總體規劃，風景名勝區和核心景區范圍都以示意邊界線體現，具體邊界模糊，給詳細規劃編制、重大建設活動審批等帶來困難。

3.與城鎮發展沖突。風景名勝區范圍劃定時往往包含眾多城鎮、開發區、度假區。隨著城鎮化發展，城鎮建成區不斷擴大，城鎮建設和風景名勝區在空間出現交叉重疊，甚至建設了一批房地產開發、工業生產及旅游度假項目，與風景名勝區不協調。

（三）保護分區劃定不適應

現行風景名勝區分區為保護分區和功能分區兩種形式相結合。保護分區側重人工設施建設強度的分級管控，分為一、二、三級保護區。功能分區側重利用功能的類型劃分和管控，分為特別保存區、風景游覽區、風景恢復區、發展控制區和旅游服務區等。保護分區和功能分區在空間上往往存在交錯，很難完全對應，在實際管理過程中容易造成管控措施混淆、管理目標得不到落實，現有的保護分區和功能分區相結合的管控方式很難適應國家《指導意見》和浙江省《實施意見》中的要求。

（四）規劃編制審批周期長

國家級風景名勝區總體規劃需經縣、市、省逐級審查上報至國務院批準實施，其間還要分別征求各級發改等9個部委和專家、公眾意見。經歷多輪反復協調、修改完善，從總體規劃啟動編制到批準實施往往需要多年。自機構改革以來，浙江省共上報了國家級風景名勝區總體規劃6個，獲批0個。而現行總規往往因為編制較早，其保護目標、保護措施、游客容量、利用強度、項目布局等方面不適應新的要求，給總規指導詳細規劃編制、協調項目落地帶來問題。加上前階段整合優化工作延緩了規劃審批進程，導致規劃沒有順利推進、各地普遍面臨規劃缺位問題。

（五）部分風景區監督管理不規范

一是管理機構弱化，部分地方風景名勝區管理機構設置不符規范，跨行政區域的風景名勝區缺乏統籌協調機制，在機構改革過程中，部分地方主管部門、管理機構職責界定不清、職能弱化。二是過度旅游開發，部分地方過于強調開發利用，游客規模超出了風景名勝區規劃限定的游客容量，一味追求“門票經濟”和項目開發，而對自然教育、科普展示、生態科研等投入不足。三是歷史遺留問題較多，風景名勝區內存在一定數量的人口集聚區、開發區、礦業權、水利水電設施等，產生較多矛盾沖突。

三、風景名勝區高質量發展策略

（一）以保護優先、永續發展為理念，明確改革背景下的定位

在保護方面，風景名勝區是一類特殊的自然公園。在最新的《自然保護地分類分級標準（報批稿）》中，風景名勝區單獨列出，與生態自然公園并列為自然公園的兩大類之一，以“具有重要生態、科學、文化和觀賞價值，自然與人文景觀集中且高度融合”為基本特征，這也指出了風景名勝區的定位和方向。

在利用方面，風景名勝區是“兩山”轉化的高地。近幾年，浙江省提出建設“十大名山公園”“四大詩路文化帶”，其中涉及眾多風景名勝區，風景名勝區建設已成為省政府工作報告中所列的重點工作之一，有力地促進了綠水青山向金山銀山的轉化。同時，浙江省林業局提出創建自然保護地融合發展示范鎮（村），將其作為鄉村振興、共同富裕的重要抓手，讓風景名勝區的鎮、村在建筑風貌、功能定位、產業發展、社區治理等方面滿足自然保護地高質量發展的要求。

（二）以風景名勝區管理試點工作為契機，統籌實施各項舉措

在國家林業和草原局印發的《關于支持浙江共建林業綠水青山就是金山銀山先行省、推動共同富裕示范區建設的若干舉措》（以下簡稱《舉措》）中，明確在浙江省開展風景名勝區保護管理工作試點，這為全省風景名勝區工作的改革、完善、優化提供了強有力的支點。因此，下一個階段的風景名勝區工作應緊緊圍繞“試點”建設展開，先行先試、勇于創新，為破解全國風景名勝區工作面臨的共同困境和難題給出浙江思路，展現浙江行動。

1.完善優化規劃編審規程

一是做好審批權委托下放的承接工作。《舉措》中提出“下放國家級風景名勝區詳細規劃的審批權”，是解決風景名勝區詳細規劃審批周期長、審批難的有力舉措，對浙江省來說是一大機遇也是一大挑戰，需加快省政府辦公廳與國務院辦公廳對接，明確承接機制，制定出臺相關政策文件。

二是研究制定浙江省風景名勝區規劃編制審批辦法。進一步明確國家級、省級風景名勝區規劃的上報、審查流程和事權;根據近年來國家反饋的總體規劃、詳細規劃的專家、部門意見及新要求，更新完善規劃編制要點;探索第三方組織審查的工作機制。

2.制定整合調整規則，加快總體規劃編制（修編）進程

一是解決交叉重疊問題。通過對資源、范圍、規劃和管理等方面評價，提出范圍調整優化、城鎮開發邊界劃定、社區發展、重大建設項目布局等意見。按照“將符合條件的優先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合”等相關政策要求，根據保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標，通過歸并、拆分等方式，解決交叉重疊，做到一個管理機構、一套人馬、一塊牌子。

二是合理優化邊界范圍。按照“景源特征及其生態環境的完整性，歷史文化與社會的連續性，地域單元的相對獨立性，保護、利用、管理的必要性與可行性”原則，開展風景名勝區邊界范圍優化工作。在不影響風景名勝資源完整性、不涉及核心景區和生態保護紅線、不涉及世界遺產范圍的前提下，細化涉及城鎮建成區、開發區、度假區等區域的范圍調整規則，分類處理歷史遺留問題。調整邊界范圍涉及違法違規項目的，要建立臺賬、尊重歷史、依法妥善處置，不能一調了之。

三是優化功能分區。國家《指導意見》提出自然公園原則上按一般控制區管理，一般控制區內限制人為活動，浙江省《實施意見》中進一步細化了該要求，明確自然公園（含風景名勝區）實施兩區管控：重要脆弱的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和珍稀瀕危物種集中分布地設為嚴格管控區，禁止建設與保護無關的項目;其他區域為合理利用區，在不超過生態承載力的前提下，可適度開展相關活動。但在實際管理中，仍需在現行法律法規基礎上，細化技術層面相關要求，以使管理更加科學、細致、有針對性。

3.進一步下放重大建設活動審批

風景名勝區中存在大量的人類活動，人地矛盾集中體現在重大建設活動審批工作中。2019年經省政府同意，浙江省林業局印發了《關于規范風景名勝區重大建設項目活動審批事項的通知》，已下放了部分事權并探索了容缺辦理路徑，2021年又出臺了《浙江省自然保護地建設項目準入負面清單（試行）》，明確了重大建設項目的準入要求。

在現有的良好工作基礎上，進一步明確市、縣林業主管部門的事權及辦理流程，如將組織專家評審的事權委托給市級林業主管部門，將符合村莊規劃和風景名勝區規劃的改建、復建、安置等類型的民生項目審批委托給縣級林業主管部門等，不僅體現了國務院“放管服”的要求，更是推進共同富裕建設的有力舉措。

4.推進《浙江省風景名勝區條例》修編

一是堅持問題導向，重點解決自然保護地交叉重疊、規劃審批層級高、建設活動審批難等風景名勝區面臨的現實矛盾。二是健全體制機制，細化和落實保護管理要求，以建立保護有力、管理有效的風景名勝區管理制度，為風景名勝區建設和監督管理提供法制引領和基本保障。三是完善規劃體系，編制修改完善風景名勝區總體規劃應當包含的主要內容，精簡規劃報批成果;在內容構成、技術路線和審批制度等方面理順與國土空間規劃的關系。四是推進共同富裕，細化有關風景名勝區內建設項目和人類活動的各項要求，在保證自然資源本底價值完整的條件下，保障風景名勝區內的各項生產生活活動，突出風景名勝區自然與文化交融的重要特征。

（三）以久久為功、長遠發展為著眼點，進一步完善頂層設計和保障體系

1.加強系統規劃及配套政策體系建設

開展風景名勝區體系規劃，細化《浙江省自然保護地體系發展“十四五”規劃》的相關內容，制定風景名勝區的發展目標和重點任務等。推進風景名勝區規劃、建設、管理等方面的導則、標準和規范制定，作為法律法規的重要補充，為相關工作提供更明確和統一的依據。

2.加強管理機構設置及執法體系建設

落實《指導意見》關于自然保護地管理機構設置相關要求，進一步明確在風景名勝區管理機構的設置、職能、人員等方面的要求，在風景名勝區的執法體系設計中，與生態環境、自然資源統一執法的總體要求保持一致，推進管理機構的落實和執法能力的強化。

3.加強支撐隊伍建設和培養

風景名勝區建設管理中涉及生態、規劃、文旅等多方面的內容，具有跨學科、跨行業的特征。一是要加強專家庫建設，在專業類型、人員規模、年齡梯隊上需要進一步加強構建和培養。二是加強技術支撐單位整合，倡導與不同領域的龍頭技術單位開展合作，在規劃和研究上形成合力。三是要引導全社會參與，充分發揮自然保護地的公益性，整合社會各界的力量，包括行業協會、技術單位、NGO組織等。

四、工作展望

風景名勝區是最具中國特色的自然保護地，是“兩山”轉化的重要通道，風景名勝資源是具有國家代表性和典型性的自然文化遺產資源，是深刻體現美麗中國、文化自信的“活態”載體。浙江省是“風景名勝區”名稱的誕生地，在全國風景名勝區中有重要地位，未來，要堅持人與自然和諧共生，繼承優秀傳統、迎接變化挑戰、解決現實問題、著眼長遠發展，促進風景名勝區在歷史變革中進一步高質量發展。把風景名勝區建設成為人與自然的和諧樣板、共同富裕的融合示范、生態文明的重要窗口。