新型城鎮化對公共服務供給的實證研究

林彬彬

[摘 ?要]基于2008—2018年省級面板數據，研究了新型城鎮化對不同類型公共服務供給的影響。研究表明，新型城鎮化水平對基礎教育、醫療衛生和文化服務這類軟性公共服務供給影響不大，甚至還有抑制作用;對基礎設施、公共交通和公共服務這類硬性公共服務供給具有顯著的促進作用。因此，應當科學界定政府績效考核的具體指標和內容，堅持“以人為本”的新型城鎮化戰略。

[關鍵詞] 新型城鎮化;公共服務供給

中圖分類號：F299.21 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1674-1722（2022）03-0010-03

改革開放以來，我國加快推進城鎮化建設，城市規模不斷擴大，城市經濟快速崛起，城鎮化建設成果顯著。截至2018年末，我國常住人口城鎮化率達59.58%，比新中國成立初高48.94%。但在新的發展格局下，傳統無序的城市擴張已無法適應經濟高質量發展的現實要求。黨的十八大以來，我國強調建設“以人為本”的新型城鎮化。因此，“十四五”期間，我國城鎮化建設要以高質量發展為導向，擺脫粗放式的發展模式。在此背景下，“以人為本”的新型城鎮化戰略尤為重要。但在地方政府財政能力約束條件下，新型城鎮化能否改善公共服務供給狀況值得我們深入思考。

城鎮化對不同類型的公共服務供給是不同的。如基礎教育服務、文化服務、醫療衛生服務等公共服務是居民最迫切需要的，但是這類公共服務建設一般具有投資大、周期長、收益低等特點，政府對于這些公共服務的供給是普遍較少的。而對于那些能夠迅速擴大就業、創造更多國民生產總值的基礎建設類的公共服務供給是比較多的。因為在現行的政府分權體制下，地方政府的行為主要受到財政激勵的影響。在財政分權體制下，更高的經濟發展水平意味著更高的地方財政稅收入。所以，為了獲得更高的地方GDP以提升政績，地方政府更傾向于投資硬性公共服務;而教育、醫療和文化等提升居民生活質量的軟性公共服務并不能顯著影響政績考核，會減少相應服務的供給。在此背景下，進一步研究新型城鎮化對政府公共服務供給的影響具有重要的理論價值和現實意義。

一、文獻綜述

和本文相關的研究主要集中在兩個方面：一是從多個角度研究城鎮化建設歷程及其經濟效應;二是對公共服務的供給數量和質量展開探討。

第一，國內外關于城鎮化的研究由來已久。和本文最密切相關的一些文獻，是從財政的角度去研究城鎮化，主要有以下視角：一是討論財政收支和城鎮化的關系。外國學者Faguet[1]研究認為，財政支出的增加會推進城鎮化，二者之間顯著正相關，而Michael[2]卻認為二者之間不是簡單的線性關系。隨著國外研究的展開，我國學者也紛紛從中國實際出發展開研究。中國經濟增長前沿課題組[3]研究發現，財政支出的增加會提高城鎮化水平，但這種影響是否具有長期性還尚不確定。二是還有部分文獻基于政策視角展開研究考察城鎮化的經濟效應。Black[4]研究發現，受到城鎮化建設過程中公共物品和政策的外部性影響，城鎮化水平的提高會顯著推動經濟發展。孫建飛和袁奕[5]研究發現城鎮化會對財政體制提出挑戰。陳多長[6]研究了土地財政和我國城鎮化建設的關系。

第二，和本文研究以及城鎮化建設密切相關的另一類文獻則主要關注了公共服務供給問題，考察城鎮化與公共服務供給關系的文獻國內外也有很多，主要分為兩類：一類文獻認為二者之間顯著正相關。部分學者認為城鎮化水平的提高會正向促進公共服務供給的增加，但我國區域發展不平衡的現狀也會帶來公共服務供給的區域不均衡（徐盈之和趙永平，2015）[7]。第二類文獻卻否定了二者之間簡單的正相關關系，認為他們的關系應該更為復雜。雷瀟雨和龔六堂[8]就持有這種觀點，認為公共服務的差異會加劇城鎮化區域上的不均。

鑒于此，文章基于2008—2018年省級面板數據，針對新型城鎮化對不同類型政府公共服務供給的影響進行了實證分析。

二、數據與變量

（一）被解釋變量

由于公共服務類型多樣，現有文獻中沒有形成對公共服務供給的統一度量指標。因此，文章在現有數據的基礎上，用兩大類較有代表性的公共服務來衡量公共服務供給水平，包括六種具體服務。第一類是軟性公共服務，包括基礎教育、文化和醫療衛生，分別用每萬個中小學生教師量、人均公共圖書館藏書和病床利用率來衡量;第二大類是硬性公共服務，包括基礎設施、公共交通和公共環境，分別用人均鋪裝道路面積、每萬人擁有公共汽電車和綠化覆蓋率來衡量。

（二）核心解釋變量

文章的核心解釋變量是城鎮化率，由于沒有一個統一的指標來衡量，考慮數據的可得性，文章選擇常住人口城鎮化率來度量，即城鎮人口和總人口之比。

（三）其他重要解釋變量

第一，人口結構。選擇14歲以下人口占總人口的比例和65歲以上人口占總人口的比例來衡量。第二，地方經濟發展水平。選擇人均GDP來衡量經濟發展水平。第三，政府規模。選擇財政支出和生產總值之比來表示。第四，對外開放。用進出口總額占地區生產總值的比重來衡量。第五，失業率。用城鎮登記的失業率來度量。表1給出了主要解釋變量的描述性統計。

三、計量模型與實證分析

（一）模型設定

其中，Service是本研究的因變量，也就是各個省份的公共服務供給水平，具體包括軟性公共服務和硬性公共服務兩類;Urban是本研究的核心解釋變量，即城鎮化率;X表示一系列的重要解釋變量，包括人口結構、經濟發展水平、政府規模、對外開放和失業率;ε為隨機擾動項。

（二）計量回歸結果

從表2的新型城鎮化對政府公共服務供給的回歸結果可以看出，城鎮化對基礎教育、醫療衛生、公共交通和基礎設施都有顯著的影響，但是對基礎教育和醫療衛生的影響比較小，尤其是對醫療衛生的影響系數為負值，同時城鎮化對文化服務的影響系數也為負值，但是并不顯著。這說明城鎮化進程對基礎教育、醫療衛生和文化服務的供給起到的促進作用很有限。

同時，從表中也可以看出，城鎮化對基礎設施、公共交通和公共環境的影響系數則普遍較大。對基礎設施服務的影響系數通過了1%的顯著性檢驗，這說明城鎮化進程顯著地促進了基礎設施的建設。以每萬人擁有公共汽電車為代表的公共交通的影響系數為20.51，同樣在1%的水平下顯著，這說明城鎮化進程顯著促進了公共交通的發展。而公共環境在統計上卻并不顯著。總體上可以看出，新型城鎮化進程增加了基礎設施、公共交通等硬性公共服務，而對基礎教育、醫療衛生等軟性公共服務的供給促進則比較小，甚至出現負向影響。

四、結論

基于2008—2018年省級面板數據，文章研究了新型城鎮化水平對不同公共服務供給的影響。研究表明新型城鎮化水平對基礎教育、醫療衛生和文化服務這類軟性公共服務供給影響不大，甚至還有抑制作用;對基礎設施、公共交通和公共服務這類硬性公共服務供給具有顯著的促進作用。

基于上述研究結果，文章得到以下政策啟示。

（1）積極穩妥地推進“以人為本”的新型城鎮化戰略。實證結果支持新型城鎮化對公共服務供給的明顯促進作用，這也從經驗層面肯定了新型城鎮化破解公共服務供給不足的必要性與合理性。因此城鎮化發展必須從以往注重“化物”向注重“化人”轉變，從增長型的硬建設向發展型軟建設轉變，改變重數量輕質量的發展模式，堅持“以人為本”的新型城鎮化戰略。打破以往城鎮化進程中注重經濟效應而忽視社會效應的公共服務配置結構慣性，逐步優化經濟性公共服務投資，加大在教育、醫療和文化等方面的建設，滿足人民對物質和文化的需求。

（2）科學設計政府績效考核評價體制機制。重構政府績效考核評價體系，科學界定政府績效考核的具體指標和內容。強化公眾的公共服務需求對政府決策的影響，通過“自下而上”的激勵和考核機制使地方政府更有動力來增加公共服務供給。

（3）根據各地區發展的需要，因地制宜采取不同的財政政策。東部地區應該優化地方財政配置能力，逐步加大對正向溢出效應較強的社會性公共服務的投資力度。在中西部地區則要增強市場和企業在經濟發展中的重要作用，減少政府的過多干預，激活經濟增長的基本細胞，使其經濟發展水平盡快達到“門檻”之上，從而提升地方政府的財政汲取能力。

參考文獻：

[1]中國經濟增長前沿課題組，張平，劉霞輝.城市化、財政擴張與經濟增長[J]. 經濟研究， 2011，46（11）：4-20.

[2]Black， D and Henderson， V. A Theory of Urban Growth[J]. Journal of Political Economy， 1999，107（2）：252-284.

[3]孫建飛，袁奕. 財政分權、土地融資與中國的城市擴張——基于聯立方程組計量模型的實證分析[J]. 上海經濟研究. 2014（12）：50-59+89.

[4]陳多長，游亞. 地方政府土地財政行為對城鎮化模式選擇的影響[J].經濟體制改革， 2016（01）：20-27.

[5]徐盈之，趙永平.新型城鎮化、地方財政能力與公共服務供給[J].吉林大學社會科學學報，2015，55（05）：24-35+171-172.

[6]雷瀟雨，龔六堂.基于土地出讓的工業化與城鎮化[J].管理世界，2014（09）：29-41.