舊廠房改造型體育設施廠房征收問題與承租人權益保護進路探索

鄭美艷，王正倫，孫海燕

(1.南京體育學院 體育產業與休閑學院，江蘇 南京 210014；2.江蘇省體育局 體育產業指導中心，江蘇 南京 210029)

1 問題的提出

在2014年9月2日的國務院常務會議上，李克強總理提出：讓體育產業強健人民體魄,讓大眾健身消費助力經濟社會發展。但面對人均體育場地面積不足2m2的現實狀況，除了通過政府購買的方式，調動體育場館經營積極性，提高體育場館公共服務能力外，另一方面，向存量建設用地“要效益”，鼓勵存量建設用地更新改造，促“老樹開花”也應成為體育設施建設擴容的有力方式[1]。2014年10月國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中明確提出，盤活存量資源，改造舊廠房、倉庫、老舊商業設施等用于體育健身。2020年10月國務院辦公廳印發的《關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》中強調挖掘存量建設用地潛力，并首次提出支持以租賃方式向社會力量提供用于建設的土地。2021年8月國務院發布的《全民健身計劃(2021-2025)》中進一步明確指出，在加大全民健身場地設施供給過程中，應支持以租賃方式供地，充分挖掘存量建設用地潛力。

作為舊廠房轉型的一種新形式，廠房式體育設施正逐步走入民眾視野，“體育工廠”如雨后春筍般冒出。在走訪江蘇、安徽20余家“體育工廠”過程中發現，現階段此類項目基本采用純租賃模式，即舊廠房產權方將廠房直接出租給承租人使用，以獲取相對固定的租金收益，這是基于閑置廠房資源共享的社會化利用，符合“共享經濟”所倡導的改買為租的嶄新理念[2]。這也是國家在頂層設計——“以租賃方式供地”這一全民健身場地建設新思路的落地雛形。而隨著租賃改造項目的推進，問題隱患也會接踵而至，其中廠房被征收這一問題就成為舊廠房改造型體育設施的最大隱患，將對承租人造成多方面損失。

20世紀90年代中期開始，國內出現了少量關于舊工業建筑的論文，主要以介紹西方國家舊工業建筑改造項目的案例為主，自主性的突破研究較少。進入21世紀，國內關于舊廠房改造方向的研究日漸增多，研究特點表現在對舊廠房改造的核心價值有所覺察、設計策略有所探討、運營模式有所思考，但介入到舊廠房改造研究領域的學科還沒有完全打開[3]。舊廠房改造為體育設施領域的探討還處于起步階段，對許多問題的分析過于籠統，針對“廠改館”項目廠房征收這一突出現實問題的研究仍比較薄弱，理論和學術探討明顯落后于實踐發展的需要，惟此著眼于體育市場中舊廠房改造再利用領域的實際問題，探索解決問題的辦法，才能為舊廠房改造型體育設施項目健康發展提供有力的智力支持，避免一哄而上后的集體失敗。

2 舊廠房改造型體育設施項目廠房征收中承租人利益損失的范圍

近年來體育設施承租運營項目因征收拆遷等原因被迫停運的項目屢見不鮮，如：2011年江西九江市老體育局游泳場館在場館租賃合同存續期還有9年的情況下，由于征收拆遷，面臨其租賃利益的保護問題。再如：2014年震動一時的深圳蓮花山足球場雖然仍在租賃存續期內，且運營業績良好，但也因重新規劃而被征收。作為場館承租人，其需要直接面臨——停業的經濟損失；搬遷臨時安置的經濟損失；承擔違約責任的經濟損失：如承租人與消費者簽訂體育場館會員協議、服務合同，但在租賃期內廠房被征收，無法向會員提供承諾服務，導致承租人因合同違約賠償，造成其經濟損失。同時還需間接承擔——契約權利類無形資產損失；關系類無形資產損失，如教練人才流失、管理團隊瀕臨瓦解所帶來的損失；綜合類無形資產損失，如承租人深耕細作建立的商譽、品牌資產，形成的場館輻射網絡都將遭到破壞，數量穩定的目標消費群流失，恢復與重建成本較高，風險較大。而舊廠房租賃改造型體育設施因廠房征收導致的承租人損失除了上述內容外，其還必須為廠房改造、器材設備購置的損失買單，即承租人對舊廠房進行裝修改造，添置各類體育器材設備，當廠房被征收，體育器材物品必然要產生不同程度的損失，而裝修改造費用也演變為沉沒成本。

南京軒轅體育館作為“廠改館”項目的一個典型案例，其由南京寶通鼓風機廠的廢舊廠房改造而成。南京軒轅體育場館項目所在廠房片區占地面積15畝，場館利用面積達到5 000m2(圖1、圖2)。該廠房位于南京市江寧區科學園科建路，距離南京地鐵1號線竹山路站口僅1km左右，交通便捷。有效經營半徑內城市新型住宅小區較為密集，主要居住客群為年輕人，運動消費需求旺盛。該改造項目實施前開展了深入地市場調查及投資評價工作，涉及選址勘察、功能定位多個方面，評價結果較為理想。

圖1 軒轅體育館整體鳥瞰

圖2 軒轅體育場館平面圖

舊廠房改造工作于2014年6月啟動，其中場地改造裝修費用約160萬元，購置各類體育器材約40萬元，改造加購置總費用共計200余萬元。廠房租金約定第一年105萬元，逐年遞增。舊廠房改造后的場館高度約8m，具體包括12片羽毛球場地，8片籃球場地，4張乒乓球臺，1片室外5人制足球場，運動健身項目內容較為豐富(圖3、圖4)。

圖3 軒轅體育館羽毛球場地

圖4 軒轅體育館籃球場地

2014年8月份南京軒轅體育館部分場地開始運營。該項目聘請了專業的體育場館團隊負責運營管理工作，精準定位服務民眾和園區企業，迅速憑借親民的價格優質的服務、綜合的運動項目以及便捷的交通優勢在南京江寧區域打響了品牌。僅2014年8至11月期間，該場館承接南京江寧科學園園區內企業羽毛球、籃球賽事達三十余場，日均客流量破百，吸納會員近千位。正如調研中軒轅體育場館投資人所言，他們將半條命交給了廠房出租方，并努力使之形成新型廠房生態。2014年12月因為舊廠房被征收，廠房產權方終止了廠房租約，軒轅體育場館改造項目結束了6個月時間的運營(圖5、圖6)。南京軒轅體育館在“廠改館”領域的先行先試，發現了體育健身市場痛點，創新了運動健身模式，但卻因承租廠房被征收以及合同約定內容不夠準確，而遭遇了顛覆性危機，軒轅體育場館投資方作為廠房承租人，其雖得到一定款項的補償，但是直接、間接損失仍是較為沉重的，具體包括，廠房改造和器材設備購置損失、人才流失成本、品牌聲譽受損、客群流失損失。現今,該場館所在地塊已經正式掛牌為某房地產開發商(圖7)。

圖5 軒轅體育館廠房征收初期場景之一

圖6 軒轅體育館廠房征收初期場景之二

圖7 軒轅體育館廠房區域征收改建后場景

3 舊廠房改造型體育設施項目承租人利益保護之法律困境

過去20年間，我國關于房屋征收租賃問題的相關法規主要有兩部：2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》、2011年1月21日國務院印發的《國有土地上房屋征收與補償條例》，業界分別稱其為《老條例》與《新條例》。而伴隨《國有土地上房屋征收與補償條例》的公布實施，《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。《新條例》共五章三十五條，其中第一條規定“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例”；第二條規定“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”；《新條例》的其余條款也沒有涉及對房屋承租人利益補償的相關規定。可見，《新條例》的重點保護對象為被征收房屋所有權人，保障其合法權益，而對于房屋承租人則直接將其排除在補償范圍之外，使當前房屋征收過程中對承租人合法權益的法律保護呈現缺失狀態。

4 舊廠房改造型體育設施項目承租人利益保護進路的理念之辯

現實中，面對諸如南京軒轅體育館這類因廠房征收而使承租人合法權益受到侵害的廠房改造型體育設施項目，承租人非常被動，其就廠房被征收事宜申請行政裁決、行政復議、行政訴訟的權利尚且不談，就連以當事人身份參與廠房征收補償談判的資格都不具備。這對于“體育工廠”這類投資規模較大的舊廠房改造項目，若不能妥善處理好包括員工安置在內的各種矛盾，極易從個體事件發酵為群體性事件，不利于社會穩定。由此，我們不禁要問：舊廠房承租人的合法權益是否應該受到應有的保護呢？如果應該受到保護，那么應如何保護？只有厘清上述這些問題，才能有效拓展舊廠房租賃改造型體育設施項目的發展空間。

4.1 租賃權的法律屬性反映出保護承租人利益的必要性

“廠改館”項目中，廠房設施的出租、承租雙方簽訂租賃契約，二者間產生債權關系。而自出租方交付廠房，承租人對舊廠房進行裝修改造、運營管理、獲取收益，當事雙方之間就產生用益物權關系。雖然所有權的全部特征用益物權并不一一具備，但它仍是以物的使用價值為中心的物權，屬于他物權，具有占有權、使用權、收益權以及一定范圍內的處分權[4]。試想，若過度強調廠房租賃的債權關系，將使租賃權的得失很大程度依賴于第三方對租賃合同的好惡，甚至產生承租人在依照租賃契約支付對價后僅得到空殼合同的現象，這顯然是非理性的。綜上，“廠改館”項目廠房租賃權的實質是：使承租人最終獲得“物權性質”的廠房租賃權。作為改造對象的廢舊廠房，即使破漏不堪，“風可進,雨可進,國王不可進[5]。”也就是說“廠改館”項目，承租人享有要求一切人就其對廠房的支配狀態予以尊重的權利。

4.2 “買賣不破租賃”的原則意味著承租人利益理應受到保護

近世以來，以德、法、日為代表的大陸法系國家紛紛采用“買賣不破租賃”的原則強化租賃權，在其國家社會經濟生活中也不斷加強租賃權對抗效力的保護功能，以實現對不動產承租人的合理有效保護[6]。當前，我國《合同法》第二百二十九條規定：“租賃物在租賃期間發生所有權變動的，不影響租賃合同的效力”。同時，《民通意見》第一百一十九條也規定：“私有房屋在租賃期內，因買賣、贈與或者繼承發生房屋產權轉移的，原合同對租賃人和新房主繼續有效”。對于廢舊廠房改造開放為體育設施項目，“買賣不破租賃”原則也就意味著在廠房租賃關系存續期間，即使廠房設施被征收，征收人不能以其成為廠房新所有人為由，進而否認該廠房原有租賃關系的存在，并回避對承租人的具體賠償問題。

4.3 消除廠房征收實操程序的桎梏需要有效保護承租人利益

“廠改館”這類項目，出租方雖是廠房產權所有人，但與廠房改造開發關系最密切的則是承租方。這就要求在廠房被征收的實際過程中，征收方不僅要與廠房產權方進行商談，更需要與廠房實際改造、使用并獲益的承租方溝通協商。若按照《新條例》規定，補償安置范圍只局限于被征收廠房產權人，而不予考慮廠房承租人的損失補償，勢必會增大“廠改館”項目廠房征收阻力：一方面，廠房被征收意味著承租人投入的大量人力物力財力都將成為無法挽回的沉沒成本,此時承租人很容易采取過激行為，抗議廠房被征收而拒絕搬遷；另一方面，對“廠改館”體育民生類項目采取強拆，將會激化各種矛盾，造成社會負面影響。因此，“廠改館”項目廠房征收過程中對承租人利益的保護非常必要。

5 舊廠房改造型體育設施項目承租人利益保護的進路選擇

5.1 確立“廠改館”項目承租人在征收補償關系中的主體地位

《國有土地上房屋征收與補償條例》開宗明義對于征收補償主體的規定是房屋征收部門與被征收人，被征收人即被征收房屋所有人。業界專家認為《新條例》對于“補償”的淡化旨在簡化征收關系[7]。但“廠改館”項目中的廠房租賃非住宅租賃，其作為經營性租賃，于承租人而言，廠房被征收使其面臨體育設施裝修改造乃至停業等諸多損失，卻不能在《新條例》中得合理的保護。那么這種財產損失只能理解是體育場館投資方為公共利益需要所做的特別犧牲或奉獻，這對于承租人而言是不公平的。因此，舊廠房改造為體育設施等公共體育服務項目從征收補償的合理性及可操作性上來說，確立承租人的征收補償主體地位非常關鍵，這應體現為由廠房征收方直接對承接方予以補償。首先，廠房征收方應與承租人就“廠改館”項目的補償范圍、數額進行直接溝通和協商對話，使雙方能夠達成共識；其次，由廠房征收方直接將補償款項交付給承租人，避開出租方環節，有效減少隱患和弊端，保證對承租人的有效補償。綜上，對于舊廠房租賃改造型體育設施項目，應確立承租人的征收補償主體地位，即通過征收人(由市、縣級人民政府確定的征收部門)來完成對承租人的損失補償事宜。

5.2 明確“廠改館”項目承租人的損失補償范圍和權利救濟途徑

舊廠房被租賃改造型體育設項目，作為其物質載體的廢舊廠房被征收后，涉及到體育設施投資改造方，即承租人方方面面的利益和損失。上文綜合梳理可知，“廠改館”項目承租人的損失涉及有形資產與無形資產損失兩方面。為使承租人利益能夠得到有效保護，首先需要對此類項目征收補償的范圍做出合理界定。由于在“廠改館”項目改造、運營階段，由政府征收行為所造成的承租人有形資產損失是客觀存在的，且損失價值評估有據可依，在租賃雙方本身均未有過錯的情況下，有形資產損失應納入該類項目補償范圍。但其中最具爭議的還是承租人所享有的無形資產損失是否應納入賠償范疇？首先，該類損失是政府征收行為所產生的廠房承租人的間接經濟損失；其次，“體育工廠”無形資產收益只能預期，不是現實利益；再者，欠缺相應的法律依據而難于計算該類損失。綜上，本文認為廠房承租人的無形資產損失不應納入“廠改館”項目的廠房征收補償范圍。另一方面，《國有土地上房屋征收與補償條例》對征收決定和補償內容不服的救濟途徑只針對被征收房屋所有權人，而“廠改館”項目承租人，其既不是補償協議主體，又無救濟途徑，對于其而言將面臨著救濟途徑落空的局面，成為被遺棄的主體。鑒于此，建議依據《新條例》中為房屋所有權人設置的救濟程序，給予“廠改館”項目承租人同樣的程序權利，以從程序上保障承租人的利益不被侵害。

5.3 規范整治“廠改館”項目租賃合同條款以規避合同風險

在當前法律權利保護缺失的背景下，“廠改館”項目承租人在與出租方形成租賃合同關系時，通過“合同約束”這一折衷方式維護自身權益，雖說無奈但也不失為明智之舉[8]。但“廠改館”項目租賃合同在當前實際操作中，出租方與承租方對廠房征收所涉及到的諸多問題卻“沒有約定”或“約定不明”：第一種情況，“廠改館”項目廠房租賃合同雙方僅停留在口頭協議層面，未采取書面契約方式。《合同法》第二百一十五條規定：“租賃期限六個月以上的，應當采用書面形式”。“口頭協議”發生爭議時舉證困難，對廠房租賃雙方而言均存在潛在風險。第二種情況，“廠改館”項目中存在的“不定期”租賃合同，由于其對廠房租賃無明確的期限約定，使之在實踐中對廠房征收問題不具有法律懲戒與約束。《合同法》第二百三十二條對此做出明確規定：“不定期租賃任何一方均可以隨時提出解除合同，只要租賃合同給對方合理的準備時間即可”。第三種情況，承租人盲目追求租金優惠而簽訂風險可預知的廠房租賃合同。這類租賃合同明確約定：租賃期限內因第三方原因導致租賃合同終止的，廠房出租方將不給予承租人相關補償，或者合同中寫明此種情況下廠房承租人自行放棄補償權利。簽訂此類合同的“體育工廠”，其廠房被征收時，承租人權益將很難得到保障。因此，規范“廠改館”項目廠房租賃合同，是有效規避合同風險，提高合同履約質量的真正起點。

5.4 借力社會組織化解“廠改館”項目廠房征收中的多元矛盾

在社會轉型時期，面對體育設施發展的超前性與經濟立法與司法活動滯后性的矛盾，還應充分發揮社會組織化解、調解功能。在廠房型場館項目因廠房征收引發的矛盾糾紛中，引入舊廠房出租方、承租方、征收方之外的第四方——社會組織參與調解機制，以最大限度減少廠房征收糾紛的發生與激化。廠房改造型體育場館的廠房征收問題涉及業務面廣，程序復雜，由諸如體育場館協會、租賃行業協會、法律援助協會等單一社會組織獨立調解此類問題從專業融合角度來看，工作量大、效果不佳。因此建議組建體育市場廠房改造項目的專業調解委員會，從各單項專業協會選配具有該類問題所涉細分領域專業知識和職業背景的專業人員，作為調解專家參與調解協商工作，并健全矛盾糾紛解決機制。為滿足工作需要，調解委員會應逐步建立專家數據庫系統，積極拓展社會組織相關專業人士參與體育領域廠房改造項目矛盾糾紛調解的渠道。作為承租人，也應主動提升維權能力，這是對社會組織調解體系資源最大的節約，也有助于社會組織調解工作效率極大地提高。

6 結 語

改造舊廠房用于公共體育服務設施，其初衷是從根本上盤活存量資源，多渠道解決全民健身難題，體現出 “創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念與價值取向[9]。現階段廠房征收這一問題卻成為舊廠房改造為體育設施項目開發運營中的最大隱患，將給舊廠房承租人造成有形及無形多方面損失。通過對廠房租賃權的法律屬性、“買賣不破租賃”原則、征收實際操作程序三層解讀，明確 “廠改館”項目在廠房被征收時保護承租人權益的必要性。在房屋征收過程中承租人合法權益法律保護缺失的背景下，建議“廠改館”項目除了確立承租人在征收補償關系中的主體地位、確定承租人損失補償范圍和權利救濟途徑之外，還需切實規范“廠改館”項目廠房租賃合同，這是有效規避合同風險、提高合同履約質量的關鍵。當下，社會組織的力量與靈活性逐步顯現，借力社會組織，鼓勵其在廠房征收矛盾化解中發揮更大的作用。希望“廠改館”這一新模式能夠在公共體育設施領域，用規范發展之筆繪出“老樹開花”花滿枝的生動圖景。