民生“小切口” 立法“大文章”

高強

良法為善治之本，立法乃良法之源。地方性法規是具有中國特色、特征鮮明的制度規范。地方立法特色越突出，針對性越強，就越能解決實際問題，法規的實施效果也越好。近年來，各地以“不抵觸、有特色、可操作”為基本原則，緊密結合自身實際，開展了形式多樣的“小切口”立法，解決了一批群眾關注的民生問題，取得了很好的社會效果。

“小切口”立法的時代背景

當前，中國特色社會主義已進入新時代，為適應國際形勢深刻復雜變化、黨和國家事業快速發展的需要，立法工作進入了加快發展的新階段，呈現出覆蓋廣、數量多、節奏快、要求高的新特點。習近平總書記強調，“治國無其法則亂，守法而不變則衰”，人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。

全國人大常委會黨組認真貫徹習近平法治思想特別是習近平總書記關于提高立法質量的重要論述，積極推動“小切口”立法邁出實質性步伐。2020年2月頒布的《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，只用8個條款，規定了全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習，維護生物安全和生態安全，有效防范重大公共衛生風險。2021年4月通過的《中華人民共和國反食品浪費法》不分章節，共32個條款，對社會沉疴陋習“對癥下藥”，“下猛藥下重藥”，切口雖小，但功效不小。這樣的“小切口”“小快靈”立法形式，成為立法工作新亮點，也為地方立法樹立了榜樣。

近年來，“小切口”立法在地方人大立法中也應用較多，本著“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的原則，聚焦所要解決的問題，突出務實管用。北京、天津、重慶、河北、遼寧、福建、廣西、四川、寧夏等20多個省、自治區、直轄市，一些經濟特區、設區的市（自治州）、自治縣人大常委會也緊密結合當地實際，出臺“小切口”法規，為健全完善中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻。

“小切口”立法的實踐價值

“小切口”立法有別于宏觀性立法，它針對的管理事項或者調整的社會關系相對單一、適用范圍相對較小、法律責任清晰明了，一般具有內容體量較小、不追求完備章節體例結構、規范具體明確的形式特征。其基本特征主要體現在五個方面：題目小、選題準、內容細、條文少、真管用。

開展“小切口”立法，針對突出問題“對癥下藥”，根據實際情況“量體裁衣”，能夠從細微處解決具體矛盾，重點解決五個方面的問題。

一是解決“水土不服”的問題。有的地方立法照貓畫虎，搞“嫁接”和“復制”，過多地照搬上位法和外地經驗，脫離當地實際，缺乏可操作性。開展“小切口”立法，按照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，寓統一于特色，融特色于統一，把上位法的一般規定與本地實際需要緊密結合起來，把地方立法同解決本地特殊問題結合起來，有利于解決上位法或上級政策在實施中可能遇到的與基層實際“水土不服、特色不明”的問題。

二是解決“華而不實”的問題。地方立法的意義在于對上位法過于原則的規定進行細化，圍繞法律實施中的問題來加以破解、完善，著力細化和補充國家相關上位法，缺什么補什么，需要什么就立什么。有的地方性法規，對于一個簡單明了的管理事項，都要制定幾十條甚至上百條規定，洋洋灑灑，無所不包。開展“小切口”立法，從問題入手，需要解決什么問題，就立什么法;針對重點、難點、熱點問題，需要幾條就制定幾條，有利于解決條文“疊床架屋、華而不實”的問題。

三是解決“指向不明”的問題。地方立法涵蓋范圍不能過大，不能眉毛胡子一把抓，而要抓住立法的重點領域、重點問題，有的放矢、靶向聚焦，設計精準有效的具體條文。開展“小切口”立法，選取矛盾的一個小切口，選取急需解決的一個或幾個重點問題，開展單項立法或者專門立法，有利于解決地方立法“指向不明、分散用力”的問題，有利于解決好法治通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。

四是解決“尾大不掉”的問題。有的管理事項，上位法已經作出非常全面、具體的規定，地方立法創設的空間非常有限。但有的地方仍然采用大而全的“條例”或者“實施辦法”，從制度設計、篇章體例、條文安排上，一味地與上位法對標，臃腫龐雜，費時費力。“小切口”立法往往采取“若干規定或決定”且不分章節的形式，關注的管理事項單一，調整的法律關系較為簡單，條文又少，有“船小好調頭”的天然優勢，如果國家層面的法律法規作出修改或者當地的實際情況發生變化，需要對法規進行修改時，操作起來也比較方便。

五是解決“眾口難調”的問題。法律法規是調節社會關系的重要載體和手段。現實當中的各種利益關系錯綜復雜，立法要確立制度、判斷是非、分配權利，就必須站在客觀公正的立場上，兼顧方方面面的利益。有的管理事項，由于涉及內容比較宏觀，牽涉利益主體眾多，在立法過程中協調利益關系難度很大，需要反復磋商、溝通。開展“小切口”立法，不糾結于一次性解決所有問題，而是就社會反映強烈、各方已達成解決共識的內容或部分進行重點突破，有利于解決管理內容過大、利益主體過多誘發的“眾口難調”的問題。

“小切口”立法工作的思考

當前，無論是國家層面、省級層面，還是設區的市級層面，都已經嘗到了“小切口”立法的甜頭，選題精準、簡潔明快、務實管用的“小切口”立法模式越來越受青睞。

據統計，2019年至2021年9月，重慶市人大常委會共制定或修改法規37件，“小切口”立法7件，占比為18.9%，“小切口”立法的數量總體偏少。

2020年1月12日，重慶市人大常委會主任張軒在市五屆人大三次會議上強調，要堅持行得通、真管用、有效率，著力于“小切口”解決大問題，讓立法制度設計與發展需要有效對接。

2021年9月，張軒在《中國人大》撰文指出，要充分發揮人大在立法中的主導作用，堅持“小快靈”“小切口”，突出務實管用，努力提高地方立法質量和效率。

如何進一步做好“小切口”立法工作，筆者結合從事立法工作的體會和思考，提出四點建議。

一是要加強統籌把關。市人大常委會黨組要把習近平法治思想貫徹到立法工作的全過程各方面，高度重視“小切口”立法模式的運用和推廣，適時出臺推進“小切口”立法的指導意見。要在研究五年立法規劃、確定年度立法計劃時，充分兼顧“小切口”立法項目安排，在數量和比例上予以適當傾斜，確保每年都有一定數量的法規審議通過，充分展示我市地方立法的亮點和特色。

二是要轉變立法觀念。市人大有關專門委員會和市級有關部門要切實轉變立法觀念，積極探索“小切口”立法形式和路徑。市人大法制委、常委會法制工委要發揮好在“小切口”立法中的主導作用，及時跟進，加強指導，統籌安排和推動落實各單位提出的“小切口”立法建議，確保“小切口”立法工作邁出實質性步伐。特別是在法規二審階段，要聚焦解決核心突出問題，將有效管用作為衡量標準，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性。市級有關部門要校正立法理念的偏差，杜絕宣示性立法、應景式立法以及簡單重復上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現象，因時因地因事立法，需要幾條寫幾條，成熟幾條立幾條，確保起草的法規條文好用、管用。

三是要加強前置指導。市人大專門委員會在立法前期介入階段，要堅持原則、加強指導。一方面，要切實指導起草部門跳出“部門利益”的小圈子，堅持將有限的立法資源集中在解決關鍵矛盾上，不搞包羅萬象的大立法，從單個行政管理事項這種小切口切入，匯聚力量，精準立法，確保不煮“夾生飯”，不交“次品”。另一方面，用好我市地方性法規結構研究的成果，結合自身對口聯系部門和聯系領域的實際，就國家機關、財政經濟、城鄉建設、資源環境、社會建設、科學技術、教育文化衛生體育、民族自治內容，建立8個門類“小切口”立法項目庫，努力做到由“等米下鍋”向“點菜上桌”轉變。

四是要加強立法研究。要提高“小切口”立法質量，突出地方特色，無論是起草部門，還是審議機關，都必須遵循和研究科學的立法規律。一要堅持問題導向、結果導向。要切實加強立法調研，認真研判、論證，對于個別“卡脖子”問題要摸清底數，找準癥結。要區分不同情況，梳理問題清單和立法清單，為“小切口”立法打通關節點，填補懸空點，提升立法精準度。二要把握好“小切口”立法的特點和內在要求。在題目選定上，圍繞社會反映強烈的具體問題，緊扣人民群眾關心的熱點問題，找準立法需求，努力使地方立法更務實更接地氣;在法規內容上，注重在核心制度設計上科學合理、切實可行，在法規條文上明確具體、嚴謹規范，盡量避免原則性宣示性規定，努力實現對上位法的“查漏補缺”。三要防止碎片化傾向。“小切口”有可能帶來立法碎片化的問題，主要表現在：某一管理事項或者某一領域被分割成若干塊，分別由不同的法規予以規范;多個部門分別制定對同一事項或者同一種社會關系調整的法規;將某一事項或某一種社會關系分成不同幾個階段分別制定法規來管理。要杜絕這些問題，就要避免與現行法規適用范圍、體系內容的重疊，也要將相近和相關聯的“小切口”立法項目進行整合，通過精細務實的立法工作，形成較為系統的有效管用的法規。

（作者單位：重慶市人大社會建設委員會）

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