東北三省基本公共服務均等化政策演化與發展

盧小君　趙繼濤

[摘? 要]通過對2006—2020年東北三省省級政府部門發布的419份基本公共服務均等化政策文本的質性分析發現：東北三省基本公共服務均等化的政策呈現出“全覆蓋—公平化—高質量”的演化規律;公共就業服務、社會救助、義務教育、殘疾人基本生活保障和公共文化體育服務是東北三省優先推進的政策重點;政策工具雖然仍以強制性政策工具為主，但是加大了對混合型政策工具和自愿性政策工具的運用。補短板、提質量、重協同是東北三省基本公共服務均等化政策發展的方向，因此需要堅持政策體系的全面化、標準化和精細化，政策工具使用的多元化，政策制定部門的協同化。

[關鍵詞]基本公共服務;均等化;政策文本;東北三省

[中圖分類號]D628? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）02-0033-08

一、問題的提出

基本公共服務均等化政策體現了政府在公平分配基本公共服務資源方面的責任落實，反映出“以人民為中心”的發展思想的不斷貫徹實施。我國在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中首次提出了基本公共服務清單制，明確了國家基本公共服務制度框架，由此也標志著促進基本公共服務均等化成為各級政府工作的應有之義。

基本公共服務均等化的政策文本不僅是政府公共服務信息的載體，更是政府治理體系的價值體現。[1]目前，我國學者著重通過對中央政府工作報告、黨代會報告、國民經濟與社會發展五年規劃、基本公共服務五年規劃等政策文本進行內容分析，進而剖析我國基本公共服務均等化的政策目標、價值取向及其演變邏輯。研究的普遍共識是我國基本公共服務政策演化過程中呈現出“普惠化—均等化—優質化”的遞進規律;形成了“民生導向、公平優先”的基本公共服務價值觀、“城鄉一體、統籌發展”的基本公共服務發展觀和“政府主導、多元協同”的基本公共服務責任觀;政策制定的法治化、民主化、科學化以及政策工具運用的多元化是未來基本公共服務政策發展的主要方向。[1][2][3][4]然而，聚焦區域層面的基本公共服務均等化政策文本研究非常少見。

改革開放以來，由于體制性和結構性矛盾日趨顯現，資源產業衰退，東北老工業基地競爭力下降，經濟發展步伐相對緩慢，與沿海發達地區的差距逐漸擴大。由于東北三省在國企改革中產生了大量下崗職工，近年來又面臨著人口凈流出和深度老齡化的雙重壓力，伴隨的教育、就業、醫療、社會保障等問題凸顯。為了打破基本公共服務對經濟社會發展的制約，東北三省政府部門相繼出臺了一系列基本公共服務均等化政策。東北三省基本公共服務均等化政策的現實圖景如何？政策的價值取向和重點指向何方？只有厘清這些問題，才能總結和改進基本公共服務工作。基于上述思考，本文以遼寧省、吉林省、黑龍江省2006—2020年省級政府部門頒布的419份政策文本為分析對象，建立政策目標、政策主題和政策工具三維立體模型，力圖全方位多角度地剖析與比較三個省份的政策特征，以期為未來東北三省基本公共服務均等化政策的制定提供思路。

二、研究設計

（一）文本選擇和研究方法

本文以2006—2020年遼寧省、吉林省和黑龍江省省級政府部門出臺的基本公共服務均等化政策為研究對象，政策文本主要來源于北大法寶數據庫，并在三省地方政府門戶網站、中國知網進行政策文本檢索，以備補充和印證。具體檢索方法如下：在數據庫中檢索標題和內容中含有“基本公共服務”“均等化”的政策文本，同時，根據國家基本公共服務清單中對基本公共服務范圍的界定，將“基本公共教育”“勞動就業服務”“社會保險”“基本醫療衛生”“基本社會服務”“基本住房保障”“基本公共文化體育”“殘疾人基本公共服務”也納入檢索范圍。剔除重復文本和相關度不高的文本后，最終得到有效政策文本419份，其中，遼寧省、吉林省和黑龍江省政策文本量分別為124份、166份和129份。

運用QSR NVivo11軟件，結合關鍵詞進行編碼，對東北三省基本公共服務均等化政策文本進行研讀與歸類，系統梳理政策目標、政策主題、政策工具在不同時期的發展變化，了解東北三省政府對基本公共服務的供給結構、優先次序以及供給方式。研究過程中盡可能查找關鍵詞的上下文語境，確保其與研究問題的正向關系。

（二）研究框架

公共政策作為基本公共服務均等化理念建構、實踐推進和策略選擇的文本載體，從政策文本的話語傳遞功能中可以反映出基本公共服務均等化政策的目標取向和政策重點。同時，政策工具是政策目標和政策行動的聯結，良好的政策目標必須選擇適當的政策工具。[5]131基本公共服務均等化政策所選擇的政策工具要與政策目標相匹配，才能確保規范有序推動基本公共服務均等化的實現。因此，本文從政策目標維度（X軸）、政策主題維度（Y軸）和政策工具維度（Z軸）建立分析框架（如圖1）。

1.政策目標維度。政策目標是政策方案設計的依據，蘊含著政策的價值取向，是判斷政策成效的重要標準。基本公共服務均等化作為重大民生工程的主要內容，政策目標的演進反映了我國民生保障制度頂層設計的邏輯演變，也體現了基本公共服務政策價值取向的變化。

2.政策主題維度。針對政策主題開展分析可以考察政府在基本公共服務供給方面的注意力和著力點，發現政策制定過程中的短板，完善政策體系。本文在對東北三省基本公共服務政策進行主題編碼時，對照國家基本公共服務清單，將基本公共服務劃分為八大領域。通過對東北三省419份政策文本進行編碼，確定每一服務領域的具體關鍵詞，對同一服務領域的具體關鍵詞進行合并與類屬劃分，最終形成30個主題，每一主題的歸類情況見表1。

3.政策工具維度。根據政府介入程度不同可以將政策工具分為強制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具。[6]80-98強制性政策工具主要依靠政府的權威和強制力，通過制度規制、公共企業供給或政府部門直接提供產品與服務等手段控制和指導目標群體的行動。自愿性政策工具是通過個人、家庭、社會或市場發揮作用，在自愿的基礎上解決公共問題。混合型政策工具兼具上述兩項工具的特性，在允許政府對各類非政府主體的行為進行干預的同時，仍保留其自主性特性，即最終仍由私人作出決策，主要形式有補貼、稅收、使用者付費等。

三、東北三省基本公共服務均等化政策的演化分析

2006年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中首次提出“基本公共服務均等化”的概念，2012年，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，2017年，國務院頒布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，基于這些標志性政策文件，本文將東北三省基本公共服務均等化政策的研究節點劃分為2006—2011年、2012—2016年和2017—2020年三個分析單元，分別包括155份、150份和114份政策文本。在此基礎上，總結梳理東北三省政策演變規律。

（一）基本公共服務均等化政策目標演化

本文對419份政策文本中有關目的和意義、總體目標或具體目標部分進行編碼，統計政策目標各階段高頻詞（如表2所示），揭示不同時期東北三省基本公共服務均等化政策目標的關注點。通過三個階段的高頻詞對比可以發現，自2006年以來，東北三省基本公共服務均等化政策的政策目標呈現出“全覆蓋—公平化—高質量”的演化規律，折射出基本公共服務均等化政策功能“兜底線—均衡發展—滿足需求”的轉變趨勢，與國家層面的政策要求保持了高度一致。

2006—2011年，東北三省基本公共服務均等化政策目標的高頻詞分別為“服務體系”“全覆蓋”“覆蓋城鄉”“公平”“保障水平”“擴大覆蓋面”“保基本”“普惠性”“統籌城鄉”等。這一時期的政策目標著重強調縮小城鄉之間的基本公共服務體系發展差距，主要特征表現為“全覆蓋”“保基本”的服務體系構建，體現了基本公共服務“底線均等”的實質。

從2012年開始，隨著東北三省基本公共服務體系建設的加快推進，各服務領域出臺了大量的相關政策。但是總體而言，農村和貧困地區的弱勢群體的基本公共服務供給水平與城市居民仍有較大差距，同時，人口流動現象日趨明顯，人口老齡化程度日益加深。因此，在2012—2016年這一階段，如何保障不同區域、不同群體之間能夠公平享有大致均等的基本公共服務成為政府政策供給中考慮的關鍵要點。這一期間，政策目標中的高頻詞分別為“均等化”“公平”“全覆蓋”“方便可及”“服務體系”“覆蓋城鄉”“標準化”“均衡”等，基本公共服務均等化政策在保證“全覆蓋、保基本”的基本目標實現的基礎上，逐漸演變為對“公平”“方便可及”的均衡發展的要求。

隨著我國社會主要矛盾的轉變，人民群眾對基本公共服務的需求也從“有機會享有”向“更多更公平更優質享有”轉變。因此，在2017—2020年這一階段，東北三省基本公共服務均等化政策在價值取向上更加突出對“質”的追求。“質量提高”“均等化”“公平”“多樣化”“個性化”“服務能力”“服務水平”等成為政策目標中的高頻詞。可以看出，提高公共服務質量，滿足公眾需求已經成為東北三省基本公共服務均等化的重要目標。

（二）基本公共服務均等化政策主題分析

根據表1的30項政策主題劃分，統計東北三省基本公共服務均等化政策主題參考點數量情況（如圖2），進而揭示出東北三省政府在基本公共服務政策供給重點以及政策體系建設完備性方面的特點。

主題參考點的數量分布反映了政府供給基本公共服務的優先次序。就推進重點而言，一方面，東北三省政府高度重視公共就業服務和社會救助領域的政策供給。其具體發力點體現在加強高校應屆畢業生、農民工群體的公共就業服務體系建設;完善城鄉醫療救助制度，實施特困人員救助供養制度，健全以低收入家庭為主要對象的臨時救助制度。另一方面，義務教育、殘疾人基本生活保障、公共文化體育服務等領域也是東北三省政策優先推進的重點，表現為推動城鄉義務教育標準化學校建設，加快教育信息化建設，健全和完善殘疾人康復保障體系，推動文化體育設施免費開放等。就差異性而言，東北三省政府在醫療衛生服務、基層衛生資源配置方面存在顯著差異，黑龍江省在這些領域的政策供給最多，而吉林省最少。就政策缺口而言，東北三省政府在城鎮棚戶區住房改造以及工傷、失業和生育保險方面的關注不足;對照國家基本公共服務清單，東北三省政府在老年人福利補貼和大中城市聯合招聘服務方面的政策設計尚不完善。

此外，政策體系的完備性還應該表現在涉及基本公共服務均等化的公民權利、發展規劃、供給管理等方面的法律法規和重要政策不能缺失。[7]東北三省政府均制定了基本公共服務的發展規劃、各級政府共同財政事權和支出責任劃分改革的實施方案以及政府購買服務的相關政策。但是，在制定省級基本公共服務標準體系上尚有欠缺。2018年，《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）中要求完善各級各類基本公共服務標準，明確基本公共服務質量要求，然而，目前東北三省政府均未出臺系統性的基本公共服務標準體系政策文本，各領域已有的政策文本主要聚焦義務教育學校、基層衛生醫療機構、基層文體中心等硬件設施的標準化建設，與《意見》中提出的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶以及優軍服務保障、文體服務保障”九大領域尚有很大距離。

（三）基本公共服務均等化的政策工具演化

2006—2011年，東北三省基本公共服務的供給仍以政府主導為主，強調強制性政策工具的運用，大多采用政府部門或國有企業直接提供等手段供給公共服務。雖然在黑龍江省《省財政廳關于印發黑龍江省開展政府購買社區公共衛生服務試點工作實施辦法（試行）的通知》、吉林省《關于統籌推進城鄉社會救助和社會福利工作的意見》等文件中也提出了基本公共服務市場化，著力發揮各類非政府主體在基本公共服務供給中的作用，但是由于處于起步探索階段，基本公共服務市場化發展比較緩慢。

2012年，黨的十八大明確提出改進政府提供公共服務方式。隨著國家對基本公共服務供給機制的創新以及人民群眾對基本公共服務的需求日益多樣化，東北三省政府在各類基本公共服務領域逐漸轉變供給方式。政策工具的使用逐漸向政府、市場、社會和公眾協同參與的混合型政策工具模式轉變，同時加大了對自愿性政策工具的運用。通過表3列出的東北三省政府在公共服務供給領域對混合型政策工具和自愿性政策工具的運用情況可以看出，補貼是政府最常采用的混合型政策工具，尤其是在公共就業服務、職業培訓和職業技能鑒定、基層醫療衛生資源配置、公共文化體育服務、農村危房改造、城鎮棚戶區住房改造、殘疾人就業創業和社保服務、無障礙服務等領域，通過給予各種補貼、補助、優惠政策等，引導各類社會組織提供公共服務。2012年以后，公私合作、服務外包等政策工具得到了越來越多的使用，在醫療衛生服務、基層醫療衛生資源配置、城鎮棚戶區住房改造、公共文化體育服務、學前教育、職業培訓和職業技能鑒定、創業服務、公共就業服務和殘疾人基本生活保障等領域，政府開始采用競爭機制，通過政府購買服務、公建民營、委托管理、政府和社會資本合作（PPP）等方式，逐步實現公共服務多元供給。同時，從供給側改革入手，在社會福利、職業培訓和職業技能鑒定、基層醫療衛生資源配置、殘疾人基本生活保障、公共文化體育服務等領域提倡使用市場工具;在社會福利、社會救助、殘疾人基本生活保障、計劃生育服務等領域引導自愿性組織提供相關服務，進而滿足群眾對基本公共服務的多樣性需求。

綜上可見，東北三省基本公共服務由以前的政府主導型供給逐步向多元主體協同供給方向轉變。但總體而言，目前自愿性政策工具的使用比例仍然較少，尤其是對“家庭和社區”政策工具使用不足，社會力量在基本公共服務均等化中發揮的作用依然有限。

四、東北三省基本公共服務均等化政策體系的發展建議

通過對東北三省基本公共服務均等化的相關政策文本進行分析可以發現，自2006年以來，東北三省基本公共服務均等化的政策目標經歷了由“全覆蓋”“保基本”到“公平性”“方便可及”再到“高質量”“多樣化”的轉變過程。在致力于縮小城鄉服務差距的同時，東北三省政府也對特殊困難群體開展重點幫扶。但是，在政策設計方面依然存在服務內容覆蓋范圍不全面、強制性政策工具運用較多、政策主體單一化等問題。補短板、提質量、重協同應是東北三省基本公共服務均等化政策體系發展的方向。

（一）基本公共服務均等化政策體系應補短板、強標準、重精細

一是加強政策制定的全面性，補足政策短板。對照國家基本公共服務清單，東北三省在繼續關注現有重點領域基本公共服務均等化政策延續性的基礎上，未來政策設計應該重視以老年人福利補貼、工傷、失業和生育保險以及大中城市聯合招聘服務為主的社會保障和就業服務領域。第七次人口普查數據表明，東北三省是我國深度老齡化最為嚴重的區域，老年人權益保障將有效緩解部分老年人的實際生活困難。針對不同類型的老年人提供不同種類的補貼應是該領域的政策重點。東北三省十年間流動人口增長1824萬，在不斷統籌城鄉養老保險和醫療保險的基礎上，加強工傷和失業保險的覆蓋范圍，輻射各類群體，將有助于東北三省減少人口外流，吸引外來人員。同時，隨著國家三胎政策開放，加強生育保險的政策供給也勢在必行。

二是在政策體系中加強基本公共服務標準的制定與實施。2022年，國家發改委等部門出臺的《“十四五”公共服務規劃》中明確提出要推進基本公共服務標準體系建設。標準體系是保障人民群眾獲得高質量的基本公共服務的有效工具。建立健全基本公共服務標準體系，需要地方政府對照國家基本公共服務標準，結合實踐經驗，細化地方具體實施配套標準，尤其在基本公共教育、基本社會保險、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務等重點領域明確各級政府基本公共服務供給的質量基準、實施標準、評價標準以及支出責任，促進基本公共服務同質同標。

三是加強政策內容的精細化，實現籠統供給模式向精準供給模式的轉變。公眾對基本公共服務的需求存在著明顯的時空差異、地域差異和群體差異，這就需要不斷細化政策內容，保證政策對象的靶向性和政策執行的最大效用。例如，在東北三省的基本公共教育政策中，對外來務工人員隨遷子女、貧困家庭子女教育投入了較多關注，但是對民族教育、農村地區教師的交流幫扶政策實施有所不足。只有針對不同群體形成精細化的政策文本，才能加強政策的可操作性，確保政策實施成效。

（二）基本公共服務均等化政策制定中應靈活運用多種政策工具

目前我國政府角色已經發生了實質性的變化，政策工具的使用也在不斷調整。我國市場經濟的發展、非營利組織的壯大、公民民主參與意識的增強，為混合型政策工具和自愿性政策工具的使用創造了條件。多種政策工具的綜合運用既可以使政府統籌協調，強化政府在基本公共服務體系建設中的責任，也可以將市場、社會和公眾的力量引入到基本公共服務供給的領域，緩解政府的財政壓力，促進基本公共服務職能定位由“兜底”向“品質”轉變，使滿足人民群眾美好生活的需求切實成為基本公共服務的目標。在新的發展時期，東北三省基本公共服務均等化政策應該具備更強的適應性，尤其是在義務教育、社會事務、優撫安置、“暖房子”工程、公共文化體育基礎設施建設等領域應加大混合型政策工具和自愿性政策工具的運用，不斷完善各類主體在基本公共服務供給中的競爭機制，引導社會資源直接投向資源稀缺及滿足多元需求的服務領域。還應重視家庭和社區的作用，在社會福利、公共文化體育服務、殘疾人基本生活保障等領域鼓勵家庭和社區的參與。

（三）基本公共服務均等化政策制定主體應體現多部門合作協同

基本公共服務資源配置往往涉及政府的多個部門。東北三省基本公共服務均等化政策發布主體主要為單一主體，各部門聯合發文情況很少，僅占全部文件的6%。稀少的合作現象可能源于現實，卻不利于基本公共服務資源的區域統籌配置與便利共享，影響了基本公共服務供給質量。未來在政策制定方面應著重加強多部門之間的協調合作。

一方面，在基本公共服務政策制定中，東北三省省級政府應加強頂層設計，體現區域合作與協同發展的政策導向性，推進基本公共服務的共建共享。首先，在社會保險、就業創業、勞動關系等重點領域，大力推動跨省合作，利用跨省通辦、異地代收代辦、多地聯辦等模式，提高基本公共服務便利共享水平。其次，通過政策引導，促進教育、醫療、養老資源的跨省合作與跨省流動，此外，可以借助“互聯網+”技術提高優質服務的覆蓋范圍，推進優質資源的共享。

另一方面，加強職能部門間的政策協同，促進各部門在基本公共服務政策制定方面由“碎片阻隔”向“協同合作”轉變。這需要在省級層面做到統籌規劃、分工實施，推動各級政府部門的事權和責任法定化、厘清各部門之間的職責。省級政府應建立多級聯動協調的治理機制，通過各部門之間的合理分工與合作，實現就業服務、社會保障服務、教育服務、醫療衛生服務等領域政策的協同供給，進一步推進高質量的基本公共服務均等化。

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責任編輯? 王? 雨