我國基本養老保險制度實踐探索及未來展望

閆琳琳

[摘? 要]伴隨著經濟社會發展，中國基本養老保險制度發展經歷了傳統體制階段、社會統籌試點階段、“統賬結合”探索階段和深化改革階段。我國基本養老保險制度的發展演進始終秉承著滿足人民需求的原則，強調對于全體社會成員的“普惠”，體現了公平、正義、共享的特征。實現基本養老保險全國統籌;延長退休年齡，促進養老保險基金收支平衡;完善基本養老保險體系內部機制，推進生存公平和勞動公平：是基本養老保險制度未來中遠期發展的重要著力點。

[關鍵詞]基本養老保險;歷程;成就;展望

[中圖分類號]F842.0? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）02-0047-07

2021年12月召開的中央經濟工作會議強調：“社會政策要兜住兜牢民生底線。要統籌推進經濟發展和民生保障……推進基本養老保險全國統籌。”[1]作為一項由國家通過立法強制實行的勞動保險制度，基本養老保險保障了勞動者年老喪失勞動能力后的基本生活待遇和養老權益，完善基本養老保險制度是筑牢民生底線的重要保障。從此次中央經濟工作會議釋放的信號看，基本養老保險要加強全國統籌調劑資金管理，確保基金安全、調撥順暢，進一步增強養老保險制度的可持續性和公平性。回顧梳理我國基本養老保險制度發展歷程，有助于我們進一步明確養老保險的發展成就及未來探索方向，明確民生領域的關鍵著力點。

從我國的發展歷史來看，中國古代封建社會是以自然經濟為主的農業社會，雖然中國古代農業社會也存在諸如賑災、救濟、減賦等形式的臨時保障行為，但并沒有形成固定的社會保障制度。我國真正意義上的基本養老保險制度是新中國成立以后開始建立的。自1951年《中華人民共和國勞動保險條例》出臺，我國基本養老保險制度開始建立并不斷改革完善，為解決勞動者養老福利分配以及代內和代際收入再分配作出了重要貢獻。從基本養老保險制度的歷史變遷來看，我國基本養老保險制度從“碎片化”到逐步整合，養老保險制度體系不斷完善。機關事業單位養老保險與企業職工養老保險制度“并軌”改革;降費、費改稅等政策為未來基本養老保險制度進一步高質量發展打下了堅實基礎。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民進一步將基本養老保險制度進行改革完善，為實現中華民族偉大復興提供了更為完善的養老制度保證和福利分配機制。

一、我國基本養老保險制度實踐探索

按照我國基本養老保險制度改革探索歷程，可以將基本養老保險制度發展分為傳統體制、社會統籌試點、“統賬結合”探索和深化改革四個階段。

（一）傳統體制階段

新中國成立以后，為保障人民群眾的根本利益，確保勞動者喪失勞動能力后基本的養老權益得到保障，我國開始探索建立基本養老保險制度。1951年，中央人民政府頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規定養老保險體系的資金運行模式采用現收現付制。1953年1月，《中華人民共和國勞動保險條例》經中央人民政府政務院修訂[2]22-23，至此，我國基本養老保險制度初步建立。傳統體制階段的基本養老保險制度的政策文件及主要內容見表1。

這一階段基本養老保險制度體系的建立與完善為解決貧困問題、養老問題提供了基本的制度保證。在勞動保障制度的覆蓋和保障層面上，全國人民勞動權利得到了基本保障，保障了人民的基本生活，國民福利水平得到顯著提升。但在1966年到1976年的“文化大革命”時期，基本養老保險制度逐步轉為以集體保障為主體的“企業保險”，使得改革開放后從計劃經濟走向市場經濟時企業負擔沉重，社會保險基金消耗殆盡，并累積了巨額的隱性債務，這讓之后的基本養老保險事業背上了沉重的包袱。

（二）社會統籌試點階段

為了解決“文化大革命”之后基本養老保險模式退化為“單位保險模式”的問題，我國開始基本養老保險制度改革，探索恢復基本養老保險的社會統籌調劑功能。20世紀80年代開始，隨著我國經濟體制改革的發展，基本養老保險模式也開始改革，逐漸從“企業保障”走向“國家保障”模式。黨的十一屆三中全會以后，我國開始探索由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，由此，企業改革全面展開。市場經濟條件下，企業成為自主經營、獨立核算、自負盈虧、自擔風險的經濟體。[3]105在這場改革中，原有的養老保險制度已難以適應經濟社會發展需求。傳統的養老保險體制中，養老保險繳費責任由企業承擔，使得企業負擔過重;勞動者個人不參與繳納養老保險費，缺乏勞動者激勵機制。而且勞動者的退休費用直接與企業的生產效益相掛鉤，這種模式無論對于企業自身的發展還是對于勞動者退休后的生活保障以及社會公平來說，都是不利的。從勞動力資源優化配置角度來看，由于養老保險制度保障對象范圍狹窄且保障標準不統一，限制了勞動力的流動，與市場經濟有效配置資源要求相悖。這些問題對市場經濟條件下養老保險制度發展造成了不良的影響。由此，我國開始了基本養老保險的社會統籌試點改革。1982年，國家勞動部確定在遼寧興城等4個縣開展集體企業養老保險費用社會統籌，遼寧省勞動局印發了《對城鎮集體所有制企業職工勞動保險基金統籌管理的試行意見》，指導興城開展試點，這是全國第一個對養老保險基金統籌進行試點的地區。1984年，勞動人事部與人民保險公司發文《關于城鎮集體企業建立養老保險制度的原則和管理問題的函》，規定由人民保險公司經辦集體企業養老保險費用社會統籌業務。1986年，國務院公布改革勞動制度的四項暫行規定，要求企業用工實行勞動合同制改革同時實行養老保險制度。到1987年末，各省基本同步實現了統籌層次的社會化發展，過渡形式主要是由點到面、由集體統籌向全民統籌、由系統統籌向社會統籌過渡。在統籌區域內的企業按“以支定收、略有節余”的原則確定養老保險費的征收比例，由政府指定的部門負責養老金的統一收繳、發放。

這一階段基本養老保險制度的探索實施在一定程度上緩解了區域間、領域間、企業間養老負擔不均衡的問題，對保障企業退休人員基本生活發揮了積極作用，不僅為市場經濟條件下勞動者在遭遇年邁、失業、疾病等社會風險時提供了一定的經濟保障，而且對勞動力市場健康發育起到了積極的促進和推動作用。這可以使勞動者在勞動期間免除后顧之憂，激發勞動者的積極性，進而保證勞動力的供給。通過制度改革，避免了拖欠離退休人員養老金現象的出現，保障了退休人員的基本權益，維護了社會穩定。基本養老保險制度社會統籌改革，促進了勞動力資源的合理流動，有助于實現勞動力資源的有效配置;基本養老保險為全體勞動者提供了養老、醫療、失業、工傷等制度保障，為保證和促進勞動力的擴大再生產提供了一定條件。但由于社會各方面的認識有所局限，社會統籌仍延續現收現付的模式，社會統籌實際上仍是公有制企業間的間接轉移支付，部分退休職工少的企業拒絕參加社會統籌，惡意拒繳、拖欠養老保險費現象時有發生。同時，由于個人不承擔繳費義務，職工普遍存在社會保障意識淡薄現象。

（三）“統賬結合”探索階段

面對退休費用社會統籌實施過程中的種種弊端，我國逐步開展了基本養老保險制度的理論探討和政策研究工作，為養老保險制度改革打開了新思路。1991年，我國開始探索社會統籌與個人賬戶相結合（“統賬結合”）的養老保險制度改革。[4]86-882001年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》明確提出，要“依法擴大養老保險實施范圍，繼續完善社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度”[5]。國務院經過摸底調查、制定方案和宣傳發動等一系列精心準備，批準遼寧省于2001年7月開始實施社會保障體系試點工作。[6]33-35在總結“遼寧試點”經驗的基礎上，進一步推廣到吉林省和黑龍江省，并最終推廣到全國。這一階段具體改革進程如表2。

到21世紀初，我國已初步形成多層次的養老保險體系，社會統籌與個人賬戶的部分積累制模式實現了企業養老保障模式向社會化保障模式的轉變。[7]75-78基本養老保險制度逐步實行社會統籌與個人賬戶相結合的“統賬結合”模式，采取國家、企業、個人三方共同分擔籌資責任的原則，建立職工個人賬戶。基本養老保險的“統賬結合”是一項養老保險制度領域的創新，在制度設計上通過個人分擔籌資責任的形式建立個人賬戶，個人承擔養老職責，在現收現付制和完全積累制中間選擇了一個折中方案。這些制度和措施不僅切實保障了人民群眾的基本物質生活，而且在維護社會公正、促進經濟社會可持續發展等方面發揮了重要的作用。同時，從基本養老保險制度在制度設計、管理體制、基金運營、社會化管理等方面，形成了規范的制度體系。2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》在中國特色社會主義法律體系中具有支架的作用，致力于改善民生和保障公民參與享受社會保險的權益，對于基本養老保險制度的建設發展具有非常重要的意義。

（四）深化改革階段

為解決基本養老保險碎片化、養老保險費率差異問題，我國開展了基本養老保險“并軌”“降費”等一系列改革。黨的十八大以來，基本養老保險制度從碎片化到逐步整合，制度體系不斷完善。機關事業單位養老保險與企業職工養老保險制度合并是養老金“雙軌制”的重要改革，“并軌”改變了養老保險碎片化模式，實現了對養老保險制度進一步整合，有利于進一步建立統一的養老保險制度。[8]“降費”在降低企業繳費負擔的同時，進一步統一費率，便于消除養老保險模式的地區差異。這一階段的探索改變了傳統的企業包攬職工養老保險費用的模式，降低了企業的社會保險繳費水平和繳費費率，從而有助于減輕企業負擔，提高企業效率，提升企業的競爭力。在勞動力市場領域，改善了勞動力供求關系，促進了勞動力資源的合理配置，對就業再就業起到了重要的支撐作用，推動了勞動力市場健康發育。基本養老保險覆蓋面不斷擴大，養老保險各項目參保人群不斷增多，有效地縮小了居民收入差距，減緩了人口老齡化對基本養老保險的巨大沖擊，促進了和諧社會建設與社會穩定發展。這一階段的改革內容如表3。

迄今為止，我國已初步構建了基本養老保險、企業年金、個人儲蓄性養老保險的三支柱體系，基本養老保險制度在改革中逐步確立了多元化籌資渠道、計發辦法、“統賬結合”模型并建立了完善的管理結構。各級政府堅持社會統籌和個人賬戶相結合，多渠道籌集和積累養老保險基金，并為此進行了各種形式的大膽探索。最突出的成就是，養老保險各項目參保人群不斷增多，覆蓋面不斷擴大。特別是在基本養老保險制度改革之后，開始考慮城鄉居民的養老保險制度，同樣明確采用社會統籌與個人賬戶相結合的模式，基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。基本養老保險與城鄉居民養老保險作為養老保險制度的兩個重要組成部分，標志著養老保險制度對國民的全覆蓋，為人人享有養老保險奠定了堅實的基礎。

二、我國基本養老保險制度發展未來展望

我國基本養老保險制度的發展演進始終秉承著滿足人民需求的原則，強調對于全體社會成員的“普惠”，體現了現代養老保障制度的核心價值理念中公平、正義、共享的特征。[9]135-137基本養老保險制度通過各種保險費用的籌集與給付，既有效解除勞動者在養老方面的后顧之憂，還起到緩減勞資矛盾、預防貧困發生、增進勞動福利的作用。在未來，推進我國基本養老保險事業高質量、可持續發展應將實現基本養老保險全國統籌、延長退休年齡、完善基本養老保險體系內部機制等作為重要著力點。

（一）盡快實現基本養老保險全國統籌

從基本養老保險制度的歷史變遷來看，回溯統籌層次提升的發展史，從提出省級統籌理念（1987年）到實現省級統籌（2020年），歷經了33年的時間。與省級統籌相比，全國統籌遇到的阻力和問題更為復雜，實施難度更加增大。基本養老保險全國統籌的推進與實現是一項動態的系統工程，在實施過程中既要立足當前又要著眼長遠，盡快推動實現基本養老保險全國統籌從中央調劑金、分段計費、試點狀態走向定型發展，分階段完善省級統籌制度整合、中期分段計費、全國統籌試點、長期國民一元化基礎養老金體系，同時建立完善基本養老保險全國統籌、管理運行的長效機制，逐步提升我國基本養老保險制度的福利水平。

實現基本養老保險全國統籌可有重點地率先推進基于收入再分配的基本養老保險全國統籌的制度改革，逐步提高基本養老保險統籌層次，盡快實現全國統籌。基于養老保險全國統籌發展現實條件、發展目標和我國經濟社會發展階段變遷預測等因素綜合判斷，基本養老保險全國統籌實施宜采取“整合、漸進與統一”三步驟發展戰略來推進，逐步提高基本養老保險統籌層次。第一，制度整合層面，重點在于推進基本養老保險全國統籌制度整合統一，減少制度碎片化和城鄉差距，需要對現有的制度進行優化改革，逐步降低省際的基本養老保險制度差異、籌資與給付差異，為基本養老保險全國統籌奠定制度基礎。第二，在中期對接層面，基本養老保險由省級統籌模式過渡到全國統籌模式，將會在全國范圍內互濟余缺，基金支撐能力將大大增強。為了實現基本養老保險跨區域順利流轉，使得轉移接續更加順暢，可以漸進式地增強不同人群、不同區域間的基本養老保險收入再分配調節功能，逐步實現基本養老保險全國統籌。第三，在“全國統一”發展階段，重點在于堅持基本養老保險全國統籌的國民一致性、公平性和養老金福利待遇等方面的一元化，使得養老金給付待遇的福利屬性和普惠性質顯著增強，社會公平與可持續運行機制更加順暢。國民養老金一元化側重體現生存條件的平等保障，是基本養老保險全國統籌的最終目標。

（二）延長退休年齡，促進養老保險基金收支平衡

按照國際標準，我國1999年進入了老齡化社會。傳統養老金體系是單一的現收現付制，難以應對人口老齡化帶來的養老危機。人口老齡化對基本養老保險的沖擊主要表現為養老保險支付壓力。在現代社會中，人口老齡化對退休金的影響主要體現在退休者增加導致退休金支出的快速膨脹上。一般來說，在人口老齡化時代，老年人口比重提高的過程也就是退休人員快速增加的過程，這樣就使養老金支出快速提高，當期勞動者負擔增大，財政負擔壓力較大。為了解決人口老齡化帶來的基本養老保險基金支付壓力問題，我國進行了一系列基本養老保險制度改革，這些改革不但符合當前世界養老保險制度發展趨勢，也對我國應對人口老齡化問題具有重要意義。這些制度和措施切實保障了勞動者退休后的基本物質生活，使得其養老生活更加便捷舒適，安全感和幸福感得到有效提升，全方位多角度的養老保險綜合體系正在不斷得到鞏固和提高，在維護社會公正、促進經濟社會可持續發展等方面發揮了重要的作用。

隨著人口平均預期壽命延長，延長退休年齡成為提高勞動供給和促進基本養老保險基金收支平衡的基本要求。延遲退休政策方案設定需要綜合考慮現行退休年齡政策、人口年齡結構變化及延遲退休政策實施影響等多方面因素，建立推進政策聯動的輔助機制。可嘗試設計彈性退休制度或者完善退休老年人再就業的民生保障機制。同時，以延遲退休政策實施效果仿真模擬測算為基本標準，通過對延遲退休政策實施對勞動力市場供需平衡效應、基本養老保險基金收支平衡效應等進行模擬測算，為確定合理的延遲退休政策方案提供理論依據。

（三）完善基本養老保險體系內部機制，推進生存公平與勞動公平

我國基本養老保險制度改革圍繞著改善民生和實現共同富裕展開。基本養老保險制度的改革與完善也將持續推進生存公平與勞動公平。生存公平為所有的勞動者提供了一種底線福利、底線公平。生存公平是基本養老金公平分配中的底線標準。[10]按照財富分配滿足生存公平的要求，為全體國民提供基本退休后的生存安全保障網。基本養老保險通過財政、稅收、繳費、給付等手段，通過社會保險、社會救助、社會福利等途徑，利用政府的力量使收入分配向中低收入階層傾斜，從而縮小各階層的收入差距，成為降低收入差距的重要政策工具。同時，基本養老保險要考慮到勞動公平，采用根據勞動貢獻獲得對應的養老金待遇的激勵機制。基本養老保險將擔負起退休人員最低層次生活保障的責任，重點解決在生存公平條件下的收入不均等問題，消除低水平下的貧困和收入差距。同時，應逐步建立和完善基本養老保險項目的最低水平線，注重弱勢群體和邊緣群體的生存需求，建立待遇水平動態調整機制。進一步健全基本養老保險體系，滿足退休職工的基本養老保障需求，為實現共同富裕提供保障。

參考文獻：

[1]中央經濟工作會議在北京舉行（習近平李克強作重要講話? 栗戰書汪洋王滬寧趙樂際韓正出席會議）[N].人民日報，2021-12-11（1）.

[2]邵雷，陳向東.中國社會保障制度改革[M].北京：經濟管理出版社，1991.

[3]李亞敏.中國基本養老保險的制度構建與政策研究[M].上海：上海人民出版社，2017.

[4]林羿.美國的私有退休金體制[M].北京：北京大學出版社，2002.

[5]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要[J].中華人民共和國國務院公報，2001（12）：16-38.

[6]穆懷中，柳清瑞，等.中國養老保險制度改革關鍵問題研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2006.

[7]呂學靜.各國社會保障制度[M].北京：經濟管理出版社，2001.

[8]董登新，周亞嬌.我國城鎮職工基本養老保險統籌層次變遷研究[J].改革與戰略，2017，33（2）：116-119.

[9]考斯塔·艾斯平-安德森.福利資本主義的三個世界[M].鄭秉文，譯.北京：法律出版社，2003.

[10]穆懷中.社會保障的生存公平與勞動公平——“保障適度”的兩維度標準[J].社會保障評論，2019，3（2）：3-13.

責任編輯? 魏亞男