政府投資型智慧燈桿建設(shè)運營模式研究

文｜上海五零盛同信息科技有限公司 朱偉楠 李應(yīng)飛 李付偉 盧陽 盧標(biāo)

1 引言

作為城市照明的主體，道路照明隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，獲得了快速增長。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年中國城市道路照明燈3048.56 萬盞，比上年增加182.96 萬盞，同比增長6.38%。

在智慧城市、新城建及新一代通信技術(shù)的加速推進形勢下，城市中廣泛部署且具備“有網(wǎng)、有電、有拓展可能”屬性的智慧燈桿成為支撐智慧城市發(fā)展的有力抓手。

自2015年開始，我國部分城市開始智慧燈桿試點建設(shè)的探索，經(jīng)過7年的發(fā)展，智慧燈桿的建設(shè)數(shù)量實現(xiàn)突破式增長。然而，由于智慧燈桿建設(shè)前期投資大、當(dāng)前市場化程度不高，故其建設(shè)運營仍處于探索階段。

本文通過對傳統(tǒng)路燈建設(shè)模式進行分析總結(jié)，同時結(jié)合國內(nèi)部分前沿城市在智慧燈桿建設(shè)運維運營模式探索的經(jīng)驗，研究可推廣的智慧燈桿落地模式。

2 政府投資型智慧燈桿建設(shè)運營模式

通過調(diào)研當(dāng)前全國智慧燈桿項目實際落地情況，總體看來國內(nèi)仍以政府投資為主，根據(jù)實際情況不同，又可分為政府投資并運營及政府投資、企業(yè)運營兩種，前者以上海市為代表，后者以深圳市為代表。

2.1 模式分析

2.1.1 政府投資并運營模式

此模式與傳統(tǒng)路燈建設(shè)模式基本相同。路燈作為國有資產(chǎn)，一般由政府主導(dǎo)，財政出資建設(shè)，建完移交路燈權(quán)屬單位，該單位配備獨立的運維隊伍，由政府財政支付電費、維護費及人員工資。具體關(guān)系如圖1所示。

圖1 政府投資并運營模式關(guān)系圖

該模式特點如下：

優(yōu)點：政府統(tǒng)籌建設(shè)，跨部門協(xié)調(diào)較為方便，且具備成熟的決策機制，可快速落實政府戰(zhàn)略；資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界明確，有利于統(tǒng)一維護管理；政府對項目建成后的經(jīng)營管理有絕對主導(dǎo)權(quán)；項目的公益屬性強，民眾的體驗好。

缺點：項目前期一次性投入額度大，短期內(nèi)財政面臨較大壓力；沒有面向市場，不利于激發(fā)市場主體活力，推動經(jīng)濟更好發(fā)展；政府部門作為管理部門運營能力較差，不利于資產(chǎn)快速積累，抹平前期巨額投入，實現(xiàn)盈利。

2.1.2 政府投資、企業(yè)運營模式

政府投資、企業(yè)運營模式一般是由政府出資建設(shè)，同時政府與運營公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營期間，資產(chǎn)由運營公司實施運營維護。實現(xiàn)盈利后，運營公司按年向政府支付一定的服務(wù)收益。特許經(jīng)營期結(jié)束后，資產(chǎn)無償移交給政府。具體關(guān)系如圖2所示。

圖2 政府投資、企業(yè)運營模式關(guān)系圖

該模式特點如下：

優(yōu)點：政府單方投資建設(shè)，目標(biāo)明確，項目可控性高，可以確保項目的連續(xù)性；充分發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，有效提高項目建設(shè)運營及資金的使用效率[1]；項目前期政府推動，快速實施，后期運營權(quán)力移交企業(yè)，優(yōu)質(zhì)運營，專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于均衡人力資源配置。

缺點：項目前期一次性投入額度大；政府和企業(yè)之間存在利益博弈，需要建立有效的市場監(jiān)督機制，通過嚴(yán)格的制度化、規(guī)范化管理，防止各類不規(guī)范行為的發(fā)生；社會資本遴選過程較為復(fù)雜，對政府和社會資本雙方的履約能力要求較高[1]。

2.2 相關(guān)城市的探索經(jīng)驗

2.2.1 上海市綜合桿建設(shè)運營模式

上海市通過“架空線入地和合桿整治”等專項整治行動開展城市升級改造工程基本確立了桿體、燈具、管線、基建施工部分由上海市城市綜合管理事務(wù)中心牽頭建設(shè)、運維和管理，桿體上各類設(shè)備由各使用單位建設(shè)、運維和管理的模式和機制[2]。

(1)資金來源方面

合桿整治費用，按照道路照明管理職責(zé)劃分，由市財政或區(qū)財政承擔(dān)。2018-2020年，共完成約470 公里道路架空線入地及合桿整治，總投資規(guī)模約300 億，合桿整治部分約70 億，資金來源于上海市住建委的城市維護專項資金。

(2)標(biāo)準(zhǔn)制定方面

由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會牽頭制定了《上海市道路合桿整治技術(shù)導(dǎo)則》作為項目的建設(shè)規(guī)范。

(3)規(guī)劃建設(shè)方面

按照“市級統(tǒng)籌、屬地推進、部門協(xié)同、權(quán)屬實施、社會參與”的模式，推進實施。2018年，出臺架空線整治專項規(guī)劃與合桿整治技術(shù)導(dǎo)則及管理要求，明確架空線資金管理辦法及撥付流程，以內(nèi)環(huán)內(nèi)重點區(qū)域、重要道路、中國國際進口博覽會場館周邊為重點，完成100 公里道路架空線入地，同步開展合桿整治[2]。

2019年到2020年，在總結(jié)評估2018年工作的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化工作機制，持續(xù)推進架空線入地及合桿整治工作，實現(xiàn)內(nèi)環(huán)內(nèi)架空線入地率從29%提高到62%，整治路段立桿減量50%[2]。

(4)運營維護方面

桿、燈具、管道、電力、綜合箱統(tǒng)一由道路照明主管部門管理和維護，桿上掛載的其他智能化設(shè)備及配套網(wǎng)絡(luò)資源由各使用單位管理和維護。

2.2.2 深圳市多功能智能桿建設(shè)運營模式

2018年7月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳市多功能智能桿建設(shè)發(fā)展行動計劃（2018—2020年）》，明確提出了實現(xiàn)全市主要干道多功能智能桿的全覆蓋，建成多功能智能桿管理平臺的目標(biāo)。2019年9月深圳市發(fā)布了全國首個多功能智能桿地方標(biāo)準(zhǔn)《多功能智能桿系統(tǒng)設(shè)計與工程建設(shè)規(guī)范》，規(guī)范了多功能智能桿建設(shè)規(guī)范，2019年12月成立市屬國企深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司，作為深圳市多功能智能桿的統(tǒng)一運營主體，2021年2月，深圳市人民政府印發(fā)《深圳市多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》，明確了多功能智能桿建設(shè)的投資、規(guī)劃、建設(shè)、驗收、運營、維護和監(jiān)督管理等相關(guān)職責(zé)和要求。

（1）資金來源方面

在新建、改擴建道路工程項目中，由市、區(qū)按現(xiàn)行政府投資事權(quán)劃分原則分別組織統(tǒng)一規(guī)劃和投資、同步建設(shè)多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施。其他提供公共管理與服務(wù)的多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施，由運營主體組織投資建設(shè)。鼓勵多渠道籌措多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金[3]。

（2）標(biāo)準(zhǔn)制定方面

由深圳市工業(yè)和信息化局牽頭制定了《多功能智能桿系統(tǒng)設(shè)計與工程建設(shè)規(guī)范》及《深圳市多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》作為項目的建設(shè)、管理規(guī)范。

（3）規(guī)劃建設(shè)方面

多功能智能桿按照新改擴建道路的配套設(shè)施進行建設(shè)，桿、燈具、管道、電力、綜合箱、桿上掛載的其他智能化設(shè)備及配套網(wǎng)絡(luò)資源統(tǒng)一由道路建設(shè)主體(深圳市交通局)單位統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；全市統(tǒng)一物聯(lián)網(wǎng)管理平臺由深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司投資建設(shè)。

（4）運營維護方面

市、區(qū)政府投資建設(shè)的多功能智能桿，智能網(wǎng)關(guān)、配電、通信、防雷、接地等模塊和專用管線（電力、通信）、接線井、配電箱、光交箱等設(shè)施以及管理平臺由市、區(qū)主管部門分別委托運營主體統(tǒng)一運營、統(tǒng)一維護。在多功能智能桿掛載設(shè)備的政府相關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)與運營主體簽署掛載證明書，明確維護規(guī)范，由運營主體對掛載設(shè)備進行維護，作為主管部門委托運營主體對掛載設(shè)備日常維護的依據(jù)。使用運營主體掛載設(shè)備提供服務(wù)的政府相關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)需求，作為主管部門委托運營主體提供服務(wù)的依據(jù)[3]。

深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司作為運營主體，統(tǒng)一管理和維護多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施。

3 結(jié) 論

與傳統(tǒng)路燈相比，智慧燈桿打破了不同政府職能部門之間的壁壘，管理方式和策略相應(yīng)也應(yīng)有所升級。同時，智慧燈桿作為優(yōu)質(zhì)載體，可搭載各類物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，在大數(shù)據(jù)及人工智能的推動下，數(shù)據(jù)運營的重要性將進一步凸顯。因此，智慧燈桿行業(yè)市場化是必然的。

結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)智慧燈桿建設(shè)情況，有如下結(jié)論。

（1）當(dāng)前智慧燈桿建設(shè)仍是由政府投資為主，但隨著智慧城市建設(shè)的深入，數(shù)據(jù)價值的進一步凸顯，智慧燈桿的建設(shè)模式勢必從“投資拉動型”向“運營增值型”轉(zhuǎn)變。

（2）宜以政府或國資平臺為主導(dǎo)，聯(lián)合社會資本成立智慧燈桿運營管理單位，負責(zé)對桿件資源進行統(tǒng)一的信息化管理、提供專業(yè)的共建共享運營管理服務(wù)，以滿足各方掛載需求。

（3）智慧燈桿建設(shè)打通了不同政府職能部門之間的壁壘，未來也將從單一化、碎片化向精細化、生態(tài)化模式轉(zhuǎn)變。

（4）智慧燈桿建設(shè)應(yīng)優(yōu)先出臺頂層設(shè)計文件，在標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)規(guī)劃、試點建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織保障方面，全局謀劃建設(shè)。

（5）在規(guī)劃清晰的前提下以“小步快跑”、“落地為主”的原則，優(yōu)先實現(xiàn)最迫切、最清晰的需求，同時積極探索可經(jīng)營的應(yīng)用場景，為未來發(fā)展的可能性進行持續(xù)的探索和研究。