政府經濟治理視角下營商環境優化的歷程、特點及走向

臧 姍

(中共德州市委黨校，山東德州 253000)

“十四五”規劃綱要首次提出“政府經濟治理”概念，并將“構建一流營商環境”作為提升政府經濟治理能力的重要內容。回顧優化營商環境的歷史，伴隨著政府經濟職能從管理走向治理，營商環境的參與主體、作用對象、實施機制、考核動力不斷發生變化，呈現出不同的階段性特征。進入全面建設社會主義現代化國家的新征程，要按照高水平社會主義市場經濟體制要求，加快轉變政府職能，持續優化市場化法治化國際化營商環境，加快推進政府經濟治理現代化。

一、改革開放以來優化營商環境的變遷歷程：從經濟管理到經濟治理

營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。[1]作為影響經濟活動的生態系統，市場主體所處的營商環境并不是一成不變的。改革開放以來，隨著政府與市場、企業、社會關系的演變，影響市場主體活動的營商環境也不斷發生變化，呈現不同的特點。

(一)初步探索階段(改革開放初期至本世紀初)

改革開放初期，為促進我國經濟發展、提高投資吸引力，我國開始以外資企業為重點，對“投資環境”(1)這一概念最早由學者伊爾·A·利特法和彼得·班廷于20世紀60年代末提出，主要針對的是國際投資領域。我國在改革開放之后，開始采用這一概念。進行相應的改革探索。受原有計劃經濟影響，這一時期的改革帶有明顯的政府經濟管理特點：

1.參與主體以地方政府為主。在行政發包制的影響下，政府部門成為地方經濟發展的主要推動者。[2]為提高投資環境競爭力，一些地方政府開始以政策為突破口，通過大規模招商引資來加快地方經濟發展。到現在為止，仍有很多地方政府專門在外地派駐專業招商隊伍，代表政府直接與企業進行洽談，以促成項目落地，完成招商引資任務。

2.作用對象以外資企業為主。1979年1月，為解決經濟發展資金不足、技術落后問題，鄧小平同志敏銳洞察到當時世界經濟、科技以及國際形勢的發展變化，及時做出引進外資的重大決定，明確提出：“現在搞建設，門路要多一點，可以利用外國的資金和技術。”[3]從此，引進外資成為各地改革開放的重要標志。為了更好地吸引外資，一些地方建立各種工業園區來為外資企業服務。比如，我們國家的第一個工業園區——蛇口工業區(1979年建立)，最初就是專門為外資進行原材料加工和產品進出口而建設的。

3.實施機制是提供優惠政策。為了彌補市場吸引力不強的缺陷，提高國際競爭力，政府開始在相關政策上突破，提高外商投資吸引力。1986年，國務院發布的《關于鼓勵外商投資的規定》中指出，要在場地使用費、所得稅減免、利潤匯出和再投資等方面對外資企業制定特別優惠的“超國民待遇”。隨后，各地方政府幾乎對所有外資企業都實行稅收減免、財政補貼、專項貸款扶持等“超國民待遇”。[4]實踐證明，在改革初期尤其是市場環境不完善的時候，通過“超國民待遇”方式來吸引外資，對加快經濟發展、促進就業有一定積極作用。但是，長時期給予外資特別優惠政策，不僅違背了市場經濟公平競爭原則，也極易出現“新官不理舊賬”問題：由于被承諾的優惠政策缺乏明確的制度保障，一些換屆后的政府并不認可，容易引發不必要的政企矛盾，進而影響政府公信力。

4.考核動力為投資增長量。十一屆三中全會后，黨和國家開始實現工作重心的轉移，與之相應的，對地方政府的考核重點也開始由政治因素轉向GDP、招商引資、財政狀況等經濟因素。為實現投資快速增長，一些地方開始設立專門的外商投資服務機構，如招商局、外商投訴服務中心等來為外資企業提供服務。[5]實踐證明，這種成立機構進行大規模招商引資的方式，對培育市場經濟、促進社會發展也有一定積極作用，但卻造成了一定程度的資源浪費：一些地方政府為了實現短期內經濟快速增長，不考慮本地發展實際，盲目上馬投資項目，產生了一批“政績工程”“形象工程”。[6]

(二)調整優化階段(本世紀初至黨的十八大以前)

進入新世紀，政府機構改革開始走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，真正以職能轉變為核心進行機構改革。相應的，營商環境的改革也開始進入調整優化階段，政府經濟管理的模式開始轉變。

1.參與主體開始擴大。主要是行業協會開始在促進企業自律、維護市場秩序、提高企業國際競爭力方面的作用開始顯現。早在1997年，國家經貿委辦公廳印發《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》，要求率先在廣州、溫州、廈門和上海進行行業協會的發展試點。[7]2002年以后，國家進一步加快行業協會的試點改革，國內的行業協會進入快速發展期。大量行業協會開始與政府合作，在保護我國經貿利益、協調解決國際爭端、提高本國企業競爭力方面發揮了重要作用。如2002年溫州煙具協會與外經貿部合作組成交涉團，通過與歐盟協調，將歐盟CR法案的生效期延遲2年，為溫州煙具企業轉型升級贏得了寶貴時間，使溫州煙具企業最終站穩歐盟市場。

2.作用對象擴展到內資企業。事實上，從1995年提出“積極合理有效地利用外資，對外商投資企業逐步實行國民待遇”，我國就逐漸開始取消外企的“超國民待遇”。直至2010年12月，我國取消最后兩項對外企優惠政策——城建稅和教育附加稅，對外資企業的“超國民待遇”全部取消。[8]而在此過程中，營商環境的作用對象也不再局限于外資企業，開始擴大到內資企業。與之相應的，政府也從企業的發展需求入手，進行一系列的改革。比如，很多地方原來專門針對外商、外資企業的服務機構，比如招商局、經濟發展中心等，開始將服務對象擴展為所有外地投資者，為其提供相應的服務和支持。

3.實施機制是審批制度改革。加入世界貿易組織以后，為更好融入世界經濟、增強市場活力，我國開始從政府職能轉變入手，于2002年開始推行大規模的行政審批制度改革。這場改革，從最初對標世貿組織要求的國民待遇、市場準入、公平競爭規則，到后來演變為根據企業需求簡化各種審批手續和流程，改革成效比較明顯。從2002年11月到2012年8月，國務院分六批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%，[9]投資者辦事效率明顯提升，我國經濟進入高速增長期。

4.考核動力開始轉向服務效率。2003年非典過后，我國開始認識到社會管理和公共服務的重要性，在政府考核上開始重視科學發展觀的執行情況和公民的參與度、滿意度。比如2006年中組部制定的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，[10]專門把民意調查反映的有關情況作為地方黨政領導班子及其成員實際考核的重要內容。為了提高企業群眾滿意度，讓投資者更好更快地辦事，一些地方政府將原來針對外商設立的服務機構(如外商投資服務中心等)進行改進，成立了專門的政務服務中心。與外商投資服務中心相比，政務服務中心把涉及投資的很多職能部門(如發改委、工商局、國稅、地稅等)集中到同一地點，讓投資者不用在各個部門來回跑，省了很多時間。截至黨的十八大以前，政務服務中心模式基本上已經在全國推行。

但政務服務中心模式在推廣過程中，也出現一些問題：由于審批權限仍歸屬于原有職能部門，使得行政相對人在政務中心和職能部門兩頭跑，[11]審批材料也要進行“外部循環”，投資者到政府部門辦事的程序并沒有從根本上減少。

(三)全面協同階段(黨的十八大至今)

十八屆三中全會首次在黨的文件中提出“政府治理”和“營商環境”概念，并明確提出“建設法治化營商環境”。[12]從此，“營商環境”逐步取代 “投資環境”，多次出現在黨和國家的文件、領導人的講話中，對營商環境的改革也體現出政府經濟治理的典型特征：

1.參與主體呈現多元化趨勢。黨的十八屆三中全會以來，很多地方有關營商環境改革的領導小組開始升級，許多地方黨委書記擔任領導小組組長(如山東省、遼寧省各地市領導小組組長都是當地市委書記)，親自抓改革，親手抓營商環境，可見各地對于營商環境的重視程度。同時，各地還通過以商招商、產業鏈招商以及提升群眾文明素質、提高社會誠信水平來實現本地營商環境的整體優化。

2021年6月各地優化營商環境領導小組情況

2.作用對象為所有市場主體。黨的十八大以后，市場主體的概念開始代替企業、商家，頻繁出現在政府工作報告、相關的制度文件、領導人的講話中。優化營商環境的對象，不僅包括各類企業，還包括個體工商戶和中小微企業在內的所有市場主體，(2)2021年4月14日，國務院常務會議通過的《中華人民共和國市場主體登記管理條例(草案)》，將“市場主體”定義為“在我國境內以營利為目的從事經營活動的各類企業、個體工商戶、農民專業合作社等”。市場主體概念的提出，有以下兩方面的背景：

一是與國家創新驅動戰略的縱深推進，尤其是雙創的發展密切相關。自李克強總理2014年9月在夏季達沃斯論壇上提出“大眾創業、萬眾創新”概念以來，“雙創”已經成為國務院常務會議和政府工作報告中經常出現的熱詞。如何讓大眾安心去創業、讓人人大膽去創新，這就需要一流的營商環境與之配套。[13]為此，營商環境的作用對象也開始從外資企業、大中型企業擴展到所有市場主體，重點為中小企業創新創業服務，簡化創新創業的審批流程，以更好激發市場活力。實踐證明，這一舉措極大地促進了我國經濟的發展：從2013年至2021年4月，我國市場主體數量增長了1.6倍，達到1.43億戶，68%以上是個體工商戶和小微企業，他們成為拉動就業、促進內需的主體，在整個市場經濟運行中發揮著不可替代的作用。(3)筆者根據李克強在全國深化“放管服”改革著力培育和激發市場主體活力電視電話會議上的講話數據整理

二是與脫貧攻堅戰略的實施、共同富裕目標的提出密切相關。營商環境項目的發起者——世界銀行副行長邁克爾·克萊恩認為，單純的援助方式并不能從根本上解決發展中國家的貧困問題，只有營造鼓勵創業的營商環境，才能加快資本流動，促進經濟發展和減貧。為此，世界銀行從2003年開始，每年都會發布營商環境報告，對全球190個經濟體的營商環境進行排名，以激發各地改善營商環境。[14]從2012年到2018年底，隨著我國農村地區基礎設施的改善、營商環境的優化，780多萬人返鄉創新創業，3100多萬本鄉人員創新創業，這對解決貧困人口就業、提高貧困人口收入起到了非常重要的作用。

3.實施機制是營造制度軟環境。為全面正確履行職能，政府在實行審批制度改革的同時，更加注重事中事后監管和政務服務流程優化，使“放管服”三管齊下，共同改善營商環境。這項改革一直延續至今，已成為各地政府優化營商環境的關鍵舉措。從2013年至今，國務院已經連續9年召開專門電視電話會議，并由李克強總理親自對每年的改革做出具體部署。同時，與以往改革不同的是，這一時期開始把“放管服”改革中的成功經驗上升到制度層面，為所有市場主體提供一視同仁的制度環境。第一個發布營商環境制度的是廣東省，廣東省在借鑒各個地方優化營商環境經驗的基礎上，針對世行營商環境指標體系，提出具體的行動計劃。國務院在2019年10月發布《優化營商環境條例》。第一個發布營商環境行政法規的省份是遼寧省。截至2021年6月，已經有25個省發布與營商環境相關的實施辦法，沒有發布條例的省份也處于征求意見階段。(4)發布條例的省自治區直轄市有：北京、上海、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江西、浙江、山東、河南、湖南、廣西、重慶、四川、陜西；發布工作方案或實施意見的省自治區直轄市有：廣東、內蒙古、安徽、湖北、云南、西藏、甘肅、新疆；正在征求條例意見的省自治區直轄市有：廣東、福建、海南、貴州、青海。通過政策法治化的形式，使各項改革于法有據，不再因為換領導而換政策，從根本上解決了原有招商引資中存在的政府公信力不足的問題。

4.考核動力為營商環境指標體系。十八屆三中全會提出：“完善發展成果考核評價體制，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。”[15]與之相適應的，對地方營商環境的考核內容不再局限于提高投資增長量的準入效率問題，而是擴展到市場主體全生命周期的所有業務。從2018年開始，國家發改委在立足中國國情、對標世界銀行評價指標的基礎上，開始對我國的部分城市進行營商環境的評價試點。2020年，發改委在總結經驗的基礎上，推出了18個符合中國實際的營商環境評價指標，對每個參評的城市進行評價，發布了國家層面的第一份權威性報告——《中國營商環境報告2020》。[16]為了實現這18個指標的共同改善，各個地方政府進行了更大程度的改革創新：很多地方在原有政務中心的基礎上，將所有前置審批集中到一個部門，成立行政審批服務局，以提升項目投資審批效率。更多地方利用大數據、互聯網，加快推行一網通辦、跨省通辦，減少企業群眾跑腿次數，提高辦事效率。(5)《2021年國務院政府工作報告》指出：要推動電子證照擴大應用領域和全國互通互認，實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦。企業和群眾經常辦理的事項，今年要基本實現“跨省通辦”。

二、改革開放以來優化營商環境的變遷特點：政府經濟治理現代化的必然要求

(一)參與主體越來越多元。從一開始的地方政府招商引資，到后來行業協會開始發揮作用，到后來黨委領導、以商招商、群眾廣泛參與，參與營商環境的主體越來越廣泛，參與意識也越來越強。筆者2020年所做的營商環境調查數據顯示，認為營商環境與每個人都相關的占到了86.69%，(6)數據來源：《德州市營商環境調查問卷(個人篇)》(統計時間為2020年9月24日至2020年12月1日)，在被調查的293位群眾中，有254人認為優化營商環境“需要每個人的努力”。說明大家責任意識、參與意識越來越高。

(二)服務范圍越來越廣。從專門為外資企業服務的“超國民待遇”到待遇取消，從為外地企業專門服務到給所有參與投資的市場主體提供優質高效服務，營商環境的服務范圍越來越廣，所提供的服務也越來越優質。同時，服務理念也發生了變化，很多地方開始摒棄官本位思維，真正從為企業群眾提供方便的角度出發進行各項改革。

各地政務服務APP名稱

(三)實施機制越來越完善。從政策招商到大規模審批制度改革再到新時代的“放管服”改革，最后把經驗、做法上升到制度，頒布《優化營商環境條例》，成為世界上第一個在國家層面制定優化營商環境專門法規的國家，說明黨和國家對于政府職能和經濟發展規律有了更加深入的認識。同樣，隨著國家層面《條例》的出臺，各地也結合自身實際出臺相關的實施辦法和細則，優化營商環境的制度越來越完善，體系越來越健全，這些都成為國家治理體系的重要組成部分。

(四)服務效能越來越高。從專門為外資服務的外商投訴服務中心，到減少企業群眾跑腿次數的政務服務中心再到把審批職能集中到同一部門的審批局，市場主體到政府部門辦事跑的部門越來越少，流程越來越簡化，所花費時間越來越少。尤其是黨的十八大以來，隨著“放管服”改革的深入推進，政府部門服務效率和質量有了顯著提升，企業群眾辦事成本大幅度降低。

(資料來源：根據歷年世界銀行營商環境報告整理，因為疫情原因，沒有發布《營商環境報告(2021)》)

需要明確的是，以上每個階段的改革都是黨和國家從當時的歷史條件出發，做出的正確選擇：改革開放初期，我國的主要任務是促進經濟增長，[17]尤其需要利用外國先進的技術來促進我國經濟發展，黨和國家適時提出“超國民待遇”來吸引外資。進入新世紀后，經濟發展與社會建設一條腿長、一條腿短的現象越來越突出，黨和政府開始注重行業協會的“橋梁”作用，強化政府社會管理和公共服務職能，提出建設人民滿意的服務型政府，并通過實施大規模的審批制度改革，把原來的外商投訴服務中心升級為政務服務中心，為企業群眾提供一站式服務，提高人民滿意度。進入新時代后，伴隨著政府從管理向治理轉變以及雙創高潮的出現，投資者對于辦事效率的要求越來越高，加之競爭越來越激烈，黨和國家開始將所有市場主體作為服務對象，在各地組建行政審批服務局，實現“一枚印章管審批”，同時利用大數據、互聯網實現一網通辦、跨省通辦，以提升市場主體辦事效率，持續優化營商環境。從初步探索到目標確定再到全面協同，營商環境的變遷也反映了政府從經濟管理到經濟治理的必然要求，新時代優化營商環境也是推進政府經濟治理現代化的題中之義。[18]

三、政府經濟治理視角下持續優化營商環境的走向

當前，受新冠肺炎疫情全球大流行的深層次影響，我國發展面臨的環境更加嚴峻復雜。從國際看，全球經濟貿易格局正在發生深刻變化，全球主要經濟體營商環境比拼日趨激烈；從國內看，我國正處在優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，還需要在培育市場主體、穩定市場預期上下功夫。[19]尤其進入“十四五”時期，要在錯綜復雜的國內外形勢中贏得主動，必須從提升政府經濟治理能力的角度出發，把持續優化市場化法治化國際化營商環境擺到突出位置，(7)十九屆五中全會提出“持續優化市場化法治化國際化營商環境”，與十八屆五中全會的提法，即“完善法治化、國際化、便利化營商環境”相比，更加突出了市場化的重要性：一是反映了我們對營商環境規律有了更加深入的把握，市場化和國際化本身就包含著便利化：市場化就是要為市場主體提供便利，國際化就是要為國際投資者提供便利，二者都是便利化原則的體現。二是反映了對建設高水平社會主義市場經濟體制有了更加深入的認識。高水平社會主義市場經濟體制首先要求充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，這就要求堅持市場化原則，且把市場化放在第一位，更加凸顯經濟體制改革在全面深化改革中的重要地位。以更加開放透明、規范高效的制度機制應對風險和挑戰，不斷提升我國經濟的吸引力和競爭力。

(一)基礎：深化“放管服”改革，持續優化市場化營商環境

政府經濟治理必須遵循市場規律。只有以市場化為基礎持續優化營商環境，才能破除制約市場發揮作用的體制機制障礙，才能更大程度激發市場主體活力，提高投資吸引力，不斷增強發展新動能。當前，持續優化市場化營商環境的重點在于以“放管服”改革為抓手，推動有效市場和有為政府更好結合。

1.以簡政放權放出活力。“放”主要解決的是降低市場主體的準入門檻，簡化市場主體辦事手續的問題。為此，要根據市場主體的生命周期，進行全方位的改革：一是在市場準入環節，持續精簡涉企準入事項，取消不必要的備案、登記、年檢、認定等事項；加快推進“證照分離”改革，大力推進照后減證并證，更好解決“準入不準營”問題；在法律法規允許的情況下推行告知承諾制，降低投資建設項目的審批成本。[20]二是在生產經營環節，改革生產許可制度，簡化產品審批流程；用好貨幣政策直達工具，精準快速落實減稅降費政策；支持國有銀行特別是大型商業銀行發展普惠金融，創新中小微企業信貸服務模式，切實解決中小微企業融資難融資貴問題。三是在市場主體退出環節，暢通市場主體退出渠道，擴大市場主體簡易注銷范圍，降低市場主體退出成本，以徹底解決市場主體“注銷難”問題，加快市場新陳代謝。

2.以創新監管管出公平。“十四五”規劃綱要把“推進監管能力現代化”作為提升政府經濟治理能力的一部分單獨提出，再次凸顯了監管在政府治理中的重要性。(8)從十九大報告提出“創新監管方式”開始，監管就在黨的全會文件、政府文件中多次提出并強調，“十四五”規劃單獨把監管作為一部分提出，更顯示其在政府工作中的重要程度。為此，一是健全以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、(9)與李克強同志在2018年6月份的全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議上提法(即五年內，要健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制)相比，“互聯網+監管”的地位得到極大程度提升，這也是我們今后重點采用的一種監管方式。以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。[21]尤其要發揮科技手段的促進作用，推動人工智能向政府管理全面賦能。可推廣上海“互聯網+監管”經驗，通過監控探頭、物聯網等技術采集數據，運用大數據、圖像識別等技術分析數據，努力實現各類風險自動抓取、智能研判和快速預警，[22]充分發揮“互聯網+監管”的精準化和智能化優勢；重點加強涉及人民生命健康和安全的食品藥品、特種設備、危險化學品等領域監管，對“三新”經濟繼續創新包容審慎監管，在堅守經濟安全的前提下，支持其健康發展。二是深化市場監管綜合行政執法改革。優化監管資源配置，加大執法隊伍整合力度，通過跨領域跨部門聯動執法、協同監管，切實解決多頭執法、重復執法問題，進一步減輕市場主體的監管成本。三是加強社會力量監督。按照加快轉變職能要求，全面推進行業協會、商會、中介機構與行政機關脫鉤，充分發揮其在參與標準制定、推動企業自律、促進市場公平競爭方面的作用；充分發揮社會公眾、新聞媒體的監督作用，支持更多公眾和媒體對企業經營、行政執法等行為進行監督并及時曝光，[23]倒逼政府提升監管能力，真正做到“對守法者非需勿擾、對違法者利劍高懸”的目的。

3.以優化服務服出效率。優化政務服務是更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合的重要舉措。為此，一是加快推進政務服務標準化建設。從現有的改革情況來看，可分兩步進行：第一步，支持各省政府借鑒河南經驗，在本省實現申請條件、申報材料、服務標準等32個政務要素全省統一，構建全省統一受理體系；第二，在各省統一受理的基礎上，在全國推廣政務服務多要素標準化，以減少行政自由裁量權和企業群眾辦事“來回跑”問題。二是加快完善政務服務平臺。充分發揮績效考核“指揮棒”作用，鼓勵各部委加快與地方政府信息共享，(10)從筆者調研情況來看，政務信息共享最大的困難在于地方政府與垂直部門信息共享問題。努力實現企業常規信息“最多報一次”，最大限度減少企業跑腿次數；分類完成地方政務服務便民熱線的歸并，推動電子證照全國互通互認，使更多政務服務做到網上可辦、一次辦好。[24]三是提升政務服務精準性。在標準化和平臺完善的基礎上，加快推行惠企政策的“免申即享”(11)截至2021年6月，河南、河北、山東、廣東、上海等多地已通過部門信息共享方式，推行惠企政策“免申即享”，受到企業的廣泛歡迎。，即支持地方政府對國家、省、市、縣四級惠企政策進行整合，通過信息共享使惠企政策與市場主體進行智能匹配，自動對符合條件的企業免予申報、直接享受政策。

(二)保障：加強制度機制建設，持續優化法治化營商環境

政府經濟治理必須以法治為依托。只有以法治為保障優化營商環境，確保行政權力在法治的軌道上運行，始終做到依法保護各類市場主體合法利益，才能營造穩定公開透明、可預期的營商環境，使市場主體放心投資興業。當前，優化法治化營商環境的重點在以下三個方面：

1.做好法律“立改廢釋”。優化營商環境是一項系統工程，需要各地區、各部門、各層級相關法律法規的協調支持。[25]為此，要緊扣改革需求，及時制定新經濟新業態新模式監管、“一業一證”改革、告知承諾制等方面的實施方案和細則，彌補政策缺位帶來的法律風險。另一方面，按照《優化營商環境條例》要求，及時修改現行政策文件，確保同一事項管理標準統一；系統清理與優化營商環境不一致的文件和規定，加強過渡期新舊政策的銜接，確保改革方案落地生根，讓更多市場主體共享改革紅利。

2.全面完善產權制度。產權制度對于激發市場主體創新創業動力、促進國家經濟發展具有非常重要的作用。1973年，道格拉斯·C·諾斯在《西方世界的興起》中指出：建立了明晰的產權制度，進而通過制度安排對發明創造的產權實行了有效的保護和激勵，是西方國家持續幾個世紀經濟快速增長的關鍵所在。[26]為此，要把全面完善產權制度作為優化法治化營商環境的重中之重，加快健全現代產權制度。一是堅持依法平等保護各類產權。按照民法典和相關法律法規的要求，始終堅持產權保護的平等原則，對國有、民營、外資等各種所有制企業實施平等的產權保護制度，以打造良好經濟生態，激發各類市場主體活力。二是健全產權執法司法保護制度。推動涉產權案甄別糾正常態化，穩住更多企業家的投資信心，保住更多的市場主體；健全涉政府產權糾紛解決長效機制，加強行政、執法、司法等的協同聯動，依法妥善解決涉及政府的產權糾紛問題，進一步增強政府公信力。三是加強知識產權領域制度建設。可推廣深圳經驗，支持地方政府制定符合本地實際的知識產權保護制度，健全知識產權懲罰性賠償制度，有效整合行政、司法、仲裁調解、社會組織等知識產權保護資源，加快完善“一站式”知識產權協同保護和維權援助機制，以激勵更多市場主體創新創造，為知識產權強國戰略夯實根基。

3.健全社會信用體系。完善的信用體系是建設高標準市場體系的基礎，更是形成高效規范、公平競爭營商環境的重要支撐。為此，要從健全市場體系的角度出發，進一步加快現代社會信用體系建設：一是完善市場信用法律法規和標準體系，健全政府信用監管機制，為完善守信激勵和失信懲戒機制提供制度基礎。二是優化信用管理技術。在實現全國信用記錄格式統一化、數據標準化的基礎上，加強跨地區、跨部門、跨層級信用信息整合、共享和應用，并利用大數據、云計算、區塊鏈等技術，進一步增強信用分析能力，有效防范和化解市場主體信用風險。[27]三是健全政務信用管理體系。加強政務誠信建設，健全政務信用記錄，健全政府守信踐諾機制，重點整治“新官不理舊賬”等政府失信問題，嚴格追究政府失信責任，依法依規懲戒相關人員，構建起政務誠信長效機制。[28]

(三)目標：對標國際一流水平，持續優化國際化營商環境

政府經濟治理是在開放的環境中推進的。以國際一流標準優化營商環境，優化市場主體“引進來”“走出去”發展環境，不僅是加快構建雙循環發展格局的重要舉措，更是進一步擴大開放和提升國際競爭力的應有之義。為此，一定要以開放的視野，從經濟全球化的大背景出發，對標國際一流水平，不斷補齊營商環境短板，加速構建國際合作和競爭新優勢。[29]

1.構建與國際通行規則相銜接的制度體系。近年來，我國營商環境排名大幅度提升，但與發達經濟體相比，一些領域的管理制度和規則還存在差距。[30]為此，要積極對接國際通用標準和規范，加快建立與國際通行規則相銜接的基本制度體系，不斷提升我國營商環境的吸引力。一是持續壓減外商投資準入負面清單。根據建設更高水平開放型經濟新體制的要求，在健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度的基礎上，不斷減少負面清單管理事項，進一步擴大“非禁即入”范圍，確保外商投資合法權益得到平等有效保護，推動對外開放繼續向更大范圍、更寬領域、更深層次發展。二是完善《外商投資法》相關配套制度。完善與《外商投資法》相關的信息報告、安全審查、不可靠實體清單等管理制度，支持地方政府結合本地實際探索外商投資新機制并將成功經驗向全國推廣，以打通法規落地的“最后一公里”。三是為拓展貿易提供配套服務和政策支持。進一步降低關稅總水平，明確通關口岸的收費、查驗、檢疫標準，減少跨境貿易的流通成本；推動海關、港口、市場監管等部門的信息共享和資源整合，以持續優化跨境貿易流程，減少跨境企業辦事成本。

2.完善國際投資風險防控體系。這是助力企業參與國際競爭，使其在更高水平的對外開放中實現更好發展的重要保障。為此，一是提高把握國際規則能力。以《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)簽署為契機，加強對各類開放平臺的規則研究，支持企業利用國際規則進行戰略規劃，持續提升企業把握國際標準、進行國際投資能力。[31]二是提高國際市場開拓能力。借鑒新西蘭經驗，(12)根據世界銀行《2020營商環境報告》，新西蘭營商環境已經連續4年在全球190個經濟體中位列榜首。在政府內成立專門負責推動出口的服務團隊，幫助出口企業尋找市場、對接客戶、提供資源，幫助更多企業更好走出去。[32]三是提高防范國際市場風險能力。完善環境保護、引資政策、技術門檻、爭端協調等國際投資談判的議題風險防御體系，重點完善金融風險防御體系，尤其要提高對跨境資本，特別是國有資本流動的監測和風險防控能力，確保對外投資的安全性和效益性。

3.進一步提升對外開放平臺功能。打造層次更高、環境更優、輻射更廣的開放新高地，是更好利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升營商環境國際競爭力的題中之義。[33]一方面，賦予21個自貿區更大的改革自主權，穩步推進海南自由貿易港建設。以首創性、集成化、差別化的改革推進貿易自由化便利化，大幅度放寬市場準入，全面提升投資審批的便利性，并通過法律形式復制推廣改革成果。另一方面，推動共建“一帶一路”高質量發展。通過發展政策對接、基礎設施互聯、務實合作深化等方式，[34]支持中西部城市成為全球重要加工制造基地和新增長極，推動沿線地區開發開放高質量發展，以解決營商環境的地區不平衡問題，全面提升我國營商環境國際化水平。

當然，市場化、法治化、國際化三者并不是孤立的，而是相互融合、相輔相成的有機整體。市場化不僅需要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更需要發揮好政府作用，讓市場要素在全球范圍內流動，這就需要政府的法治保障和進一步擴大開放。法治化的一個重要方面就是對接國際通行規則，以激發我國對全球市場主體的吸引力，這就需要以國際化作標準，以市場化作基礎。國際化就是要促進投資貿易便利化，增強我國國際競爭力，這需要從市場主體需要出發，對接一流規則，以市場化和法治化提升我國開放的層次和水平，因此，市場化、法治化、國際化是一體推進、缺一不可的。