衡陽城市社區養老體系研究

謝麗姣

（南華大學經濟管理與法學學院,湖南 衡陽 421001）

衡陽市是湖南省第二大城市，根據全國第七次人口普查結果[1]，全市常住人口730.06萬人，其中城鎮人口400.99萬人，全市60歲及以上人口為133.96萬人，占總人口18.35%，且這一比例在逐年提高，如果城鎮老人也按這一比例計算（實際應高于這一比例），城鎮60歲及以上人口達73.58萬人。而且獨生子女父母現已大批進入退休老人行列，即將成為人口老齡化的主體，如此龐大的老人群體，如何養老？這是擺在衡陽市政府面前一道嚴峻的考題。

1 現有養老模式及政策引導

我國多年來的養老模式，先后出現過：子女養老、居家養老、自我養老、候鳥式養老、抱團養老、社區居家養老、機構養老、虛擬養老院養老等，其中最為熱議的養老方式為：居家養老、社區居家養老、機構養老和虛擬養老院養老（升級版社區居家養老）。

國家根據民眾實際情況和多年來國內養老研究成果，大力倡導以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，北京提出了“9064”養老方案，即90%居家養老，6%社區輔助養老服務居家養老，4%進入養老機構養老。上海也提出了“9073”養老方案[2]。

2 衡陽市城鎮現有養老條件

據衡陽市民政局2019年10月公布，衡陽市擁有養老院231家[3]，絕大部分為民營機構，擁有養老床位18 512張[4]。通過養老網查詢，衡陽掛網經營養老院109家，擁有床位8 751張，收費標準500～5 500元，均價3 000元。現有養老床位中，絕大部分不是醫養結合床位，而國際基本標準為5%，衡陽市目前醫養結合床位僅能保障2%，床位空缺較大。現有養老床位入住率不高，衡陽市實際普遍運行的養老方式為居家養老，極少部分為機構養老。

3 衡陽城市養老調查

據報道，建設一個具有基本養老保障功能的機構，必需成本包括[5]：初期固定成本投入5萬～10萬/張，日常運營成本每月250～500元/張，一年總支為1 000萬元左右，而衡陽市并非經濟大市，稅收有限，不可能拿出巨款來填補如此大的養老缺口。只能寄希望于民企來大量填補空缺。

然而一方面是養老機構嚴重不足，另一方面養老機構的入住率卻不高，這一奇怪的矛盾原因何在？筆者走訪了老人較多的衡陽市蒸湘區太平小區、衡陽市原大慶路老九層樓雁南村一個很大的老舊社區，這兩個小區共同的特點：住戶多，居住環境不是太好，樹木景觀、公共休閑空間較少，當問及社區有無養老服務機構時，得到的回答是：“不知道” “沒有”，當問及對養老的需求時，60～75歲老人對精神文化娛樂、鍛煉及一些家政服務要求十分強烈，對將來生病、失能充滿了憂愁，75～85歲老人對助餐、助養、照護、醫療要求十分強烈，但擔心自己養老金能否付得起服務費。當問及為何不到養老機構養老，老人們說了三個理由：第一、在熟悉的小區已住多年，鄰居都混熟了，舍不得離開；第二、養老工資幾乎全給機構了，吃藥、吃飯咋辦；第三、養老院不自由，聽說還受欺負。經深入某養老機構調查得知：養老院里老人之間常常互相攀比，如兒女經濟狀況、兒女看望老人次數等，兒女來得少的老人，常常遭到歧視。老人在養老院每月除正常交費外，需另給護工紅包，過年過節，兒女來了也需給護工紅包，否則老人可能受欺負。

筆者還走訪了一些社區居委會，詢問了社區養老的有關問題，社區相關負責人回答：他們沒有相關撥款資金，只有一點點特困補助金，根據實際情況發放，與養老有關的，就是督促沒單位的老人，交養老保險，但收效甚微。

衡陽市蒸湘區太平小區一社區有個養老服務中心，該服務中心去年還提供了老年餐服務，每餐12元，但由于來人較少，響應度不高，現已停止供餐，此地僅作為華晨康養老年公寓入住養老的推銷點，說是社區養老服務中心，其實并無任何養老服務，只是民營養老企業的推銷站而已。這說明在衡陽市城區養老體系中，社區養老服務還只是碎片化的稀缺現狀，這與國家大力倡導的以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系不符。

衡陽市城區要找到適合自己的養老體系，必須按需求—供給—使用來建設養老體系。

2020年，筆者在網上發起了對養老需求的調查，以求找到衡陽市城市社區養老可取之路。結合實際訪談，本次樣本總量為衡陽市區退休老人210人，其結果見表1、表2。

表1 衡陽市城區老人基本情況

表2 衡陽市城區老人居家養老需求

調查顯示，衡陽市城市社區退休老人大部分文化程度不高、退休金不高、居住環境絕大部分屬中低檔，退休非高齡人員，雖有一些慢性病，但將近85%的老人，生活能自理，有相當部分老人子女在異地工作，92%退休老人希望居家養老，輔之以社區助老，這與千百年來傳統習慣有關，更與衡陽退休金普遍偏低直接相關。需求調查顯示，精神娛樂服務需求最大，家政、老年餐桌、醫療健康服務需求也十分強烈，這與陳成文、陳云凡[2]及高留志、栗婧怡[6]的調研結果接近，說明在退休金不是很高的情況下，首先在保證衣食住行的基礎上，精神娛樂、文化生活及健康，是大家的共同追求。服務需求結果也符合老人身體發展的自然規律：60～70歲之間，老人身體仍處于能唱、能跳、能玩、能干的旺盛時期；70～80歲之間老人身體開始下行，有些老人開始需要一些家政輔助和醫療服務，甚至個別老人需要日托、全托、緊急求助等服務；80歲以上，許多老人出現行動障礙或重病在身，在家庭孩子養老普遍弱化的今天，老人往往不得不住進醫養結合的養老機構直到生命最后一刻。老年大學、旅游服務等高層次服務則與文化程度和經濟狀況正相關。

4 衡陽市城市社區養老體系策略

根據養老需求的調研結果，以及衡陽財政不富和退休老人工資不高的實際情況，本著低成本、高質量、廣福祉的宗旨，筆者提出建設有衡陽特色的城市“9262”養老方案。

4.1 廣泛建立社區老年協會，恢復退休黨員社區黨組織活動

絕大部分退休后的老人是基本健康、生活能自理、樂觀向上的。訪談中，一方面，絕大多數老人希望有豐富的精神文化娛樂生活，希望有組織管理，得到組織的關懷。另一方面，常常聽到社區領導抱怨事多人少，基層領導不好當等等。我們認為，其主要原因是沒有發動群眾。20世紀60～70年代，大家生活雖然困難，但因為有扎實的基層領導，且居委會里又有許許多多無私奉獻者，街房鄰里關系融洽，居委會領導對家家戶戶的情況了如指掌，很多事情一呼百應，黨的聲音在社區（向陽院）能快速傳達。因此，建議在社區居委會的領導下，廣泛建立社區老年協會。協會下設會長－副會長－片區長－樓棟長－單員長。把老人組織起來不但可以發揮他們的余熱，而且可以互幫互助，如輪流照看住院空巢老人、定期看望特困高齡失能老人等，還可以幫助社區居委會收集各種需要的信息，如社區安全隱患、環境衛生、需要重點幫扶的老人等，提升社區治理能力。更重要的是，老人有了自己的組織，在自我管理中，成為對社區、對社會有貢獻的一員時，其精神世界會變得更充實、更健康、更有歸屬感[8]。同時協會還可成為社區居家養老服務質量監督的重要群體。

社區、街道、民政機構應鼓勵老年協會成員，根據各自興趣及實際情況，組建唱歌、舞蹈、攝影、繪畫等團隊，從現有老人里選拔團長，請有一技之長者傳授技藝，組織活動，參加比賽，社區為老年協會提供室內、外場地，豐富老人文化娛樂生活。有條件的社區還可組建老年大學，聘用退休教師傳道授業，宣傳政策。

該項措施，花錢不多，又恢復了往昔社區精細化管理，使黨的聲音深入到居民的千家萬戶，關鍵是解決了92%的活躍老人居家養老的精神文化娛樂需求。

4.2 在智慧城市建設中增加智慧養老模塊，城市布局建設養老服務快速響應系統（中心）

此系統實為養老服務智能管理網絡系統，是養老服務項目的中轉站或集成所，該系統中心并非實體企業，而是政府養老服務的統一窗口[7]。政府通過考查驗證，讓一些資本雄厚、有信譽、有能力、有意愿、靠近響應中心覆蓋社區的家政服務機構、養老機構、醫養結合康復機構、志愿者團體簽約其中（簽約需落實法律責任體系），為附近社區提供有品質的基礎養老服務。

這樣的智能網絡服務系統，將把基層政府、社會、企業、醫療、社區退休居民有效結合，把所有養老服務項目（除文化娛樂服務項目外）涵蓋其中。網絡響應中心，打破了社區行政邊界，可以解決養老服務規模不經濟的難題，成為退休老人各年齡段一站式服務窗口。

因此，要求城市退休職工及居住在城市的60歲以上老人，必須到就近的養老服務快速響應中心辦理登記，只有在此登記的老人才能享受政府的一系列養老優惠政策（比如免費體檢等），并將民政組織對鰥寡孤獨、特困失能老人的關懷精準送達。在登記的同時提供快速響應電話、二維碼、智能設備、錄入服務指紋等。

布局該智能網絡系統的優點：①投資少見效快，畢竟建設一個功能齊全的養老機構往往需投資上千萬元，而建設一個養老服務快速響應中心一般僅需幾十萬元。②最大限度節約有限資源，使共享服務成為可能（比如共享家政、共享護理等），降低成本，使低收入的退休老人能真正享受起養老服務。③通過快速響應服務中心集成，形成養老服務規模效應，服務企業能通過服務獲取適當利潤，這樣養老事業才可能持續、穩定、健康地發展。

通過高科技、大數據網絡快速響應中心的參與，爭取解決衡陽城市6%的社區居家養老人員的服務需求。

4.3 督促引導民營養老機構配套老年醫療服務

進入機構養老的大部分為失能老人，且年事已高，如果養老機構沒有醫療服務的支撐，養老事業很難有高質量發展。因此，政府應通過政策，宣傳鼓勵學醫學生特別是老年專科畢業生、護士到醫養結合養老機構工作，入住機構養老的老人看病走醫保，共享照護（多個老人共享一名照護人員）走自費，這樣大部分老人可以承擔相應費用。

該舉措，既提高了衡陽市的就業率，也大大加快了現有養老機構醫養結合的步伐，提升了養老服務質量。

4.4 加大力度支持民營、國營獨資或合資新建醫養結合的養老機構

按照國際標準，衡陽城市現在養老機構床位缺口約2.3萬左右，如果按養老機構符合醫養結合條件來看，差距更大，隨著老齡化的進一步加劇，缺口數據只會有增無減。因此，衡陽市政府應加大養老事業投入，劃撥建設醫養結合養老機構專用土地，給予稅收等政策傾斜，政府、企業齊上陣，改造或新建醫養結合養老機構，爭取解決2%的完全失能老人。通過逐年縮小差距，在大批獨生子女父母進入衰老前，使衡陽城市社區養老體系鏈趨于完整。

4.5 加強衡陽城市社區養老服務法律、法規、制度建設

設立老人服務崗前培訓準入制度，完善各層次養老服務監督體系，規范養老機構服務及收費標準（參見圖1）。

圖1 衡陽市社區養老體系示意圖

只要全社會集思廣益，共同拿出金點子，促使社會養老服務健康發展，社區居家養老的問題就能逐步解決，使老人們真正享受老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安的晚年生活，老人及其家屬也能充分享受國家進步、富強的獲得感、滿足感、幸福感。相信衡陽城市社區居家養老服務需求，一定會在不久的將來得到圓滿解決。