高速公路項目竣工決算內部審計常見問題分析及應對措施

汪仕旭，賀 軍

(1.廣東省政府還貸高速公路管理中心，廣東 廣州 510623；2.華南理工大學，廣東 廣州 510640)

1 引 言

自1988年我國第一條高速公路上海至嘉定高速公路建成通車，標注著我國高速公路建設正式拉開序幕。高速公路經過三十多年的飛速發展，至2021年年末，全國高速公路通車里程已超過17萬公里。1989年，廣東省第一條高速公路廣佛高速公路建成通車，廣東省高速公路實現了零的突破。至2021年年末，廣東省高速公路通車總里程突破1.1萬公里，連續8年保持全國第一。

公路工程竣工決算(以下簡稱“竣工決算”)是全過程造價管理的重要環節，是從籌建到竣工驗收及交付使用全過程實際支出的工程建設費用，是公路工程建設成本形成的最終反映；竣工決算文件是建設項目重要的技術經濟文件，是公路工程竣工圖文件的重要組成部分。經審批(備案)的工程竣工決算是項目的最終造價，是建設單位財務部門匯總固定資產的主要依據，是考核公路建設項目投資效益、確定交付路產價值、辦理交付使用手續的依據[1]。

竣工決算審計是指在建設項目竣工驗收之前，審計人員按照相關法律法規、行業規定和企業制度對建設項目竣工決算的真實性、完整性、合規性和項目實現的效益進行審查和評價。其主要目的是保障建設資金合理、合法使用，確保建設成本真實準確、恰當評價投資效應，總結建設經驗[2]。自2018年以來，高速公路竣工決算審計由國家審計為主轉為內部審計為主，同時廣東省交通運輸廳印發《廣東省公路建設項目竣工決算實行備案制管理的通知》明確，公路建設項目竣工決算由行業主管部門審批制改為備案制，行業主管部門對各建設單位(項目業主)上報的竣工決算內部審計報告實行抽查審批，所以竣工決算內部審計就顯得尤為重要。

建設單位(項目法人)承擔公路工程造價控制的主體責任，應嚴格履行基本建設程序，負責組織項目竣工決算文件的編制、內審，決算文件編制質量應符合相關要求。

本文從竣工決算內部審計中的業務管理審計出發，從建設單位(項目業主)的角度，分析廣東省內已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內部審計過程中常見的問題，并提出了應對措施。

2 竣工決算內部審計常見問題分析

2.1 項目業主管理人員思想重視程度不夠，主體責任落實不到位

(1)竣工決算文件編制周期過長

根據《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》的要求，竣工決算編制工作應在完成工程變更審批、合同結算確認的基礎上進行，交工驗收通車后1年內應完成工程結算，2年內完成竣工決算的編制、內審及上報工作，3年內完成竣工決算審批(備案)工作。但是在項目交工驗收通車后，項目業主管理人員對工程結算和竣工決算重視程度不夠，存在“重建設輕決(結)算、重營運輕決(結)算”的思想，導致大部分通車項目交工驗收后2年內未能完成竣工決算的編制、內審工作，少數交工通車項目需要5年或者更長時間才能完成竣工決算審批(備案)，進度嚴重滯后。

(2)決(結)算工作責任落實不到位

建成通車項目存在結算工作責任落實不到位，工作責任不明確或不夠合理，難以有效落實，甚至存在相互推諉的情形，造成結算工作滯后。如建設單位(項目法人)的各部門間缺乏溝通，同一業務數據在不同業務部門結算數據不一樣，且金額相差巨大。

(3)決(結)算人員不足或不穩定

決(結)算期間，項目業主管理人員存在“一人多崗”、責任不明確、精力不集中的現象，特別是當同一批項目管理人員既負責本項目的決(結)算和營運工作，又同時負責本項目聯絡線的建設及新增互通的籌備等任務時，無法將決(結)算工作按主要工作來狠抓落實。一人承擔多個崗位，精力無法分散，當有工作任務時，誰有空誰就“頂上”，很難保證工作與人員匹配的穩定性。

2.2 設計工程量編制審查不嚴

(1)未進行工程量核算對比

圖紙工程量與實際工程量未進行核算對比，導致現場實施簽認的工程量與結算工程量不一致。如：溶洞處理、軟基處理、水溝等合同清單內的工程量均為預估發生的工程量，結算工程量未與實際動態聯測工程量做對比核算，而按合同清單工程量進入結算；忽視甲供材料總量控制原則，當實際采購量與清單結算數量相差巨大時，未做理論與實際核算對比或未按合同約定進行處理等。

(2)未開展設計工程量核查工作

工程結算中未對圖紙設計工程量統一復核，即忽略圖紙本身的工程量計算錯誤，而僅對圖紙工程量與合同清單工程量做核算，導致圖紙本身的設計工程量錯誤或計算性錯誤未發現。如某橋梁某跨或某部分結構核增勘誤變更，未對整橋或整個標段統一核算，導致竣工決算內部審計階段因設計工程量錯誤大幅核減決算金額。

2.3 結算文件執行合同條款不嚴格

(1)未按工程量清單計量規則結算

結算文件中隨意刪除承包合同中由項目業主代扣代付的清單項目，如：刪除承包合同結算中的第三方檢測、監控、監測及工程保險等清單項目；多計計價不計量工程數量，如：多計鋼絞線工作長度、各種結構連接筋、架立鋼筋等。

(2)工程保險理賠類工程費用存在重復結算

出現涉及工程保險的工程變更，承包人既辦理了保險理賠又申報設計變更，存在工程保險理賠費用與設計變更重復計量情況。如邊坡滑塌防護等，承包人按工程保險流程獲得了保險理賠，項目業主又按變更程序給予承包人變更計量，保險理賠與變更計量存在重復補償。

(3)變更審核不嚴格

工程實施過程中發生的變更存在資料和現場簽證不齊全，變更手續不符合規定，變更界面不準確，變更數量及單價不合理并不符合合同及造價管理規定，新增單價無信息價、設備價佐證依據，組卷排序邏輯混亂、目錄與實際材料不一致等。

(4)獎罰金管理未按合同約定結算

獎金發放未嚴格按照招標文件、合同文件及相關制度執行，未使用完的獎金未沖減成本或另立名目發放；工程罰金存在返還承包人和未沖減建設成本情形。

2.4 甲組文件編制質量不高

(1)甲組文件編制未按相關規定執行

廣東省交通運輸廳于2019年12月印發了《廣東省公路工程竣工決算文件編制指南》，在表格內容、形式、填寫要求等方面做出了新的要求，但部分建成通車項目甲組文件未按新印發的指南要求進行編制，憑借經驗用舊式表格編制新文件，導致后期表格及文件反復修改。

(2)甲組文件相關表格數據填寫不嚴謹

甲組文件相關表格數據填寫不準確、不一致、不對應。如甲組文件中表格雙單位數據項目，僅填寫一個數據；工程概況表工料機消耗表中，出現數量級錯誤(如項目瀝青、柴油消耗量等)；工程數據表工程總造價與財務決算表基本建設支出金額不對應等。

(3)工程數據與財務數據賬表差異

部分項目竣工決算報告數據與財務賬面差異較大，建設過程中工程與財務費用類別歸口兩條線，決算階段賬證、賬實、賬表不相符，須相應調整費用歸口及數據。

3 竣工決算內部審計常見問題應對措施

3.1 思想高度重視，壓實主體責任

在新形勢下，建設單位(項目法人)要壓實主體責任，嚴格履行基本建設程序，負責組織項目竣工決算文件的編制、內審，確保決算文件質量符合相關要求。項目業主的主要領導要親自抓決算工作，靠前指揮，加強指導，分管領導和職能部門負責人要負責審核決算文件，認真把關。

3.2 加強組織統籌，建立順暢的溝通協調機制

交工驗收通車項目要以通過竣工決算內部審計為目標導向，就竣工決算及審計相關事項建立起自上而下、快速高效、順暢的溝通協調機制，時刻掌握最前沿信息及政策變化，適時調整，少走彎路。同時，也鼓勵與相關已審計的單位或項目進行交流學習，將問題消除在竣工決算內部審計之前。

3.3 嚴格執行竣工決算文件編制標準，規范操作

嚴格執行竣工決算主要指導性文件，杜絕經驗主義，禁止“以舊代新，創造版本”。項目業主要常態化的對本單位及各參建單位編制的決(結)算文件進行檢查、監督、指導，使參與人員操作規范性、準確性持續提升，潛移默化的提升決算文件的編制質量。

3.4 建立動態調整機制，注重計劃落實

建設單位(項目業主)應合理制定工作計劃，穩定結算隊伍，注重計劃落實，責任到人，任務到崗，結算內各板塊業務進度循環有序不脫節。緊緊圍繞總體目標及階段性任務目標，建立“問題清單、措施清單、責任清單、時限清單”，完善考核獎懲機制；建立動態調整機制，從編制程序、編制依據、依據資料、審核方式方法等環節進行規范管理，推動各環節推進協調均衡開展。

3.5 重視變更審批工作，提速保質

要特別重視變更審批在工程結算工作進度中的重要性，變更審批完成是合同結算的基礎，是制約結算進度的關鍵因素?？⒐Q算的編制工作應在完成工程變更審批、合同結算確認的基礎上進行，變更的審批要提前謀劃，做到以圖紙為基礎，規則為核心，規范進行審批。權限外變更嚴禁經辦人對變更內容一無所知，作為承包人的“二傳手”，對發現問題“擠牙膏式”整改或響應慢，反反復復、久拖不決，影響整體進度。

3.6 重視決算文件的嚴肅性，求真務實

竣工決算文件應做到工程決算數據與財務決算數據賬證、賬實、賬表相符，各項費用的構成應做到數據來源有依據、可追溯；歸屬位置按標準、合規范；統計、匯總口徑應準確一致，工程、財務數據相吻合，賬務數據、竣工財務決算報告和甲組文件數據一致。同時，更要注重決算文件的嚴肅性、禁止出現為應付考核簽署框架結算協議現象，要真實準確，提升決算文件編制質量。

3.7 開展工程量核查，提高竣工決算報告質量

建設單位要落實主體責任，減少工程量差錯漏及歷年審計發現的類似重復問題，避免審計出現重大工程量偏差和系統性突出問題。做好工程量核查全過程統籌，建立工程量核查工作機制，成立工作專班，明確分工，責任到人。主要領導要親自抓、直接抓、帶頭抓，以層層壓力傳導強化核查深度，確保各階段工程量都有人核查、有人負責，核查情況要可追溯并留存核查記錄，確保核查質量。

3.8 嚴格執行合同條款，樹立審計意識

在已審計項目出現的問題基礎上，吸取教訓，舉一反三、對照整改。各環節負責人要切實負起責任，經手的變更、工程量、費用構成做到可追根溯源。對存疑問題、爭議問題要究根問底，嚴把簽字關，對承包人不合理的申請要堅決退回，消除審計隱患。

要始終牢固樹立審計意識，以合同條款為出發點。堅持原則是核心，態度是關鍵，工作態度要端正，談判態度要堅決，特別是對于實體工程以外的各項結算內容，如：優質優價、各種獎罰、履約、工期調整、材料調差、非設計變更等要做到手續齊全、依據充分，合法、合規，要做到結算依據充分，賬實相符。

3.9 將竣工決算內部審計與跟蹤審計有效結合，高質量推進竣工決算內部審計

高速公路建設項目從項目籌建至達到竣工決算內部審計條件，少則需要8年時間，多則需要10年或者更長的時間，時間跨度之長，工程建設復雜，傳統竣工決算內部審計的滯后性存在無法獲取部分審計資料或某些無法挽回的損失風險。在高速公路項目建設過程中可讓跟蹤審計單位提早介入，在建設過程中及時的發現問題和解決問題，將竣工決算內部審計與跟蹤審計結合，可以有效解決傳統竣工決算內部審計的多個弊端。

3.10 推行“工完賬清”，提前謀劃，縮短竣工決算報告編制時間

高速公路竣工決算工作要提前籌劃，及時啟動結算工作，可利用建設期參建人員較為穩定的有利條件，加快推進工程結算，探索建立階段性結算機制，為后續“工完賬清”奠定扎實的基礎，真正實現工程完工結算即完成的目標。

4 結 語

本文對廣東省已建成通車的廣東省龍川至懷集公路、廣東省仁化(湘粵界)至博羅公路、汕(頭)湛(江)高速公路云浮至湛江段及支線工程竣工決算內部審計過程中常見的問題進行了分析，并針對性地提出了應對措施，在一定程度上為高質量推進竣工決算內部審計提供了有效的方法。2022年7月發布的《國家公路網規劃》提出了國家公路網到2035年的布局方案，總規模約46.1萬公里，對2013年發布的《國家公路網規劃(2013年-2030年)》進行了修編調整，總規模從40.1萬公里調整至46.1萬公里，總體規模增加了約6萬公里，其中國家高速公路凈增加里程約2.6萬公里[3]。所以高速公路建設仍處于高速發展期，今后高速公路竣工決算內部審計仍然面臨著非常嚴峻的形勢，建設單位如何提高高速公路竣工決算內部審計質量和效率，仍然需要更多學者進行深入的研究。