融媒體時代政府官員直播帶貨的監管風險及對策*

吳劍平， 王 威， 宋思郡

(1.云南師范大學 歷史與行政學院，昆明 650500；2.紐卡斯爾大學 商學院，英格蘭 紐卡斯爾 NE1 4SE)

一、 融媒體時代政府官員網絡直播帶貨的基本特征

單向傳播的傳統媒體(報紙、電視等)因媒體受眾被互動式傳播的社交網絡和移動自媒體任意切割、蠶食，使其逐漸處于邊緣化地位，而以手機客戶端為代表的移動互聯網新媒體作為第五媒體呈現出高時效、碎片化、社交化的特征，并因此對主流媒體做出重新定義，使得傳統意義上的“權威發布”被個性化的需求所打破，有思想、有傳播能力(表演、演說、寫作能力)的“個人發聲”也有可能成為輿情中心[1]。在融媒體時代，媒體人和受眾的界線劃分正在逐漸淡化乃至消失，專業、精細、特色(個性)，已經成為融媒體時代的基本底色。融媒體時代的“去中心”特征，一方面使得現時代的各種媒體對受眾的爭奪較之傳統時代更為激烈，但另一方面也為不同個體的發聲提供了平臺，尤其是為官員直播帶貨的發展奠定了社會基礎[2]。

政府官員直播帶貨的興起與發展，是政務改革、農產品營銷、網絡社交相互交融的結果，是移動互聯網發展和新的治理理念結合的產物。這一新生事物的孵化與裂變，與當下的融媒體場域的場景設置和社會經濟發展有著密不可分的聯系。融媒體的“去中心”特征，為個體的發聲提供了平臺，使得政府官員網絡直播帶貨從幕后走向臺前，成為社會的關注點，產生了較好的效果，吸引了諸多的關注。從研究文獻上看(見圖1)，2017年之前，關于政府官員直播帶貨的相關研究文獻只有7篇，而到了2020年底，有關該主題的研究文獻已經達到了529篇。

圖1 政府官員直播帶貨2017-2020年關鍵詞搜索文獻量對比圖

政府官員網絡直播帶貨這一新型的公共服務模式，體現了基層治理的智慧，其具有以下特征：

其一是人格化交易特征。眾多消費者一開始就是被直播者的官員身份所吸引才對其所推廣的產品產生興趣的，這便展現出“人格化交易”特征。由于該模式的人格化交易特征，使得即使同樣的產品，如果換一個普通人或者身份特征不稀缺的人進行直播時，銷售額往往會大幅度下降，這也就限制了其拓展的邊界。

其二是身份消費特征。政府官員在日常工作中的神秘性、嚴肅性，和在網絡直播中的賣力吆喝，造成了臉譜化的沖突性，從而也產生了一定的戲劇性效果，滿足了消費者獵奇的心理，吸引了更多的消費者關注，消費了政府官員的社會屬性。

其三是強信用性特征。政府官員帶貨，蘊含的是政府對該物品質量信息的背書。有了政府和政府官員信用的背書，便提升了物品質量的可信度，降低了交易成本，減少了消費者的消費顧慮，進而促進了消費數量的增加。這一點在沒有明確質量標準的農產品、土特品上表現得尤為明顯。

官員直播帶貨，實現了政府官員身份的暫時轉化(從地方官員到賣場主播)，同時也嘗試了互聯網條件下新的社會治理手段，展現了新時代基層工作人員擁抱科技、積極開放的形象，促進了當地的經濟發展。從治理目標來看，這是一種較好的治理手段，但在實際發展過程中，其也產生了諸多的問題。

二、 政府官員網絡直播帶貨的發展歷程

政府官員直播帶貨的興起與發展，是政務改革、農產品營銷、網絡社交相互交融的結果。它的主要參與方為“政府+企業+公眾”，是政府整合社會力量的有效工具。政府官員直播帶貨的形式主要分兩種：政府官員單獨直播、政府官員+職業主播等組合形式進行推介。其中，政府官員單獨直播是政府官員在特定的直播平臺上，以政府工作人員的身份來推薦當地的農特產品，通常在直播時候會告知其某某身份，一般以縣區一級的政府副職領導為主，而政府官員+職業主播是政府官員與專業主播或主持人、網紅、明星一起搭檔共同產生直播內容。政府官員在直播、推介產品時一般會結合當地人文進行講解，以政府信譽為商品信用背書，容易增進消費者對產品的信任度和對地方的情感。政府官員直播帶貨的發展歷程，可以分以下三個階段：

(一) 萌芽階段(2018年以前)

在這一階段，公眾接觸到最多的政府官員推介帶貨形式是中國央視旅游節目、紀錄片、美食節目等，如“遠方的家”、“舌尖上的中國”等。在這些節目中，會邀請政府官員講解地方特色、特產、參觀當地龍頭企業的廠房等。在節目中政府官員一般會針對區域特產進行詳細介紹，如XX地春筍、XX地茶花雞等。這一階段的媒體載體更多的是傳統電視新聞媒體(尤其是國家級電視平臺)和部分的網絡平臺。通常是對當地人文歷史、經濟發展的說明和宣傳，往往是由當地宣傳部門發起，在介紹當地特產時，不涉及具體商家與品牌，更沒有購買鏈接和推薦品牌。其主要目的是擴大地方知名度和美譽度，以吸引更多投資客戶和政策制定者的注意力，而非直接以商品成交額為目的。因此，其產生的直接經濟效益較為有限，更多的是關注社會效益和宣傳效果。

(二) 發展階段(2018年—2020年初)

從統計的直播數據來看，大規模的政府官員網絡直播帶貨始于2019年。其中2019年4-11月期間，共有24個省份總計534名縣長、副縣長嘗試以直播的方式來推銷當地地方特產。同期在“字節跳動(抖音)”平臺，也有近百位市長和縣長參與直播助農活動，且銷售額頗高。與萌芽階段相比，這一階段的政府官員直播具有明顯的“帶貨”特征，即在宣傳本地農特產品和人文歷史之外，還會推銷具體的商品或者農戶產品，其推薦的產品、商品、商家往往與“扶農助貧”、“脫貧攻堅”等政策相關，其商品銷售、用戶購買都體現了較為明顯的“道德幫扶”色彩和“扶貧”特性。諸多消費者在購買商品時，并非是基于產品質量和價格，而更多的是產品自身所貼的“扶貧”標簽。

(三) 成熟階段(2020年初至今)

與前兩個階段相比，成熟階段的官員直播帶貨有兩個非常明顯的特征：其一，強調直播的經濟價值，注重直播的成交額，而非單純的本地區人文歷史宣傳和社會推廣。在本階段，官員網絡直播的成交額是衡量直播成功與否的一個重要指標，因此出現了官員在直播時利用公共權力進行強制性購買。例如，陜西省漢中市某縣副縣長在直播帶貨時就曾明確要求全縣幫扶干部購買直播中的產品或其他本地農產品，且每人不少于50元的現象。其二，官員網絡直播帶貨，在推廣物品的范圍選擇上，已經不局限于扶貧項目的農、土、特產品，而是擴展到整個行政區域之內優質、優良的產品。直播主體更多的是強化產品自身的價格或者質量優勢，而非扶貧產品本身的身份標簽，從而弱化了其社會屬性，突出了其經濟價值。正是由于上述的關注成交額，弱化社會屬性，強化經濟屬性等特征，標志著官員直播帶貨這一模式的成熟。

三、 政府官員網絡直播帶貨中存在的監管風險

萌芽、發展階段的官員直播帶貨，往往強調社會效益，直播主體的個人利益不大、法律風險不高，但隨著官員直播帶貨進入成熟階段，很多政府官員在進行直播帶貨時，往往以直播的銷售額作為衡量直播成功的標準，其過度關注“結果”，部分忽略了直播中的“過程正義”，從而引發了監管風險[3]。

(一) 直播流程缺乏監管

一場典型意義上的官員直播帶貨，至少涵蓋了11個廉政風險點，但尷尬的是，其中的9個風險(82%)，在當前情形下無法實現專項監管，具體見表1。

表1 政府官員網絡直播帶貨廉政風險點及監管概況

(續表1)

由于人們對其行為的定位、監管的認知度、可能出現的監管風險都不甚明晰，使得其事實上成為處于“監管裸奔”的一種狀況[4]，比如：官員在進行直播時，需進行哪些審批？什么樣的企業和廠家可以進入直播推廣的遴選范圍？萬一官員在直播時出現了與身份不匹配的行為時該如何處置？等等[5]。因此，要想發揮官員直播帶貨的最佳效用，保證該類行為的持久、長效、健康，就要對其行為進行必要的監管，明確劃分官員、市場、廠家、消費者各自的責任邊界，營造一個公平、和諧、健康、有序的法制網絡直播交易環境。

(二) 監管法規建設滯后

當前國內明確可查的關于官員直播帶貨相關的文件，主要有以下三個：第一是2020年6月，安徽省網信辦從紀律要求、質量把關、傳播監管、程序規范、產品準入等幾個方面進行明確，制定出臺的《關于進一步推進網絡公益直播活動的通知》(以下簡稱《通知》)，為政府官員開展網絡公益直播活動作出了定性、指明了方向；第二是2020年7月1日中國廣告協會發布并實施的《網絡直播營銷行為規范》，中國商業聯合會媒體購物專業委員會起草制定的《視頻直播購物運營和服務基本規范》；第三是2020年7月29日市場監管總局向全社會征求《市場監管總局關于加強網絡直播營銷活動監管的指導意見(征求意見稿)》的意見。

以上三部條例，雖然都對政府官員網絡直播進行了界定與指導，但仍存在諸多問題。如安徽省的《通知》中雖然明確了官員直播帶貨的性質和原則，重申了政治紀律，提醒各級政府官員自我約束，但對直播中具體的違紀、違規處理方法沒有明確規定，操作性較弱，尤其是對可能出現的直播監管風險，估計不足。而2020年7月和9月出臺的文件，其效用力要遠遠小于安徽省的《通知》，僅屬于行業內部的規范，重在以行業協會、自律的形式倡導參與主體做出符合市場規范的行為，其用詞多為應當、鼓勵、支持，對直播行業中出現的違法、違規問題，沒有明確的處罰程序和處理規定。

由此可見，當前針對官員直播帶貨的規定，在可操作性、實施層級、效用力等方面，都存在約束不足。這一方面弱化了政府官員的被監管意識，認為只要自己沒獲利就行，強調了自己的結果正義，而忽視了直播中的過程正義，不愿意主動進行申報和被監管，另一方面，由于缺乏活動審批、商品準入、質量承諾、監管專項、違紀違規處罰等制度，無法對官員的直播行為進行監管判斷與監管決策，易滋生諸多風險。

(三) 監管責任落實不明

監管政策是政府治理中很重要的一環[6]。從目前國內外的實踐來看，政府監管的側重點逐漸由監管“結果”向監管“過程”轉變，即從“結果導向、結果正義”慢慢轉變為“程序導向、程序正義”。從監管體制上看，由于我國的行政體系是按照職能和部門進行細分的，因此為保證監管的專業化，也隨之將監管責任劃分在各部門的職能職責中。這樣的監管責任劃分，在應對單中心事務和工業時代的行政事務監管上，由于其專業和細分，能夠顯現出較大的優勢。

但在后工業化時代，尤其是在信息時代，在面臨新生事物時，舊的管理體制及方式則容易導致監管力度不匹配的問題。比如，在面對官員網絡直播帶貨這一新的事物時，由于該行為是政府、市場、社會等場域的融合，其涵蓋對象、行為、空間都超過了以往的監管架構，容易出現監管主體不清、職能條塊邊界模糊，甚至出現“九龍治水”的情況[7]。結合監管的相關文件和我們的研究來看，對官員直播帶貨的監管至少涉及10項監管內容和17家監管部門，詳見表2。

表2 政府官員直播帶貨行為涉及的監管主體

由表2可以看出，政府官員直播帶貨至少涉及以上10項監管內容和17家監管部門，除打擊違法犯罪行為明確由公安部負責外，其他監管項目均涉及至少兩個監管部門。由于各部門監管職能交叉多，一方面各部門監管所依據的政策文件不同，監管的合力難以作為，另一方面也缺乏統一、協調的監管機構，在監管的具體操作流程中缺少保障措施，導致在職責分工、工作部署、督促檢查、部門協作等方面難以把控，從而導致監管空轉，效果不佳。

(四) 監管中的目標與角色沖突

第一，公共利益與直播利益的目標沖突。直播官員一方面所代表的是政府身份，要求追求集體和公共利益，但在直播時作為直播帶貨人亦追求直播利益的最大化，這兩個角色集合到一身，是經濟效益與公益性的矛盾統一體[8]。地方政府官員直播帶貨，實質是以政府公信力為企業、農民的商品服務作擔保。以政府公信力為地方特產、扶貧產業、合作社產品背書，但是直播中直接放出購買鏈接，關聯到具體的品牌，其行為邊界非常模糊，往往給行為的監管帶來不便。

第二，政府公信力與商品提供商信息的沖突。由于直播帶貨人與商品提供者之間身份存在分離，產生了令人混淆的角色沖突。在帶貨過程中，政府是帶貨行為的主體，發揮了很重要的宣傳作用。但由于其并不是生產和提供商品的主體，無法完全掌握商品的信息，存在一定的信息劣勢。但消費者在直播購物時往往容易混淆二者的身份，其希望通過對政府公信力的背書，可以購買到稱心的商品，而一旦在購買產品出現不滿意時，大多數消費者會把問題集中在帶貨人即政府官員的身上，從而造成政府“背鍋”。

第三，監管主體與監管對象之間的角色沖突。政府既作為帶貨的主體同時又是公權力的實施者，二重角色集于一身，這種角色沖突會影響監管的政策制定和實施[9]。尤其大部分地區的官員直播帶貨人選限定為黨政領導，甚至地方“一把手”，會給監管帶來一部分阻力，其內部監督壓力驟增[10]。而且由于缺少法律法規權力的授予，行使外部監督權力的機關監管位置比較尷尬。

四、 政府官員直播帶貨監管風險之對策

官員直播帶貨是電子政務和網絡交易的結合體，需要參與的各部門充分借鑒過去的監管經驗，進一步樹立監管理念、完善監管協調、信息共享、執法聯動等相應機制，以提升監管效能，保障其健康、有序發展。

(一) 明確直播原則，樹立監管理念

首先，須明確政府官員進行網絡直播帶貨是行政活動和公務互動，是以實現公共利益增進為目標，因此須自覺樹立監管意識和理念。其次，應堅持公益性和補充性原則，不能過度強化直播帶貨的商業色彩，應弱化官員在直播中的銷售作用，將地方領導干部的工作重心放在整體統籌、發展規劃以及協調和資源保障等工作上面，為地方的發展創造一個和諧、穩定的營商環境。最后，地方官員要妥善利用好自身所帶來的熱度與流量，從直播間轉入幕后，加大地方產業的規劃。精準做到與市場需求相契合，認真謀劃為當地提供新的發展方向，惠及更多的群眾，切實為民服務，為民用權。

(二) 進一步明確監管職責，確保政府主導監管

第一，可建立廉政風險監管專項制度。直播官員需進一步提交相關書面說明，證明本人及其近親屬與帶貨企業之間無經濟往來，并簽署承諾書，紀檢監察、內部審計部門進行調查確認。紀檢審計部門要對全過程進行監督，不局限于企業與官員之間，可適當涵蓋平臺與官員、物流、倉儲企業與官員之間，從自律與他律兩個角度出發做好監管。

第二，可建立直播宣傳文案專項監管。地方官員在直播中比較容易走兩個極端：一是不了解推介的產品，不提前溝通，把直播文案當講話稿來念，過于行政化；二是宣傳夸大其詞，言辭過于網紅化。因此，商家策劃的直播文案必須由組織部、宣傳部、秘書辦共同修改后提請帶貨領導審閱，直播官員應提前了解產品，給出修改意見。還要對參與直播的官員進行輔導、培訓，避免在直播中出現不良影響。

(三) 完善制度，明確監管體系

第一，要建章立制，嚴格規范各級地方領導干部直播帶貨的行為。建議在充分借鑒和論證的基礎上盡快制定出臺《黨員領導干部直播帶貨規范指導意見》，對于直播范圍、直播形式、參與人員、市場準入、質量安全、售后服務、信用體系建設等形成規范化的指導意見。

第二，地方政府要繼續建立健全官員直播帶貨的審批機制。所有領導干部直播帶貨行為均應嚴格按規定提前報紀檢監察部門備案，并報上級部門審批同意，嚴格按照審批項目進行直播，不能以個人身份直接參與相關企業營銷活動或者私自拓展直播范圍。

第三，地方政府在“選品”時應按照規范的議事規則和決策程序進行，確保決策科學、程序正當、公開透明。原則上，黨政領導直播帶貨應當僅限于因不可抗力造成重大事故影響而滯銷的產品，如自然災害、極端氣候、疫情等，且銷售產品必須為農產品或初級加工產品。政府在集中決策選品時，應首選扶貧產業(產品)、合作社產業(產品)，突出地方特色，原則上不與不相關的企業合作。同時要建立商家遴選制度，選取至少2～3個同類型商家，先核查商家提供產品服務的許可和資質，其后展示商品、服務、合作方案、商品價格，對于生產周期長，保質期短的農特產品要慎重選擇，重點聽取商家在存儲、運輸、包裝、損壞賠償等環節的計劃，綜合考慮選定商家并面向社會公示，確保整個環節公開透明。

第四，制定政府官員直播活動行為準則以及處罰條例，對觸犯權力邊界的公職人員予以處罰，以嚴明的黨紀國法維護政府公信力。同時梳理完善官員直播帶貨應急預案和法律風險，對可能出現的帶貨商業風險、法律糾紛、社會輿情進行預判，以便政府能及時規避其中的風險。

(四) 加強協調聯動，提高監管效能

可以嘗試建立全國性政府官員直播帶貨平臺。依托官方平臺，以工商部門的網絡主體數據庫為基礎，協同網信辦、稅務部門、紀檢監察部門、公安部等加強網站內容的完善，要建成交易評價內嵌，內含法規宣傳、信息提示、違法行為警示、咨詢維權等一體的系統。通過對行政信息的錄入、分派、上報、共享及使用，用戶可以自助查詢選品商家等信息，增加公眾對購買產品的了解。

此外，政府可以針對平臺內經營主體的交易記錄、評價記錄、售后投訴舉報等網絡商品交易監管的數據進行統計分析。針對投訴較多的商家主動進行調查監管，把失信的商家放入失信名單，杜絕政府與其進行的各項合作。

總而言之，官員直播帶貨作為融媒體時代地方政府治理智慧和治理手段的創新，其在經濟發展和展示政府行政能力、塑造政府形象上有著明顯的效果，但在快速發展中，隨之而來的監管風險增加也是不爭的事實，因此，為了保證其健康、持續發展，對其進行適當的監管是非常必要的。