政策工具視域下中國大型體育場館政策文本之量化分析*
——以國家體育總局等八部委聯(lián)合頒布《意見》為例

曾勇超， 柴王軍

(1.武昌工學院 體育學院，武漢 430065；2.西安體育學院 運動訓練學院，西安 710068)

一、 引 言

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》明確提出我國近十年體育戰(zhàn)略規(guī)劃，即從體育大國向體育強國邁進，實施全民普惠的“健康中國”戰(zhàn)略；在十九大報告中，習近平總書記進一步強調(diào)，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不斷促進“全民健身”和“全民健康”的深度融合。在此背景下，發(fā)展并建設我國體育場館，努力完善以場館為依托的全民健身服務體系變得尤為迫切[1]。體育場館是實施健康中國的重要環(huán)節(jié)，是人民群眾身體鍛煉、運動競賽、運動訓練的專業(yè)性場所。它的重要性就如廣告產(chǎn)業(yè)之于移動數(shù)字載體、影視產(chǎn)業(yè)之于電影院，是實施健康中國戰(zhàn)略，提升全民身體素質(zhì)，提升全民幸福感的重要依托。因此，推動并完善體育場館建設具有重大意義。

歷史經(jīng)驗表明，經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期往往也是體育文化發(fā)展的關鍵階段，公共體育服務和體育事業(yè)作為體育文化發(fā)展的關鍵支撐點發(fā)展也將隨之發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中公共體育場館資源相對不足與群眾體育需求快速增長之間的矛盾日益凸顯，特別是一些大型體育場館依然存在著轉(zhuǎn)型難、發(fā)展不充分等問題，場館利用率不高、場館政策不健全、場館服務能力不強等問題日益嚴重，落后于同期經(jīng)濟社會發(fā)展程度和同期轉(zhuǎn)型改革的體制機制。體育場館設施等基礎設施是開展體育服務、發(fā)展體育事業(yè)的關鍵物質(zhì)基礎，國家體育總局2014年6月與國家發(fā)改委、財政部、國土資源部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務水平的意見》文件，對大型體育場館的規(guī)劃運營提出了明確要求，即在未來五年時間內(nèi)實現(xiàn)運營水平顯著增強、功能設計科學合理、規(guī)劃建設統(tǒng)籌分布、使用頻幅穩(wěn)定提高，意在推動大型體育場館轉(zhuǎn)型發(fā)展成為公共體育服務的重要力量。該意見規(guī)定了我國大型體育場館發(fā)展的短期目標，是對我國體育場館短期發(fā)展的戰(zhàn)略架構，是引導我國大型體育場館發(fā)展的綱領性文件，對于引領我國體育場館的深入轉(zhuǎn)型發(fā)展具有指導性作用。

政策工具是政府管理部門為解決某些社會問題或達成政策目標而專門制定的管理工具或制度章程等方法手段的總稱，用以概括政府為實現(xiàn)其公共政策目標而采用的各種技術[2]。從功能上來說，它是一級政府管理部門實施有效治理路徑，是聯(lián)通公共政策目標與政府施政結果之間的橋梁[3]。20世紀50年代，林德布洛姆提出政府政策工具研究的內(nèi)容分析法并在隨后被西方學者廣泛采用到，到20世紀90年代，隨著經(jīng)濟全球化成為西方政策科學研究的焦點，并形成了自己的學科分支。林德布洛姆和達爾等人將政策工具劃分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩個大類；胡德根據(jù)政策的不同種類將其進一步細分為信息類、威權類、財力類和可利用類；霍萊特和拉梅什則從政策工具的實施性質(zhì)將其劃分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具；蓋伊·彼得斯從政策工具的功能視角出發(fā)，將其劃分為財政補助、命令條款、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權威和契約等類別[4]。中國學者張成福根據(jù)政策實施的部門和政策本身的性質(zhì)入手，將政策分為由政府部門直接提供服務的財貨、經(jīng)營特許權、市場運作管理機制、政府販售特定服務、補助或補貼政策等，以及由政府部門委托其他部門提供服務的簽約外包、抵用劵、自我協(xié)助、志愿服務等[5]。羅斯威爾和沃爾特根據(jù)政策本身的作用機制及其產(chǎn)生影響的著力點，將政策工具分為供給側、需求側和環(huán)境側3種類型，三種政策工具相輔相成、相互作用，從而保證了政策的合理性和科學性[6]。相比其他學者的政策工具分類方法，羅斯威爾和沃爾特的政策工具分類在淡化政策工具強制性的同時，突出了供給面和需求面政策條目在市場管理中的重要作用，充分彰顯了政策工具分類的市場化取向，這與我國實行社會主義市場經(jīng)濟下的體育場館發(fā)展高度吻合,即政府在體育場館經(jīng)營和管理中簡政放權，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更多的是作為環(huán)境營造者的身份出現(xiàn)。政策工具的適切性研究是公共事業(yè)管理和公共決策分析的重要發(fā)展方向，是公共政策得以科學合理實施的關鍵保障。我國近幾年政策工具理論研究大多集中在體育新興產(chǎn)業(yè)、體育教育發(fā)展等政策領域范圍內(nèi)。如王靜、翁銀嬌等學者運用政策工具對中國的新能源產(chǎn)業(yè)和LED等產(chǎn)業(yè)政策進行了研究[7-8]；徐赟、李戰(zhàn)國、楊艷等學者將政策工具運用在雙一流高校建設以及城市人才引進政策等領域[9-11]。這些研究中，學者們構建的“政策工具”及“產(chǎn)業(yè)鏈”的二維框架以及后來創(chuàng)新框架形式引進的“政策力度”的三維框架對政策工具的運用分析具有很大的啟發(fā)意義。不僅僅考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策作用的協(xié)同發(fā)展，更考慮到政策力度對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用力效果，拓展了我國體育政策研究的寬度和深度。

國內(nèi)學者在我國體育產(chǎn)業(yè)實踐中運用政策工具理論始于2012年。劉春華等人[12]采用斯特勞斯體育政策工具，剖析了《中華人民共和國體育法》在體育政策工具選擇、組織、關聯(lián)中存在的缺失與沖突，分析了體育公共政策在實現(xiàn)體育強國預期目標中的作用，為體育政策的優(yōu)化與完善給出合理化建議；時維金等人[13]運用政策工具對《中國足球改革發(fā)展總體方案》政策文本進行了剖析，提出該文本偏向于使用環(huán)境型政策工具而對需求型政策工具的使用不足，供給型政策工具使用總量適中但內(nèi)部各要素比例不均衡，政策文本的重點領域突出、覆蓋面廣，不同足球改革領域交叉作用明顯，但對社會足球發(fā)展和足球場地資源整體布局關注不足；周紅妹等人[14]運用內(nèi)容分析法對50份國家和省級地方政府政策文本進行了量化統(tǒng)計分析，以考察2010年以來的各級地方政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路中對政策工具選擇與組合的結構類型；韓永君[15]運用內(nèi)容分析法挖掘了31個省級行政區(qū)域在實施《全民健身實施計劃(2016-2020年)》中對體育政策工具進行選用的類型特征，提出政策工具類屬不同是導致績效差異的重要因素；李林等人[16]以卡麥茲扎根理論為基礎，分析了8份國家頒布的與冰雪產(chǎn)業(yè)相關的政策文本特征，認為注重環(huán)境“凈化”、投資和銷售政府扶持全覆蓋是當前我國冰雪產(chǎn)業(yè)政策的核心特征。綜上，學者們采用不同方法、從多個角度對體育領域不同類型的政策文本進行了剖析，視野不斷拓展、方法日益精進，對于完善我國體育場館發(fā)展的配套政策及助力我國體育產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、 體育場館政策分析框架構建

本研究采用羅斯威爾和沃爾特的3種類型的政策工具理論，對《關于加強大型體育場館運營管理改革創(chuàng)新提高公共服務水平的意見》文件的政策文本進行了分析，試圖通過分析不同類型政策工具使用的頻度和權重，探討這一文件在我國大型體育場館運營改革中的預期效果與不足。由于體育場館本身的地段、規(guī)模、便利性，使得其發(fā)展呈現(xiàn)出自身的整體性和關聯(lián)性，只有將政策工具的選擇運用與體育場館發(fā)展的整體聯(lián)動性結合起來進行綜合分析，才能保證研究的全面性、嚴謹性和科學性[17]。本文將X維度擬定為政策工具維度、Y維度擬定為場館產(chǎn)業(yè)鏈。

(一) X維度：基本政策工具維度

政策工具一定程度上反映了政策制定者對于公共政策的價值觀念，通過對政策工具的內(nèi)容解析，可以對政策文本中基本單元工具選擇的合理性進行辨別和判斷。羅斯威爾等人將政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具三類，指出只有充分發(fā)揮環(huán)境面政策工具的影響作用、供給面政策工具的推動作用和需求面政策工具的拉動作用形成合力，政策本身才能產(chǎn)生最優(yōu)效果、發(fā)揮最佳作用(見圖1)。

圖1 政策工具對大型場館發(fā)展的效力圖

供給面政策工具包括政府通過人才、技術、信息、資金、場地基礎設施建設等扶持手段，對體育場館進行支持從而改善大型體育場館相關要素的供給情況，推動大型體育場館的發(fā)展。具體來說，體育場館運營供給面政策工具包括教育培訓、信息支持、科技支持、資金投入、公共服務、基礎設施建設等。需求型政策工具包括政府部門通過定向采購與貿(mào)易管制等手段降低市場的不確定性，拉動體育場館創(chuàng)新運營手段和資源開發(fā)能力，需求型的體育場館政策工具主要包括政府場館采購、體育場館示范單位、場館消費端補貼、場館服務外包等。環(huán)境型政策工具包括政府通過財務金融、租稅制度、法規(guī)管制等政策對體育場館發(fā)展施加影響，間接推動體育場館產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)品開發(fā)；環(huán)境型政策工具主要包括體育場館發(fā)展的目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)制度等。

(二) Y維度：體育產(chǎn)業(yè)價值鏈維度

學界將體育產(chǎn)業(yè)鏈劃分為知識鏈、產(chǎn)品鏈和價值鏈，分別從不同視角闡釋了體育產(chǎn)業(yè)鏈的基本特征。本研究從價值鏈的視角對體育產(chǎn)業(yè)進行考察，邁克爾·波特認為價值鏈由企業(yè)價值創(chuàng)造基本活動和輔助活動共同完成，基本活動包括人事、財務、計劃、研究、開發(fā)、采購等環(huán)節(jié)，輔助活動包括生產(chǎn)、銷售、物流、售后服務等環(huán)節(jié)，這些相互關聯(lián)的價值活動共同構成了體育產(chǎn)業(yè)價值鏈，不同企業(yè)之間的價值鏈相互關聯(lián)，從而構成覆蓋整個體育產(chǎn)業(yè)的價值創(chuàng)造鏈條。具體到大型體育場館，可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)價值鏈理論將其細分為研發(fā)、投資、生產(chǎn)、銷售和消費5個環(huán)節(jié)，不同種類政策對價值鏈條上的環(huán)節(jié)產(chǎn)生不同效用，本文將體育產(chǎn)業(yè)價值鏈的研發(fā)、投資、生產(chǎn)、銷售和消費等作為體育場館政策分析的Y維度。

(三) X、Y二維框架分析

基于上述政策工具維度與價值鏈維度，本文構建了基于X、Y維度的大型體育場館政策分析二維框架(見圖2)。

圖2 大型體育場館政策的二維空間分析框架

三、 基于三類型政策工具的體育大型場館政策分析

(一) 《意見》政策文本內(nèi)容編碼

本研究將政策分析框架X維度的供給側細分為場館資金投入、體育教育培訓、體育場館信息支持、體育場館科技支持、體育場館基礎設施建設等5個條目；X維度的需求側細分為政府場館采購、體育場館示范單位、場館消費端補貼、場館服務外包、場館經(jīng)營管制5個條目；X維度的環(huán)境側細分為體育場館發(fā)展目標規(guī)劃、體育場館金融支持、體育產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠、體育場館法規(guī)管制等4個條目，《意見》全文中的條款內(nèi)容逐一解讀后劃分為若干分析單元進行分類、編碼，匯總形成政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(見表1)，限于篇幅，這里未完全顯示文本內(nèi)容編碼。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

(二) 《意見》X維度分析

《意見》在X維度上的政策分布結果如表2所示。整體而言，《意見》對三類政策工具的運用均有所涉及，意圖從推動、拉動、影響三個方面合力支持大型體育場館的未來發(fā)展；但在3種政策工具的具體運用上比例不均衡，項目條款統(tǒng)計表明，環(huán)境型政策工具占據(jù)整個政策工具的61.8%，供給型政策工具為21.8%，而需求型政策工具僅占16.4%，政府對大型體育場館的發(fā)展主要采取環(huán)境型政策工具來影響和促進場館消費。

1.環(huán)境型政策工具：策略性政策過多，場館法律、規(guī)定保護不足

在環(huán)境型政策工具中，策略性措施多達68%，場館目標規(guī)劃為6%，場館法規(guī)管理為3%，稅收優(yōu)惠為23%，策略性措施是政府為保證實現(xiàn)場館發(fā)展而制定的政策、策略、計劃和方法，作為政策工具來說具有明確的指向性，反映出政府為加快大型體育場館轉(zhuǎn)型、改革、發(fā)展的堅定意志，為大型場館的可持續(xù)發(fā)展提供了良好的政治環(huán)境。世界發(fā)達國家的數(shù)據(jù)表明，旅游、運動等文化產(chǎn)品需求在人均GDP達到7000美元時將進入快速增長期。一方面，2016年我國人均GDP達8500美元，群眾體育健身和體育消費增勢迅猛，表明我國民眾健身意識日益增強；但另一方面，人民群眾對美好生活的向往及需求與體育場館供給不平衡不充分的矛盾日益顯現(xiàn)。初步考察表明，體育場館不平衡不充分供給主要體現(xiàn)在場館整體數(shù)量不足和面向公眾普惠式開放服務不夠，2013年我國大型體育場館有1093座，加之游泳館、跳水館等功能性體育館和中小型體育場館，平均119萬人一座，同期美國體育場館則為13萬人一座，數(shù)據(jù)對比表明我國大型體育場館數(shù)量嚴重不足，但由于體育場館的維護成本較高，導致在開放過程中價格畸高，普通民眾無法承擔，迫切需要政府出臺相關政策加以支持，《意見》第一次具體闡述了體育場館的稅收優(yōu)惠方向，體現(xiàn)出政府對場館發(fā)展的支持力度，同時也明確了大型體育場館發(fā)展的具體措施。《意見》中場館目標規(guī)劃和法規(guī)管理的政策條目占比僅為9%，明顯與我國體育場館數(shù)量和社會經(jīng)濟發(fā)展不相匹配。體育場館數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關，我國在改革開放“富起來”以后明顯加大了大型體育場館的建設投入，北京申奧成功后更是將體育場館建設推向高峰，但大型體育場館運營管理的法規(guī)制度在我國幾乎處于空白，國家體育總局2015年才頒發(fā)了第一部《體育場館運營管理辦法》，大型體育場館經(jīng)營管理法規(guī)制度亟待加強。

表2 《意見》中基本政策分布結果

2.供給型政策工具：體育場館公共服務優(yōu)勢明顯，場館咨詢服務和場館科技支持不足

就供給側政策條目而言，場館培訓比賽占比25%，場館人才培養(yǎng)投入占比8%，場館信息支持占比8%，場館資金投入占比17%，場館公共服務支持占比42%，體現(xiàn)出《意見》對提高場館公共服務質(zhì)量和服務水平的高度支持，試圖通過服務項目拓展和服務范圍擴大等普惠式服務措施提高場館使用率，為完成“健康中國2030”規(guī)劃綱要提供條件保障。但政策條款中場館咨詢服務和場館科技支持處于劣勢，近些年隨著物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)+體育O2O模式的發(fā)展，人們對于大型體育場館的科技化、智能化要求也越來越高，人們獲取信息不再依靠傳統(tǒng)的媒介，互聯(lián)網(wǎng)巨頭也越來越多地投資于場館科技和場館咨詢類的創(chuàng)新服務中。但是政府關于場館科技和場館咨詢的政策幾乎沒有，不能切合現(xiàn)代體育場館的發(fā)展要求以及滿足大眾對于信息對稱的需求，因此政府在場館咨詢及場館科技方面應該盡快完善政策。

3.需求型政策工具：場館金融服務突出，體育服務外包、場館海外交流缺失

需求型政策工具通過拉動體育消費來促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在《意見》一文的需求型政策工具中，場館金融服務占比56%，場館政府補貼占比22%，場館政府采購占比11%，場館貿(mào)易管制占比11%，體育服務外包、場館海外交流等政策條款為空白。《意見》鼓勵民間資本參與大型體育場館建設和運營管理，支持各級各類金融機構結合體育產(chǎn)業(yè)特征開發(fā)適合大型體育場館需求的金融產(chǎn)品和服務，充分表明政府機構在大型體育場館運營中不再依靠政府財政補貼，而是鼓勵社會資本積極介入大型體育場館發(fā)展。體育服務外包、場館海外交流在《意見》中未被提及，事實上體育服務外包有利于提升公共服務的效率和質(zhì)量，特別是將競爭機制引入市場，引入供需，極大地優(yōu)化了資源配置。相關政策工具的缺失一定程度上弱化了政府的引導作用，加大場館海外交流，有利于學習海外先進的經(jīng)營經(jīng)驗，在經(jīng)濟全球化的大背景下對于深度挖掘國內(nèi)的大型體育場館潛力具有積極意義。未來在制定大型體育場館的政策上應該加強對這兩個方面的關注，彌補缺失，達到政策相對優(yōu)化。

總體而言，《意見》在供給型、環(huán)境型政策的采用上仍具有相當程度的行政干預，意圖通過行政手段對大型體育場館的可持續(xù)發(fā)展施加影響，而缺少對客戶深度需求開發(fā)的細致研究，使得大型體育場館發(fā)展中需求側政策工具缺失，未來在供給型政策工具和需求型政策工具的選擇使用上應更具針對性和引導性。

(三) 《意見》Y維度分析

《意見》一文Y維度分析的指標因素涵蓋了體育產(chǎn)業(yè)價值鏈的研發(fā)、投資、生產(chǎn)、銷售和消費等環(huán)節(jié)(見圖3)。具體而言，與投資過程相關的政策條款共有8條，占比36.36%；與研發(fā)過程相關的政策條款有7條，占比30.43%；與生產(chǎn)過程相關的政策條款僅有1條，占比4.34%；與銷售相關的政策條有為5條，占比21.74%；與消費相關的政策條款有2條，占比7.13%。這一比例分布體現(xiàn)出我國大型體育場館當前存在的現(xiàn)實問題——規(guī)模不大、活力不強、體制僵化、經(jīng)營機制有待完善，與人民群眾對美好生活的向往和多層次、多元化體育需求存在較大差距。通過政策工具的歸類，政府在《意見》中關于促進消費的政策較多，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)目的明確，但仍需從政策的角度加強對“投資”和“研發(fā)”的鼓勵，以滿足社會公眾對于大型體育場館多元化的需求。

圖3 政策工具二維分布圖

1.大型體育場館投資和研發(fā)環(huán)節(jié)受到高度重視。

如今，社會公眾對于智能化體育場館的需求很高，特別是物聯(lián)網(wǎng)技術的出現(xiàn)，使得大型體育場館與科技緊密地結合在一起。物聯(lián)網(wǎng)在智能體育場館系統(tǒng)中實現(xiàn)場地燈光控制，這就需要根據(jù)不同的體育訓練項目有針對性地設計燈光照明、光照均勻、場地炫光效果以及燈光控制。對于正式的體育賽事而言，燈光效果要能夠符合當前國際標準，因為只有保證了比賽場地擁有良好的燈光效果以及照明視覺背景，才能為運動員以及觀眾創(chuàng)造出良好的視覺效果，而電視臺在對體育賽事進行轉(zhuǎn)播或直播時，才能將更清晰的賽況呈現(xiàn)給觀眾。物聯(lián)網(wǎng)將傳統(tǒng)的體育場館變成了現(xiàn)代化的體育場館，同時也是智能化體育場館得以體現(xiàn)的重要標志。研發(fā)智能化新場館離不開資金的支持，大量的社會資本在“互聯(lián)網(wǎng)+體育”的背景下融入大型體育場館的中去。場館私募、債券等金融融資方式以及公共體育場館的PPP模式都將促進大型體育場館模式的革新。政府對大型體育場館投資和研發(fā)的高度重視，也為場館的良性發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境。

2.大型體育場館的生產(chǎn)環(huán)節(jié)政策運用較少，所持比重較少

大型體育場館的生產(chǎn)體現(xiàn)在體育服務產(chǎn)品的深度開發(fā)、相關體育用品的二次銷售和教育培訓等相關產(chǎn)品的研發(fā)上，當前我國體育產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)占比高達44.2%，與體育服務業(yè)占體育產(chǎn)業(yè)80%份額的美國相比，我國體育場館的公共服務產(chǎn)品研發(fā)與其仍存在較大差距。當前我國體育產(chǎn)業(yè)仍處于轉(zhuǎn)型過渡期，政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品研發(fā)和知識產(chǎn)權保護相關政策方面投入偏少，因此，大力加強體育服務產(chǎn)品的研發(fā)和鼓勵投資，并對相關知識產(chǎn)權設立保護機制，是對生產(chǎn)政策的一種互補。大型體育場館也需加強研發(fā)力度，向產(chǎn)業(yè)鏈上游挺進，是未來大型體育場館需要努力的方向。隨著場館服務業(yè)的日益發(fā)展，在一定程度上，在政策偏好上將影響到生產(chǎn)環(huán)節(jié)。體育場館服務業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)在體育場館轉(zhuǎn)型升級中扮演了不可或缺的角色。

3.偏重于環(huán)境型政策的運用，供給型和需求型政策的運用相對偏低

出口、投資、消費是拉動經(jīng)濟穩(wěn)定增長的“三駕馬車”，大型體育場館的轉(zhuǎn)型和改革一定離不開市場在供給側的投資和需求側的消費，如何通過需求側政策拉動消費增長是當前我國大型體育場館發(fā)展所面臨的主要問題。這就要求我國大型體育場館在新形勢下把握好產(chǎn)業(yè)鏈下游銷售和消費兩個端口。政府對于環(huán)境政策工具的偏重能夠間接給體育場館發(fā)展提供一個良好發(fā)展空間和法律環(huán)境，但是在銷售和消費環(huán)節(jié)缺少供給型和需求型政策工具的助推和拉動作用，這對于全方位促進體育消費、加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標的實現(xiàn)有一定的制約作用。國家大力推行供給側改革，旨在通過對相關要素的優(yōu)化配置實現(xiàn)經(jīng)濟結構的整體轉(zhuǎn)向，使其在質(zhì)量和數(shù)量上更加符合社會主義市場經(jīng)濟的要求。這就要求大型體育場館要及時調(diào)整方向以適應市場的實際需求，政府工具也要多增加供給型和需求型政策，使之形成合力促進體育場館實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四、 結論及建議

(一) 降低環(huán)境型政策工具使用頻度，合理配置內(nèi)部要素

《意見》政策文本中對于政策工具的整體運用不均衡，部分政策條款使用不當，表現(xiàn)為對環(huán)境型政策工具使用畸高，且過于強調(diào)環(huán)境型政策中策略性措施的使用；供給型和需求型政策工具在《意見》中的比重偏低，這極不利于發(fā)揮兩者對體育場館發(fā)展的推動和拉動作用。政策工具是一個有機的整體，應該綜合考慮、有效發(fā)揮各個政策工具的優(yōu)勢，為加快大型體育場館發(fā)展，促進體育消費創(chuàng)造條件；另外，不同類型政策工具的內(nèi)部要素配置不盡合理，研究發(fā)現(xiàn)場館咨詢服務、場館科技支持、場館服務外包、體育海外交流等政策內(nèi)容幾乎空白，這正是我國與美國等發(fā)達國家的差距所在，在未來的政策制定中要彌補這幾方面的缺失。

(二) 增強體育場館銷售服務等環(huán)節(jié)中供給型政策工具的使用頻度

伴隨著“互聯(lián)網(wǎng)+體育”的熱潮，體育場館產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)的側重點正在發(fā)生顯著的變化，由過去注重生產(chǎn)制造等低端產(chǎn)業(yè)價值鏈，轉(zhuǎn)向投資研發(fā)高附加值產(chǎn)業(yè)鏈，這一轉(zhuǎn)變使得“互聯(lián)網(wǎng)+”體育產(chǎn)業(yè)的競爭在市場經(jīng)濟一體化的大趨勢下愈加激烈，需要政府出臺相關政策，進一步加強對體育場館市場無序競爭的規(guī)范管理，對場館產(chǎn)業(yè)鏈的銷售和消費環(huán)節(jié)實行保證金兜底制度，整合線上線下和國內(nèi)國外體育場館資源，塑造體育場館品牌資源，拓寬大型體育場館用途和服務的方式、方法。另外，要加強大型體育場館與第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)的融合，努力培育擴大場館市場，使得消費的范圍更廣，進一步滿足廣大人民群眾對美好生活向往下的體育多元化需求。

(三) 彌補需求型政策工具在場館產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中的不足

加強需求型政策工具在體育場館價值鏈中的使用，加快新產(chǎn)品開發(fā)、鼓勵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，降低體育消費市場的不確定性。《意見》文本中需求側政策工具在體育產(chǎn)業(yè)價值鏈條尤其是服務類產(chǎn)品研發(fā)和知識產(chǎn)權保護等領域的運用偏少，部分條款甚至處于嚴重缺失狀態(tài)，不利于發(fā)揮大型體育場館的人群集聚效應和品牌輻射效應。對需求側政策工具的使用，不僅需要將投資、研發(fā)、銷售、消費等環(huán)節(jié)統(tǒng)一起來進行整體考量，而且需要充分發(fā)揮大型體育場館作為體育產(chǎn)業(yè)基地的平臺作用和規(guī)模效應，充分發(fā)揮需求型政策的拉動作用。當前我國大型體育場館可持續(xù)發(fā)展尚處于起步階段，規(guī)模、布局、內(nèi)部結構和發(fā)展方式等方面還存在不少問題。因此，統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范管理、進一步培育和完善市場，通過政府補貼等形式刺激體育領域的消費，不斷培育體育產(chǎn)業(yè)的市場化需求，提高場館產(chǎn)業(yè)化水平和社會服務能力，是提升我國大型體育場館健康發(fā)展的基本保證，而實行政府采購制度、場館服務外包等政策將有助于實現(xiàn)這些任務。