審計監督對扶貧貸款目標偏離的治理作用研究

蘇航玉

一、引言

打好脫貧攻堅戰，是黨在十九大報告中提出的三大攻堅戰之一，對如期全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標具有十分重要的意義。2020年是我國消滅絕對貧困的一年，而扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。精準扶貧意在將扶貧對象更加細化瞄準到個人（徐瑋，2019），防止平均數掩蓋大多數。2013—2017年，中國農村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人。隨著絕對貧困的快速消滅和精準扶貧的逐步深入，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大，絕對貧困也轉變為相對貧困。

金融扶貧是我國重要的扶貧手段之一，如何通過金融扶貧為貧困戶提供識別更為精準、更有效的特惠金融促進脫貧是我國扶貧工作面臨的重要任務。我國貧困人口普遍面臨著信貸約束問題，成本高、風險大、收益低是導致農村信貸薄弱的重要因素（李明賢和葉慧敏，2012），小額扶貧貸款即是我國針對貧困戶貸款難的問題所采取的針對性舉措。雖然小額扶貧貸款在一定程度上緩解了交易成本配給，但在推進的過程中，仍然出現了貸款被富裕和較為富裕的群體所“俘獲”而偏離深度貧困人口的現象（程恩江和劉西川，2010）。

中國的經濟建設帶有明顯的政府主導性，政府在促進經濟增長、維護社會穩定以及相關制度建設等方面發揮了重要作用，地方政府官員在整個過程中扮演著積極角色（蔣德權等，2015）。地方政府推動經濟發展的一個重要動力來源是地方官員的晉升激勵。改革開放以來轄區內經濟增長成為考核地方官員績效的一項重要指標，引發了地方官員之間圍繞經濟增長的政治競爭，即所謂的“政治錦標賽”（周黎安等，2015）。在“錦標賽競爭”壓力下，地方官員有很強的動機推動轄區內的貧困戶脫貧，以獲得政治晉升資本。但地方官員可能由于客觀的條件限制或主觀上的政治動機而采取機會主義行為，以“數字脫貧”“形式脫貧”來實現扶貧目標。

我國金融機構和政府之間存在著普遍的政治關聯，政治家會為了政治目的而非社會目標控制銀行資源(Shleifer＆Vishny，1994)，從而導致信貸資金的錯誤配置。具體到扶貧領域，地方政府官員可能會通過主動對銀行等金融機構施加政治影響，或采取默許縱容等方式，加劇小額扶貧貸款偏向相對富裕的群體，偏離深度貧困戶。

扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”，一分一厘都不能亂花。“十三五”規劃綱要明確提出，要建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制。政府審計是考核和提拔被審計官員的重要依據，將記載進入被審計官員的本人檔案，直接關系到該官員的晉升，必將對其起到一定的威懾作用（蒲丹琳和王善平，2014）。扶貧審計作為政府審計的重要一環，有利于以國家的權威性發揮震懾的作用，抑制地方官員在扶貧工作中的瀆職行為，同時提高金融機構發放小額扶貧貸款的準確性，減少目標偏離現象。

因此，本文基于我國扶貧工作中發放小額扶貧貸款存在的目標偏離現象，從地方官員的行為動機出發，研究地方官員治理究竟會對扶貧中的小額扶貧貸款目標偏離現象產生什么作用？扶貧審計是否能影響地方官員的行為進而影響小額扶貧貸款的目標偏離？

本文的貢獻如下：（1）從金融機構和貧困戶供求雙方的角度分析了二者如何產生惡性循環導致了小額扶貧貸款的目標偏離，豐富了精準扶貧領域出現經營俘獲的相關文獻；（2）以政治晉升激勵為基礎，研究了地方官員治理如何影響小額扶貧貸款的發放，拓展了政治晉升激勵相關后果的研究；（3）以政府審計的預防、揭露和抵御功能為基礎，分析了政府審計如何緩解小額扶貧貸款的目標偏離現象，為進一步推進政府審計在精準扶貧中的應用提供了理論支持。

二、小額扶貧貸款目標偏離

（一）小額扶貧貸款現狀

我國自20世紀90年代引入以孟加拉國為主的小額扶貧貸款模式，發展到如今的政府、正規金融機構和非政府組織在全國各地的全面開展，參與小額信貸的機構不斷增加，初步形成了包括銀行業金融機構、新型金融機構、小額貸款公司、公益性小額信貸項目等組成的多元化的農戶小額信貸供給體系。據人民銀行統計，目前單從農村信用社獲得貸款的農戶數已達8242萬戶，占全國農戶總數的33.5%。近年來，各部門對農村金融扶持政策支持力度逐年加大，通過實行稅收優惠、財政補貼和獎勵以及差別存款準備金率等，促進各類金融機構加大涉農信貸投入。一定程度上緩解了貧困戶的資金困難，推動脫貧致富。

但隨著扶貧工作的深入開展和扶貧難度的逐漸增大，小額扶貧貸款發揮的作用逐漸減小。根據張世春（2010）的調查結果，受訪貧困戶中有52.08%的信貸需求沒有得到滿足，有72.97%的貧困農戶因為沒有抵押擔保或還款能力而被拒絕貸款。而實際貸款發放則明顯偏向農戶中的中高收入群體，出現了目標偏離現象。

（二）小額扶貧貸款目標偏離原因

1.金融機構有效供給不足

小額扶貧貸款的目的就是為了解決貧困戶的資金不足問題，而這恰恰是金融機構不愿向貧困群體發放貸款的原因。從供給角度來說，需要扶貧的對象不僅僅是缺乏資金，缺乏資產以擔保借款，往往還缺乏專業知識和技能，加之農業生產的不確定性（Carter et al.，2007），貧苦戶即使獲得了貸款也難以脫貧致富，甚至還可能血本無歸。金融機構發放貸款面臨著較高的壞賬風險，為了保證借款的安全性，金融機構會采取嚴格的資格審查來篩選借款人。金融機構大都是以盈利為目的，即使是非盈利性質的金融機構，也至少要求能夠持續經營，但小額扶貧貸款往往要求低息和無擔保，而且貧困戶的居住分散、交通不便，金融機構與貧困戶之間存在較高的信息不對稱，獲取貧困戶的真實情況所需的成本過高，金融機構缺乏發放小額扶貧貸款的積極性，最終結果就是將貧困群體拒之門外。

同時在我國脫貧攻堅的大背景下，從中央到地方各級均有具體的扶貧指標任務，小額扶貧貸款發放額和覆蓋率作為其中的重要衡量指標被納入地方扶貧考核，金融機構在硬指標約束下，理性的選擇就是將貸款偏向還款能力較強的富裕群體以實現“經濟性和公益性的統一”。

2.貧困戶有效需求不足

從小額扶貧貸款的需求角度來說，貧困戶自身缺乏脫貧手段，即使獲取了貸款也無處可用；這部分貧困戶缺乏足夠的儲蓄，抵御風險能力差，擔憂獲得貸款后無法償還而對借貸持抵觸心理；另一部分貧困戶不僅缺乏脫貧手段，更缺乏脫貧動機，滿足于自身的貧困狀況和國家救濟，更有甚者，因不愿失去貧困身份的“福利”而拒絕脫貧。也就是說，深度貧困戶不參與小額扶貧貸款的原因并在于其不敢貸、不想貸。

同時，小額扶貧貸款的低利率等優惠條件吸引了貧困戶中較為富裕的那部分群體去獲取貸款，這部分人有一定的償債能力和脫貧意愿，主動貸款的行為也迎合了金融機構放貸的需求。

3.金融機構與深度貧困戶存在信息不對稱

小額扶貧貸款政策相關信息由政府有關部門向社會公布，最終由相關負責人傳遞到個人，最后由符合貸款條件的貧困戶向金融機構借款，金融機構審核后發放貸款。在整個環節中，貧困戶與地方政府就扶貧貸款相關信息存在著信息不對稱，金融機構與貧困戶就貧困戶自身資信狀況存在著信息不對稱，使得供需雙方無法真正對接。

在我國農村社會，村干部實際控制著基層諸多的經濟與社會資源（楊善華、王紀芒，2005）。從村干部到村民的信息傳遞主要是通過多種非正式渠道進行，由村干部的私人談話和村民互相交流，這種信息傳遞模式妨礙了村民獲得準確而充分的政策信息。當小額扶貧貸款信息傳遞到村級組織，由于扶貧貸款有限，作為理性人的村干部傾向于通過壟斷信息將貸款占為己有或有選擇性地傳遞信息給私人關系密切的群體，使得小額扶貧貸款難以下沉到貧困戶。

Stiglitz（1990）指出，農戶和銀行間的信息不對稱是發展中國家農戶存在信貸配給的主要原因。相對于非貧困戶，貧困群體在信息不對稱程度上更高（Rosenzweig &Binswanger，1993；Pellegrina，2011），與城市居民貸款和企業貸款不同，前兩者一般有穩定的收入來源和足夠的資產抵御風險，且易于評估和證實。而貧困戶所在地往往距金融機構所在地較遠，且基礎設施落后，貧困戶要想前往金融機構貸款需要付出極大的時間精力，甚至有的貧困戶無法負擔前往借款的路費；當貧困戶提交借款申請后，金融機構也難以審核貧困戶的真實情況，如果金融機構僅為了極少數申請者而前往貧困村實地調查又需要付出過高的成本卻只獲得微不足道的收益，所以金融機構在實踐中往往采取比較粗放的標準，對于可能存疑的申請一律拒絕。反過來貧困戶出于貸款申請可能被拒絕的預期而不愿白費力氣申請貸款，從而雙方陷入惡性循環，小額扶貧貸款逐漸偏離目標群體。

三、地方官員治理

（一）地方官員扶貧的機會主義動機

中國的地方官員在區域經濟發展中扮演了一個非常重要的角色（徐現祥等，2007），尤其在扶貧工作中更需要地方官員因地制宜推進扶貧攻堅。中國的經濟增長很大程度上來源于地方官員的推動，而地方官員發展經濟的動力則來源于政治晉升激勵（周黎安，2005，2007）。中國是政治集權和經濟分權相結合的國家，地方官員由上級任命而不是地方選舉（蒲丹琳和王善平，2014），垂直的政治體制決定了地方官員是“向上負責”，中央通過將經濟指標作為考核地方官員升遷的依據以引發地方官員圍繞經濟增長的政治競爭。隨著我國精準扶貧工作的不斷深入，扶貧指標如脫貧人口、脫貧率、小額扶貧貸款發放數額、覆蓋率等均被納入地方官員的政績考核，引導地方官員推進扶貧工作。

地方官員本質上的身份是代理人，其與上級政府存在委托代理關系，存在著信息不對稱與目標不一致（K litga rd，1988）。中央制定扶貧政策并將之作為政績考核指標的目的在于推動地方干部參與扶貧工作，而地方官員作為“理性人”，其首要目標在于為自身獲取政治資本，那么其就有動機利用信息不對稱進行機會主義行為。首先，各地的扶貧工作開展情況差異較大，雖然上級擁有對于各個領域的決策權，但上級進行決策需要下級提供信息，上級政府不可能具體了解每個貧困村每個貧困戶的信息，只能依賴于下級的反饋，而上級并不能準確辨別下級反饋的真偽。其次，上級政府為了獲取晉升資本，會通過向下級攤牌扶貧指標來實現，從而將晉升激勵層層向下傳導并不斷放大。再次，中國地方官員之間的政治錦標賽取決于各自的相對成績而不是絕對成績，地方官員不僅要做到完成指標，而且需要完成的比其他人好才可能獲取晉升，加之官員晉升往往還面臨著年齡限制的壓力，迫使地方官員在任期內關注于取得短期政績以避免被淘汰。因此，地方官員有動機也有能力利用其掌握的轄區內扶貧工作的相關信息，以“指標扶貧“”形式脫貧”等短期行為實現上級攤牌的扶貧任務。最后，上級政府同樣也需要實現扶貧指標以在競爭中獲勝，因此往往會對下級的“指標扶貧”采取默許甚至鼓勵的態度，各級政府之間形成惡性循環使得扶貧趨于形式化。

（二）地方官員與小額扶貧貸款

金融機構是發放小額扶貧貸款的主體，我國金融機構與地方政府存在著密切的政治關聯，在政府主導下的市場環境中，金融資源的配置會服從行政權力的意志。政府行為是官員行為“加總”的結果，事實上是官員決策的體現（周黎安，2008）。地方官員為了在政治錦標賽中獲勝，往往會采取各種手段攫取金融資源（劉瑞明和白永秀，2007）。地方官員通過對金融機構施加影響雖不符合經濟規律，但卻符合政治邏輯（蔣德權等，2015；劉智勇等，2020），小額扶貧貸款發放額、覆蓋率等指標易于實現、周期短、見效快，能夠直接有效地滿足地方官員的政績需求。而且一般來說小額扶貧貸款的期限較長，地方官員僅需考慮任期內的政績，至于借款對象、借款用途、借款能否收回已不在其考慮范圍內。

但正如前文所述，金融機構因其“嫌貧愛富”的本質缺乏動力發放小額扶貧貸款。一旦政府官員對金融機構施加行政影響，金融機構迫于壓力只得完成政府規定的貸款指標，于是金融機構也會采取機會主義行為，將小額扶貧貸款從深度貧困群體偏向較為富裕群體，以在完成行政指標的同時保證自身資金安全。同時，政府官員為了完成扶貧指標也會默許甚至鼓勵金融機構在形式上發放小額扶貧貸款，如此一來，二者形成惡性循環加劇了小額扶貧貸款的目標偏離。

四、審計監督的抑制作用

（一）政府審計監督地方政府受托責任履行

審計最初的產生就是為了解決委托代理雙方的信息不對稱，其本質目標是為了保障和促進受托經濟責任的全面有效履行（蔡春，2001）。地方官員作為中央政府的代理人，受托行使職權以實現扶貧等社會管理職責。中央政府為了確保地方官員公共受托經濟責任的有效履行，在行政權力及經濟權力上都賦予了地方政府較大的自主權，形成了中央與地方的分權治理模式。但委托人與代理人的利益最大化并不一致，地方官員有傾向采取機會主義行為。中央政府受制于信息不對稱，難以直接了解地方官員的履職情況和貧困地區的真實脫貧情況，雖然地方官員有責任定期報告，但中央政府難以辨別真偽，無法對地方官員的行為采取有效約束。中央政府在賦予地方政府權力的同時，為了抑制地方官員在晉升激勵下的道德風險和逆向選擇，需要政府審計對地方官員在扶貧工作中的受托責任履行情況進行全面審查。

國家審計是國家治理體系的重要一環，是確保公共受托經濟責任全面有效履行的特殊機制（Hepworth，1995；王會金等，2012）。我國的國家審計屬于典型的行政型體制，我國的國家審計機關主要由政府部門領導。其中，最高審計機關由國務院領導，地方審計機關則是由地方政府和上級審計機關共同領導。地方審計機關在業務上以審計署領導為主，可以代表中央政府對地方政府的公共受托經濟責任的履行狀況進行審計監督，中央政府根據各省區地方審計機關的審計監督情況進行統籌決策和獎懲處罰，以規范地方政府的行為，保障和促進地方政府公共受托經濟責任的全面有效履行。

（二）政府審計改善地方官員治理的機制

政府審計是依法用權力監督制約權力的制度安排（劉家義，2012），有預防、揭示和抵御三方面的功能。其中預防功能主要體現在事前監督，政府審計擁有足夠的權力和能力，一方面政府審計通過對扶貧工作面臨的情況充分調查，減少中央政府面臨的信息不對稱，明確地方官員在扶貧工作中的目標責任，限制地方官員牟利的空間；另一方面政府審計依靠國家強制力賦予足夠的懲罰力度，審計問責制度能夠在地方官員開展扶貧工作前就形成足夠的威懾，對其機會主義傾向進行遏制，促進扶貧資金及相關經濟活動監管的有效性（劉靜，2016；呂勁松，2018）。揭示功能主要體現在事中監督，政府審計通過有效的信息披露，對地方官員在扶貧工作中的行為進行實時監控，對地方官員扶貧工作的履行情況及時公告，一旦發現地方官員存在機會主義行為或是小額扶貧貸款在發放中存在目標偏離現象，及時向上級政府和社會公眾公開，地方官員不但會面臨社會聲譽的下降，還會喪失政治前途。因此地方官員在面臨政府審計揭示的問題時會及時糾正其行為。政府審計的抵御功能則主要體現在事后評價，政府審計通過建立有效的責任履行評價機制，在每一階段的扶貧工作結束后，對小額扶貧貸款發放的合規合法性進行評價，對貸款的流向和償還率進行審查，判斷存在目標偏離的，不僅要向直接責任人進行追責，更重要的是總結出現目標偏離的原因，并為下一輪的小額扶貧貸款發放提出針對性的建議。

五、結論

2020年是全面建成小康社會的收官之年，也是脫貧攻堅決戰決勝之年。自我國開展精準扶貧以來，小額扶貧貸款作為金融扶貧的重要項目，對我國消滅貧困做出了重要貢獻。但隨著脫貧攻堅進入深度貧困地區，逐漸出現了違法違規現象，小額扶貧貸款呈現出由深度貧困戶偏向較富裕群體的趨勢。那么設計初衷是為了解決貧困戶貸款難問題的小額扶貧貸款，為何在實際執行中卻出現了相反的結果？又應該如何應對小額扶貧貸款的目標偏離現象？

本文基于小額扶貧貸款供需雙方，即金融機構和貧困戶的角度出發，分析認為二者間有效供需不足，再加上二者間存在的信息不對稱，惡性循環導致了小額扶貧貸款的目標偏離。進一步，將地方官員治理這一因素加入后，發現地方官員有動機和能力利用信息不對稱以進行“數字扶貧”，而上級政府的默許支持則形成惡性循環加劇了目標偏離問題。同時，金融機構有動機和能力目標偏離，地方官員的縱容鼓勵則形成惡性循環。因此，從貧困戶、金融機構，到地方官員、上級政府間由于信息不對稱形成了三個惡性循環，造成了小額扶貧貸款的目標偏離現象。最后，本文研究了政府審計作為緩解信息不對稱的重要機制，如何通過事前、事中和事后在整個環節對地方官員的行為進行約束，通過明確目標責任、及時披露信息和充分總結經驗以解決小額扶貧貸款的目標偏離。

以上述研究為基礎，本文提供如下政策啟示：

第一，金融機構要在小額扶貧貸款批準階段進行嚴格審查，確保貸款流向真正貧困群體。同時利用財政貼息等政策，盡量為貧困戶提供低利率無擔保等優惠條件，吸引貧困戶申請貸款。貸款發放后要進行動態監管，把握資金流向，控制資金風險。

第二，改進地方官員的考核方式，不能只看指標不看效果，防止“數字出官”“數字脫貧”。而且要建立扶貧長效考核機制，即使地方官員已經離任，仍對其任期內的扶貧違規行為進行追責。

第三，要加強政府審計的監督作用，擴大政府審計范圍，對扶貧工作全方位監控。豐富審計披露的形式，綜合運用網絡、發布會和專門審計報告等方式將小額扶貧貸款的發放情況及時向有關部門和社會公眾公開。