鄉村振興中農村土地供給側改革的探討

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

0 引言

從我國2017年提出鄉村振興戰略以來，農村發展明顯加快，農民生活水平不斷提高，而且近幾年在新冠疫情的影響下，農村居民的生活水平仍保持上升趨勢，2021年農村居民人均可支配收入達17131.5元，人均消費支出達13713.4元[1]。2022年我國又進一步提出了農業農村優先發展的要求。在鄉村振興發展、農業農村優先發展這兩個戰略推動下，我國農村將繼續得到較快發展。從土地資源配置角度來看，農村加快發展將帶來更大規模的土地投入，產生土地資源與其他要素的重新配置，會產生更大的用地需求，即需要更大的土地供給量。同時，我國人口眾多，耕地資源十分有限，據統計，2019年我國耕地總面積為1.28億hm2，人均耕地面積僅為0.09 hm2，糧食安全問題突出。在我國面臨巨大的耕地保護壓力情況下，將如何解決持續增加的鄉村振興用地需求是需要加快解決的重要問題。本文將基于調研資料，分析我國鄉村振興中農村土地供給存在的問題和矛盾，從土地供給側改革角度，探討優化我國農村土地供給的路徑，以更好地發揮土地資源在鄉村振興中的作用。

1 鄉村振興中農村土地供給存在的主要問題

1.1 農村土地供給缺乏規劃引領

我國實行城鄉土地二元所有制，城市土地歸國家所有，農村土地歸農民集體經濟組織所有，在這兩種不同的所有制下，城鄉土地管理存在較大的差別。對于國有土地，我國早已形成了較完善的規劃體系，包括國土空間規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市控制性詳細規劃、城市修建性詳細規劃、城市建設專項規劃等規劃。這些規劃在國有土地利用管理中發揮著重要的引領作用，將國有土地納入了規范化管理模式，國有土地供給機制也穩定地保持在良好的運作軌道上。但是對于農村土地，由于我國農村許多地區長期缺乏相關規劃，在我國實施鄉村振興戰略之后，農村建設用地需求明顯增加，各地農村也更重視鄉村振興中的土地供應問題，但許多地區鄉村仍未編制鄉村規劃，農村土地利用基本沒有規劃的引領，土地供應仍存在自發無序、結構不合理、供需脫節、供給結構失衡、供應機制缺乏等問題。

1.2 農村大量閑置土地尚未轉化為鄉村振興用地的供給來源

長期以來，我國土地資源行政管理工作偏向于國有土地管理，農村土地管理工作常常缺位，故城鄉土地利用管理產生了非常明顯的差異。以閑置土地的管理為例，對于國有閑置土地，我國早已制定了較為完善的處置細則，并對國有閑置土地持續開展有效的處置，許多國有閑置土地基本上已轉化為有效的土地供給來源，并得到了重新配置；而對于農村大量閑置土地，我國并沒有出臺專門的處置辦法，近年來有以文件形式涉及農村閑置土地盤活的內容，但目前農村大量舊村、閑宅、舊廠、舊工地、舊校區等仍處于閑置狀態。據統計，目前我國農村宅基地約有1332萬hm2，其中三分之一閑置[2]。農村數量龐大的閑置土地并未能成為鄉村振興用地的主要供給來源，“征轉”的供地方式仍是鄉村振興用地的重要供給方式，這種供地方式是增量式、外延式供給，而不是存量式、內涵式供給，這會直接加大我國耕地保護壓力，威脅農村土地資源可持續利用，也易使我國農村土地利用走向粗放模式。

1.3 農村土地供地方式有待繼續創新

多年以來我國農村土地供給主要有三種方式。第一，以村集體為主要供給主體，以流轉形式供應土地。第二，由政府進行征轉用，再以政府作為供給主體在土地市場中出讓。第三，由政府主導推動的“區片式”供地。其中，第一種方式的供地主體主要是農民或農民集體經濟組織，這一供地主體常因市場運作機制不完善、信息不對稱等因素而增加了流轉交易成本，也易因流轉程序不規范、流轉合同不標準而產生流轉糾紛，進而影響土地供給效率。而且這種供地方式存在供給主體分散、供地面積較小、供地缺乏規范、空間分布散亂等特點，對于建設產業園區、工業園區等需要大規模用地的情況，這種供地方式就難以實現。第二種方式供應的土地需將集體土地征轉為國有土地，這過程伴有產權轉移，轉權后土地供給屬于國有土地供給。目前，農村集中式供地以“征轉”供給為主，這種供地方式存在審批時間長、程序多、征地過程阻礙多等問題，而且這種方式的土地供給所產生的直接結果是農村土地資源流向城市，不利于農村發展。第三種供地方式主要是我國實施鄉村振興戰略以來為了解決鄉村產業振興用地而使用的供地方式，這種供地方式需要地方政府組織和投資。一些地方政府因人力資源不夠、財力不足等原因而沒能使用這種供地方式。總體而言，多年來，我國農村土地供給具有突出的供給主體分散、土地面積小、土地空間分布零散等問題，這降低了農村土地規模化和集約化利用水平，成為影響鄉村產業振興發展的主要阻礙之一。

2 鄉村振興中農村土地供給側改革的路徑

2.1 重視鄉村規劃編制工作，強化規劃引領供給的功能

針對我國各地鄉村普遍缺乏鄉村規劃的情況下，建議從以下四方面完善規劃編制工作，并注重發揮規劃對土地供給的引領功能。第一，提高農民集體經濟組織編制鄉村規劃的積極性。國土等相關管理部門可以通過傳授專業知識、加大宣傳力度等方式讓農民和農民集體經濟組織清晰地認識到規劃的目的、重要性及其引領作用。建議先讓村干部、鄉村知名賢士等對鄉村發展具有一定影響力的相關人員深刻認識到規劃對鄉村建設發展的重大影響，對改善村民生產、生活的重要作用，以發揮農民集體經濟組織編制鄉村規劃的主動性，提高村民參與編制規劃的積極性，增強規劃的地方適宜性與可操作性。第二，引導各地鄉村認真編制鄉村規劃。在遵守國家、省、市、縣（區）、鎮相關規劃的前提下，結合當地資源稟賦狀況，根據當地山、水、林、田、湖、草、沙等自然資源分布情況，合理確定規劃期內可供地的范圍，并將規劃期內鄉村供地規模、供地結構、供地時序等做詳細的規劃，確保規劃具有可操作性。第三，允許在鄉村規劃編制中對土地用途做更詳細的分類。在我國推動鄉村產業振興的時期，各地農村的產業形態、產業類別、產業組織形態等具有明顯的地域特征。目前，全國統一的土地用途分類規劃體系已難與農村實際供地和用地要求相適應。因此，應允許鄉村規劃在國家現行的土地用途分類基礎上進一步開展更詳細的分類，以更好地落實各類用地匹配式的供地規劃，確保各地農村產業用地特別是特色產業用地能得到及時的供應。第四，在實踐中嚴格落實規劃。在具體實踐中，嚴格按規劃引領供給的原則，確實按規劃供給土地，促進鄉村土地供應走上組織化、規范化、科學化的軌道。

2.2 加大農村閑置土地和低效用地的盤活力度，增加農村土地存量供給

為了增加農村存量土地供給，減少外延式供給可從以下三方面著手加快盤活農村閑置土地和低效用地。第一，大力盤活農村閑置土地和低效用地，增加鄉村振興用地的經濟供給量。基于農村閑置土地和低效用地的現狀，根據鄉村振興項目用地和新產業、新業態用地需求，有計劃、有目標、有組織推進閑置土地和低效用地的盤活工程。允許農民集體經濟組織根據鄉村振興發展、新型城鎮化建設、城鄉協調發展等需要申請變更農村閑置和低效用地的原用途，增加農村可用于鄉村產業振興、生態振興、公共設施建設、美麗鄉村建設等與鄉村振興發展要求相匹配的土地供給數量和規模。同時，將閑置土地和低效用地的盤活與土地供應計劃相對接，為鄉村有計劃的供地提供穩定的土地來源，以減少鄉村振興用地的外延式供給，促進鄉村振興用地供給走上內涵式供給模式。第二，加大土地整理力度，增加農村“區片式”土地供給。加大政府的引導和支持力度，通過注入專業人才隊伍、引進先進技術、增加財政資金支持、引導社會資金投入等方式帶動和鼓勵農民集體經濟組織積極開展土地整理。在具體土地整理實踐中，鼓勵各地農村根據鄉村產業振興要求，結合本地產業業態，科學設計與本地產業發展相適宜、相匹配的土地整理方案和供地方案，并運用土地整理先進專業技術，將目前農村存在的大量舊村、舊宅、舊廠房等閑置和低效用地進行整理，騰出更多能成片、成規模供給的土地，增加“區片式”供地的土地來源。在土地整理結束后，將挖掘的存量土地重新納入規范的供應渠道，能避免目前農村土地流轉供需中易出現的信息不對稱、交易成本高等問題，保證農村集中式、片區式的土地供應能順暢運作，能為農村建設工業園區、產業園區提供應有的土地資源要素支撐，從而能促進農村產業集聚發展。比如，2019年初浙江省杭州市淳安縣大墅鎮就通過整理、改造老舊廠房解決了鄉村文創產業園的用地問題，將改造的10000 m2的土地用于建設山鄉小鎮藝術園區，該鎮在避免外延式供地的同時推動了文創產業和鄉村旅游業的發展。第三，加快已盤活土地的資本化進程。建議將已盤活的土地供應與土地資本化需要相結合，打破這些存量土地的融資壁壘，運用好土地抵押、貸款、資產證券化等方式，并嘗試創新更多、更適合于農村土地供應特點的土地資本化方式，促進農村土地供應與農村土地資本化相互推動、相互促進，在提高了農村土地有效供應的同時助解了農民、農民集體經濟組織及用地主體等相關主體的融資難題，提高了農村土地資源配置的綜合效益。據統計，從2018～2021年9月底，浙江省諸暨市共盤活利用閑置宅基地78.47 hm2，吸納社會資本13.8億元，村集體增收逾6500萬元[3]。

2.3 創新農村土地供給方式

針對目前農村土地供給方式存在的不足，建議從以下四方面創新農村土地供給方式。第一，注重發揮政府的統籌與協調功能，增加農村有規模、有組織的規范性供地。為了解決我國農村土地供給長期存在的供地主體分散、供地面積小、供給主體個體性強等問題，也為了解決鄉村振興中較大規模用地需求的土地供給問題，我國可加強農村土地行政管理，把分散在各村、各鄉的土地供給主體加以統籌，通過土地整理、土地置換、指標對購等方式轉變農村土地分散式分布與供給的特點，并將調整好的土地進行統籌管理，形成具有一定規模，能在農村土地交易平臺上集中交易、統一供給的區片式土地資源。第二，區分用地類型，創新土地供給方式。根據鄉村振興發展需要推動農村土地供給側改革，按不同類型的鄉村振興用地要求與特點制訂好供地計劃，分類別實踐好已較為成熟的“點狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式，嘗試將城市供地方式中已較成熟的“組合供地”“混合式供地”“彈性供地”等供地方式應用于農村，并結合鄉村振興用地實際需要進行適度的創新，形成具有適合于鄉村特點和用地需求的多種農村土地供地方式。第三，按產業發展需要創新農村土地供給方式。根據鄉村產業振興和農村一、二、三產業融合發展的需要，探索和創新相應的供地方式，按產業不同特點和具體用地需求，以租賃、托管、轉讓、入股、聯合經營、出讓等不同形式供應鄉村產業用地，發揮土地精準供給的效應，推動鄉村產業振興，減少成片“征轉”的外延式供地，以保護好有限的耕地資源，維護好鄉村生態環境，讓鄉村記得住鄉愁、留得住文化。第四，嘗試推動適合于農村的土地供給制度建設。鼓勵各地鄉村積極探索各種不同類型供地方式的產業類別、產值、稅收、環境容量等項目準入條件，努力建立各種供地方式的正負面清單，以土地供給側改革來推動土地供給方式的轉變。在具體實踐中，可對各種供地方式的成效進行反饋、評估，不斷總結、改進和優化各種供地方式。另外，可引導地方在遵守國家土地供給政策的前提下將各種不同供地方式進行地方制度化，形成地方標準化供地流程，并積極開展區域性供地方式的交流、對比和提升，為我國在農村發展新時期建設農村土地供給制度打造堅實的基礎。在地方改革實踐積累足夠的經驗之后，可推動國家層面的農村土地供給制度建設，最終建成較完善的農村土地供給體系，實現農村土地供給制度化、規范化，提高農村土地供給總體效率，以有效地控制農村土地供應的總體方向，避免農村在鄉村振興發展中產生新一輪的土地粗放利用。

3 結語

經過多年的改革和發展，我國國有土地的供給方式已較為成熟和完善，供地機制運作也較為順暢，但由于我國農村土地管理長期處于缺位狀態，農村土地供給機制也不健全，土地以自發流轉的形式供給為主。從實施鄉村振興戰略以來，我國農村也開展了農村土地供給方式的創新，形成了“點狀供地”“片狀供地”“線狀供地”等供地方式。但是目前這些供地方式在我國農村許多地區并未得到較好的推廣，農村土地仍以流轉主體自發流轉供給為主，系統、規范的農村土地供給機制和體系尚未形成。在鄉村振興發展時期，農村建設用地需求會大量增加，各地鄉村可充分利用新的發展機遇和用地需求狀況，積極開展農村土地供給方式的改革和創新，加快推動國家層面的農村土地供給制度建設，為提高農村土地供給效率提供必要的制度支撐，以更好地發揮土地資源在促進鄉村振興發展中的作用。