中小銀行資本補充現狀、制約與建議

蔣敬強

中小銀行是我國金融體系的重要組成部分，是服務地方經濟、支農支小的主力軍，對服務三農、民營、小微企業等實體經濟具有重要作用，拓寬其資本補充渠道對支持實體經濟發展具有重要意義。但受資產規模加速增長、盈利能力持續下降以及金融風險等多種因素影響，中小銀行風險逐步暴露，資本充足率持續下降。為支持中小銀行穩健發展，2020年以來，金融委多次召開會議部署創新中小銀行資本補充渠道、構建資本補充長效機制等工作，但受自身資質較差、外源性融資渠道受限以及加大實體經濟支持力度要求等因素影響，中小銀行資本補充問題仍較為突出。

一、我國中小銀行資本現狀

（一）資本充足率持續下降

2014年以來，全國商業銀行整體資本充足率呈穩步上升態勢，資本充足率從2014年末的13.18%上升至2021年6月末的14.48%①，但中小銀行尤其是農村商業銀行在業務擴張、機構發展、信貸投放、不良暴露等多種因素影響下，資本充足率卻從13.81%下降至12.14%。

（二）與大型銀行的差距逐步拉大

分機構類型看，大型商業銀行、股份制商業銀行資本充足率持續提高;城商行小幅上揚，但長期低于全國平均水平;農商行持續下降，與大型商業銀行的差距呈明顯擴大趨勢。2021年6月末，農商行資本充足率與大型銀行差4.13個百分點，較2014年末增加了3.84個百分點。

（三）資本補充需求較大

一是支持實體經濟發展資本需求大。為貫徹落實黨中央、國務院加大實體經濟支持力度要求、助力國家“六穩六保”任務落實，中小銀行加大對小微企業、民營企業及三農的信貸投放，資產規模增長明顯。2020年，全國城商行、農商行的資產規模同比增速達10.2%、11.6%，資產快速增長將大量消耗資本。二是不良資產處置需要資本支持。受經濟增速放緩、疫情沖擊下企業違約事件增多等因素影響，商業銀行不良貸款率有所上升。截至2020年末，全國商業銀行不良貸款率1.84%，同比上升0.02個百分點，且關注類貸款余額5.62萬億元，同比增加362億元。此外，隨著延期還本付息等支持性政策到期，部分中小企業風險將逐步暴露，需大幅計提撥備應對將來的不良資產處置。三是表外資產回表增加資本消耗壓力。前期部分中小銀行通過委托貸款、信托貸款等通道開展了大量表外業務，隨著資管新規、理財新規等監管政策的出臺，為落實表外資產回表，穿透計量等監管要求，相關資產將逐步回表并產生更多資本消耗。根據中信建投測算，今年中小銀行的資本缺口至少在2.3萬億。

二、中小銀行資本補充渠道與現狀

我國商業銀行資本補充可通過內源性和外源性兩個渠道。內源性渠道主要是留存收益，外源性渠道可通過股權類資本補充工具和債權類資本補充工具，主要包括發行普通股、優先股、二級資本債、永續債、可轉債等。不同的資本補充工具補充不同級別的資本，其中：留存收益、IPO、增發、配股、可轉債等工具補充核心一級資本;優先股、永續債補充其他一級資本;二級資本債補充二級資本。

（一）利潤留存、增資擴股是中小銀行資本補充的常用手段

利潤留存由于成本較低，自主性較強，不會稀釋股東權益，是中小銀行資本補充，尤其是核心一級資本補充的主要途徑。同時，由于中小銀行普遍不能發行股票，大多數中小銀行通過引入新股東、原股東增資等方式補充資本，尤其是攻堅戰以來，為處置化解銀行機構風險，地方政府、主發起行、銀行股東等主體對大量中小銀行機構進行了增資擴股，有效地增強了機構風險緩釋能力。據統計，2017—2019年，四川省農信機構和城商行增資擴股74.53億元、留存利潤522.52億元用于充實資本。

（二）中小銀行上市步伐提速

IPO作為最基礎的核心一級資本補充工具，資本補充效果明顯。近年來，隨著國家不斷拓展直接融資渠道，商業銀行加快了上市步伐，中小銀行上市數量逐步增多。從2017年至2020年，全國城商行和農商行在A股市場和港股市場上市家數分別為4家、7家、10家、4家，募集資金分別為227.76億元、295.45億元、753.07億元、218.3億元。

（三）優先股發行量有待進一步擴充

優先股是國際銀行業常用的其他一級資本補充渠道。2014年以來，我國商業銀行累計發行優先股34只，規模8360 億元。從發行情況看，大型商業銀行和股份制銀行是優先股發行的主力，城商行僅占小部分。2019年，中國銀保監會聯合證監會發布了《關于商業銀行發行優先股補充一級資本的指導意見（修訂）》，降低了優先股發行門檻，在滿足一定前提下無須在“新三板”掛牌即可直接發行優先股，擴大了優先股的發行主體，疏通了非上市中小銀行發行優先股的通道。但從實際發行看，目前中小銀行發行優先股依然較少。

（四）發行永續債成為補充銀行其他一級資本新的有力工具

永續債兼具股票和債券特性，具有一定損失吸收能力，可計入銀行其他一級資本。它既可以拓寬銀行資本補充渠道，優化銀行資本結構，增強風險抵御和信貸投放能力，又可以豐富債市產品序列，給投資者提供投資標的，促進市場深化發展。在央行推動永續債到期日設為銀行的存續期，利息可由發行方稅前列支，開展票據互換操作（CBS）等措施后，永續債的吸引力更為突出，銀行發行永續債的意愿大幅增加。自2019年1月，國內首只銀行永續債成功發行以來，發行節奏不斷加快，發行主體持續增多。截至2020年底，我國中小銀行已累計發行1280億元永續債②。

（五）二級資本債是中小銀行的重要資本補充渠道

二級資本債作為固定收益類的資本工具，具有融資成本較低、發債程序簡單、不稀釋現有股東股權等優勢，是各類型金融機構補充二級資本的有效方式，更是非上市中小銀行補充資本的重要渠道。2018—2020年，中小銀行分別發行二級資本債55只、56只、55只，占發行總數的82.09%、90.28%、77.46%，發行規模780.2億元、1655億元、877億元，占總發行規模的19.47%、27.80%、14.35%。

（六）可轉債發行量明顯增加

可轉債是一種可在規定時間內將債券轉換成公司普通股的債券，其融資方式靈活、效率較高、票面利率低，當債券轉換成了普通股后，可直接補充銀行核心一級資本，逐步受到銀行機構青睞。2021年以來，已有上海銀行、杭州銀行、蘇州銀行、南京銀行等發行可轉債，規模600億元，而2020年僅有2家銀行發行95億元。

（七）地方專項債為中小銀行資本補充提供新渠道

2020年7月，國務院決定在當年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。隨后，財政部安排了2000億元專項債券額度，支持20個地區的中小銀行補充資本。截至2021年8月，全國已使用中小銀行補充資本金專項債額度1188億元，補充12個省市133家目標銀行資本金。從資金提供模式來看，分為通過省級金控集團間接入股和轉股協議存款兩種。間接入股是通過省級金控集團等國資平臺將專項債資金以增資擴股的方式注入目標銀行。廣東、山西、浙江、遼寧四省采用此種模式。轉股協議存款是地市財政部門或其受托方將專項債資金以轉股協議存款形式存入目標銀行。四川、廣西、內蒙古、江西、福建、天津六省市采用此種模式。黑龍江、陜西則混合采用了上述兩種模式。目前，暫無省份運用專項債資金認購中小銀行發行的可轉債、永續債、二級資本債等資本補充工具。

三、中小銀行資本補充存在的問題

（一）公司治理機制不健全制約資本補充

據銀保監會“農村中小銀行股東股權三年排查整治行動”顯示，排查累計發現問題1.99萬個，主要集中在股東資質不合格、入股資金來源不合規、超額持有股權、違規開展關聯交易、股權質押不受約束等五個方面。在部分中小銀行風險爆發事件中，也反映出機構公司治理不健全、“三會一層”監督機制流于形式、發生內部人控制和大股東控制等情況;個別銀行股東入股出資義務落實不到位，存在以委托資金、負債資金、“名股實債”等非自有資金出資以及虛增估值、產權不清等問題，甚至個別民營企業虛假入股，濫用大股東權利，套取銀行資金，掏空銀行。公司治理失效導致銀行現有股東不愿增資，新股東不敢或則難以入資。

（二）盈利能力持續下降，擠壓中小銀行資本補充

受經濟增速放緩，尤其疫情沖擊下金融機構降低貸款利率、加大減費讓利力度、加強減值計提力度等，盈利能力整體下降。對于中小銀行，其盈利能力還受到更多因素制約，盈利水平下降更為明顯。一是大型銀行下沉業務重心，搶占優質客戶，擠壓中小銀行生存空間。二是中小銀行客戶區域較為集中，客群下沉更為明顯，疫情沖擊和監管規定執行對其盈利影響更為突出。三是中小銀行不良率相對較高，負債成本居高不下，利差持續收窄，且業務模式較為單一，中間業務收入低。

（三）外源性資本補充門檻相對較高，補充渠道仍需拓展

近年來，金融管理部門加快資本補充工具的創新和完善，但中小銀行通過市場化方式發行資本補充工具仍面臨較大困難。一是新股發行門檻高、流程長且限制較多，中小銀行受制于公司治理不夠完善、規模小等因素，難以大量通過IPO實現資本補充。當前我國上市銀行共54家，占全部銀行比重1.34%，其中中小銀行上市38家，僅占0.94%。二是定向增資擴股推進困難。目前上市銀行資本回報率不高，部分銀行市凈率長期低于1，加之監管部門加強對股東資質、股權管理，嚴查關聯交易，民營資本入股中小銀行積極性普遍不高，遴選新股東難度較大。對于老股東，增資擴股會稀釋股本收益，且經濟下行情況下，老股東普遍資金緊張，新增注資存在一定難度。三是可轉債發行門檻高，發行周期較長，無法直接全部補充核心一級資本，且實際運行中，可轉債轉股率不高，且是否轉股取決于外部因素，對銀行較為被動。四是二級資本債對資本補充期限相對較短。《商業銀行資本管理辦法》規定商業銀行發行的二級資本工具計入資本金額要逐年減計，國內商業銀行發行的二級資本債均為“5+5”的減記型債券，并普遍在第5年末行使贖回權，其“資本”屬性相對較弱。

（四）資本補充工具發行難度增加，政策配套仍不完備

一是中小銀行資本補充環境有所收緊。包商銀行事件之后，市場對中小銀行和非銀機構的資金融資意愿下降，大型銀行與中小銀行的業務往來主要是質押式回購，且質押物一般要求為國債、政策性金融債等高等級債券，對于期限較長的資本補充類工具投資意愿更低。尤其是2020年11月，包商銀行宣布2015年發行的二級資本債本金全額減計，尚未支付的累計應付利息不再支付，該事件打破了商業銀行債務資本工具“剛兌”預期，對市場債券發行、投資偏好等造成重大影響，中小銀行資本債補充工具的發行難度加大。

二是合格投資主體有待進一步拓展。2020年，中國銀保監會出臺《關于保險資金投資銀行資本補充債券有關事項的通知》，大幅放寬商業銀行投資銀行資本補充債券的標準，但基金、年金、銀行理財子公司等其他非銀機構投資銀行資本補充債券的條件仍較為嚴格，外資金融機構仍受到一定限制。如貨幣市場基金投資銀行存款與同業存單時，要求投資標的為評級為AA+及以上商業銀行發行的產品。

三是資本補充工具流動性需增強。由于資本補充債券期限較長、風險資產消耗較大，商業銀行通過銀行自營資金投資超過核心一級資本凈額10%，將會抵扣投資人核心一級資本，因此投資者主要以持有到期為主。此外，當前中小銀行發行量較大的永續債，由于含有權益特征，部分金融機構投資范圍未涵蓋該產品。為提高永續債流動性，人民銀行推出票據互換操作（CBS），將主體評級不低于AA級的銀行發行的永續債納入合格擔保品范圍。但一方面CBS 可接受的銀行永續債要求發行人滿足最新季度末資產規模不低于2000億元，逾期90天貸款計算的不良貸款率不高于5%等條件，部分中小型銀行發行的永續債無法作為標的物參與CBS 操作;另一方面交易對手限于公開市場業務一級交易商，保險機構等非銀機構難以參與。

四、破解中小銀行資本補充政策建議

（一）健全公司治理機制，提升中小銀行競爭力

有效的公司治理是中小銀行長期穩健發展的基礎，也是化解中小銀行風險、提高資本實力的重要抓手。一是強化黨在公司治理中的管理作用，健全“三會一層”的職責分工與履職評價，嚴格對失職行為的責任追究，增強獨立董事的獨立性和專業性，提高監事會的權威性。二是加強股東管理，認真審查新進入股東資格和股東入股資金來源，督促入股不實的股東限期補足出資差額，加強對股東和實際控制人的穿透管理，嚴防股東操縱銀行。三是加快建立市場化、法治化的金融機構有序處置機制，積極運用存款保險制度，對存在重大風險的中小銀行依法依規實施重組、破產清算等，推動高風險機構的有效出清，維護銀行體系良性發展。

（二）增強盈利能力，強化內源性資本補充能力

中小銀行天然存在的規模小、實力弱、抗風險能力不強的特點，內源性資本補充是大多數中小銀行補充資本的合理路徑。一是堅持支農支小、服務當地經濟的定位，充分發揮熟悉當地經濟和產業結構的比較優勢，將經營范圍限定在本地市場，強化服務本地小微企業、服務地方經濟的能力。抑制規模擴張沖動，審慎設立跨區域設立分支機構，嚴格規范開展同業業務。二是加強存款定價管理，壓降高成本存款，調整信貸結構，提升貸款定價能力;強化成本管理，減少剛性運營成本支出，積極拓展中間業務，豐富盈利渠道，提高盈利能力。三是強化資本節約意識，積極推動輕資本轉型，積極調整業務結構，摒棄拼規模、壘大戶的沖動，加大對小微企業、綠色貸款、科技型貸款等貸款的投放，減低資本消耗。四是加強金融科技建設，積極運用大數據、人工智能、云計算等金融科技技術，改造升級信貸審批發放流程、風險預警系統，提升金融服務效率、獲客能力和風險防控能力，加速小微信貸轉型線上化，優化信貸供給，提升信貸效率。

（三）優化外部資本補充工具，拓寬中小銀行資本補充融資渠道

一是采取差異化資本補充監管政策。外源性資本補充工具有相對較高的門檻，與中小銀行規模偏小的天然稟賦約束不匹配，建議資本補充有關監管政策盡量避免規模導向，強化盈利能力和風控能力的導向，進一步增強政策的適配性。如對于公司治理健全、盈利能力強、風險水平低的中小銀行發行資本工具，給予適當降低發行門檻、簡化流程、縮短審批時限等政策傾斜。

二是放寬市場準入。進一步放寬永續債合格主體條件，對經營穩健的中小銀行，可考慮適當降低資產規模超過2000億元才被央行CBS接受的規定，將銀行理財子公司等納入交易對手方。在風險可控下，適當提高銀行自營資金投資資本補充債券的比例，放寬非銀機構投資資本補充債券條件，積極引入社保基金、企業年金等長期投資者，擴大中小銀行資本補充債券的投資主體。引導地方專項債等政府資金適度配置中小銀行資本補充工具，增強地方政府對中小銀行風險防控意識，壓實地方政府的屬地責任。

三是進一步豐富中小法人銀行資本補充工具。借鑒國際監管經驗和境外市場實踐，對照合格資本標準，設計更加豐富的資本補充工具，如轉股型永續債、含定期轉股條款資本債券和總損失吸收能力債務工具等創新型資本工具。

注釋：

①數據來源于中國銀保監會官方網站。

②金融穩定報告2021。

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