百山祖國家公園自然生態(tài)保護與管理體系建設(shè)研究

高一平

(浙江省景寧畬族自治縣沙灣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，浙江 麗水 323507)

1 引言

2020年8月9日，《錢江源-百山祖國家公園總體規(guī)劃(2020-2025)》(以下簡稱《總體規(guī)劃》)通過評審，標志著百山祖國家公園建設(shè)正式進入實施階段。公園總面積505.29 km2，以鳳陽山-百山祖國家級自然保護區(qū)為核心，涉及開化、龍泉、慶元、景寧4縣(市)的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將整合慶元國家森林公園、慶元大鯢國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等5個自然保護區(qū)和周邊生態(tài)優(yōu)良區(qū)域進行創(chuàng)建國家公園，規(guī)劃總投資865億元。境內(nèi)擁有全球僅存的3株百山祖冷杉(Abiesbeshanzuensis)野生植株。同時境內(nèi)還發(fā)現(xiàn)了亞洲迄今最古老的兩顆大于40億年的冥古宙碎屑鋯石(Zircon)。鑒于百山祖國家公園跨區(qū)域創(chuàng)建，為實現(xiàn)重要自然資源進行統(tǒng)一管理、全民共享、時代傳承，構(gòu)建全域聯(lián)動發(fā)展格局，保障國家公園區(qū)域生態(tài)安全，同時也為今后乃至在全國其他省市地實現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國家公園提供藍本。

2 國家公園概念和百山祖國家公園概況

2.1 國家公園概念

國家公園指由國家批準設(shè)立主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的自然資源區(qū)域[1]。也就是說，國家為保護典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性區(qū)域，促進生態(tài)旅游、科學研究和環(huán)境教育并舉提供場所，而劃定需要特殊保護管理和利用的特定陸地或海洋區(qū)域。同時在這個公園的區(qū)域內(nèi)，既不同于嚴格的自然保護區(qū)，也不同于一般的森林旅游景區(qū)。

2.2 百山祖國家公園概況

2.2.1 公園區(qū)域

百山祖國家公園，地處麗水甌江源頭，跨龍泉、慶元、景寧三縣(市)的交界地域規(guī)劃公園面積505.88 km2，核心保護區(qū)占52%，一般控制區(qū)占48%。其中，龍泉片區(qū)248.90 km2，占49.30%；慶元片區(qū)205.40 km2，占40.60%；景寧片區(qū)51.58 km2，占10.10%。公園區(qū)域涉及龍泉、慶元、景寧三縣(市)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、33個行政村和慶元林場、萬里林場、永青林場、龍泉鳳陽山管理區(qū)4個林場(管理區(qū))、10個林區(qū)，其地理坐標為東經(jīng)118°57′49″～119°22′9″、北緯27°32′25″～27°58′28″。按照“一園兩區(qū)”模式規(guī)劃建設(shè)“百山祖國家公園”，同時通過整合原龍泉的鳳陽山—百山祖國家級自然保護區(qū)、慶元國家森林公園、慶元大鯢水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等自然保護地及其周邊優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)資源而設(shè)立(表1)[2]。

表1 百山祖國家公園跨區(qū)域創(chuàng)建涉及縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、林場

2.2.2 自然資源

建設(shè)百山祖國家公園，就是尊重百山祖國家公園自然生態(tài)。為了保護好百山祖國家公園的自然區(qū)域、自然生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，并進行綜合生態(tài)環(huán)境科學治理。應(yīng)充分考慮國家公園當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)區(qū)域資源“山水林田湖草”等，整個自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，注重有害植物入侵，發(fā)現(xiàn)病死枯木需要及時處理，保護好本地自然區(qū)域的其他生態(tài)環(huán)境資源，使原初生境的植被多樣性和獨特性[3]。

2.2.3 核心區(qū)域

以鳳陽山-百山祖國家級自然保護區(qū)所在的自然區(qū)域為核心，確定國家公園建設(shè)，創(chuàng)建百山祖國家公園，為浙江省麗水市今后加強自然核心區(qū)域進行動植物的科學考察與研究奠定了基礎(chǔ)。同時，確定國家公園建設(shè)的邊界劃定和功能區(qū)劃，對麗水市9個縣(市、區(qū))森林生態(tài)自然資源進行基礎(chǔ)綜合評價，具有十分重要的歷史意義[4]。

2.3 創(chuàng)建效益

創(chuàng)建百山祖國家公園，會給龍泉、慶元、景寧3個縣(市)區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展(包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展)帶來以下8個方面的機遇：第一，會提升龍泉、慶元、景寧3個縣(市)區(qū)域的知名度、美譽度；第二，會推動麗水全域旅游業(yè)的鄉(xiāng)村振興與發(fā)展；第三，會改善麗水區(qū)域的交通設(shè)施，也會改變龍泉、慶元、景寧3個縣(市)區(qū)位的劣勢條件；第四，會謀劃一大批項目建設(shè)工程；第五，會為龍泉、慶元、景寧3個縣(市)區(qū)域的“社會、經(jīng)濟、生態(tài)和旅游業(yè)發(fā)展”打開更多空間；第六，會提升龍泉、慶元、景寧3個縣(市)生態(tài)旅游的“關(guān)注度”；第七，會為龍泉、慶元、景寧3個縣(市)區(qū)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟及林農(nóng)得到較高的收入；第八，會給慶元至景寧兩縣的慶元-景寧-青田公路拓寬建設(shè)帶來機遇。由此，麗水市以創(chuàng)建百山祖國家公園為載體，促使龍泉、慶元和景寧3個縣(市)區(qū)域的相關(guān)部門、單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間精誠團結(jié)、協(xié)同合作，全力支持與配合，全面推進百山祖國家公園建設(shè)，為今后在全國其他省市實現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國家公園提供藍本。

3 自然生態(tài)保護建設(shè)

3.1 自然生態(tài)保護

3.1.1 代表物種

按照《總體規(guī)劃》建設(shè)要求，開展珍稀瀕危物種保護地調(diào)查，以百山祖冷杉、黑麂(Muntiacuscrinifrons)為代表種。現(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)維管束植物2102種，其中國家重點保護植物34種；野生脊椎動物416種，國家重點保護動物48種；大型真菌632種。通過百山祖國家公園創(chuàng)建，建設(shè)典型的常綠闊葉林區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護地和自然生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟帶，為今后龍泉、慶元、景寧3縣(市)公園區(qū)域范圍開展生態(tài)文明建設(shè)，公園區(qū)域自然保護地的動植物進行科學研究和生態(tài)文明教育奠定基礎(chǔ)[5]。

3.1.2 創(chuàng)建依據(jù)

習近平總書記指出“國家公園，就是尊重自然”。龍泉、慶元、景寧3縣(市)以慶元百山祖為核心區(qū)域，率先在慶元確定37條創(chuàng)建工作任務(wù)，為相關(guān)部門單位做好創(chuàng)建工作帶了個好頭，同時也為全市同步推進創(chuàng)建國家公園工作奠定了基礎(chǔ)。

3.1.3 自然資源教育基地

百山祖國家公園自然生態(tài)區(qū)域均不受或較少受到人類活動影響，是維護自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護生態(tài)環(huán)境和資源區(qū)域的生物多樣性、發(fā)展森林生態(tài)旅游、開展科學研究和自然環(huán)境教育基地，也是重要的自然資源保護和利用方式的場所[6]。

3.2 生態(tài)建設(shè)理念

按照《總體規(guī)劃》要求，以生態(tài)文明思想建設(shè)為指導，堅持新發(fā)展理念，以實現(xiàn)重要自然生態(tài)資源統(tǒng)一管理、全民共享、世代傳承為目標，推進錢江源-百山祖國家公園的生態(tài)保護，提出“一園兩區(qū)”空間布局方案，具有前瞻性、科學性和可操作性，這對深入推進百山祖國家公園體制試點建設(shè)具有重要指導意義。

3.3 生態(tài)建設(shè)目標

百山祖國家公園《總體規(guī)劃》基準年為2019年，規(guī)劃期限為2020～2025年，展望至2030年。包括總體布局和生態(tài)保護修復規(guī)劃、科研監(jiān)測規(guī)劃、自然教育規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃[7]。

3.3.1 建設(shè)思路

根據(jù)《總體規(guī)劃》要求，按照《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主題的自然保護地體系的指導意見》要求及浙江省“一園兩區(qū)”國家公園的建設(shè)思路，通過整合錢江源、百山祖兩個園區(qū)共7.5825萬hm2，包括古田山國家級自然保護區(qū)、浙江鳳陽山-百山祖國家級自然保護區(qū)等共7個自然保護地及其連接地帶，再次提升涉及跨兩市區(qū)域的衢州開化縣和麗水龍泉、慶元、景寧4縣(市)，14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、常住人口8521人。

3.3.2 建設(shè)目標

百山祖國家公園建設(shè)目標還包括自然環(huán)境優(yōu)美、自然資源獨特、具有區(qū)域典型性，并明確了近期、中期、遠期3個目標。

(1)近期目標。2020年正式設(shè)立錢江源-百山祖國家公園，國家公園體制全面建立，法規(guī)和政策體系逐步完善，標準體系基本形成，管理運行基本順暢。

(2)中期目標。到2025年，國家公園體制更加健全，規(guī)劃標準、資金保障、評估考核等體系基本成熟完善。

(3)遠期目標。到2030年，實現(xiàn)百山祖國家公園生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，保護及科研、教育等綜合功能全面高效發(fā)揮，成為具有國際水準的國家公園[3]。

4 管理體系建設(shè)

4.1 體制與機制

嚴格禁止百山祖國家公園地域內(nèi)亂開發(fā)亂建設(shè)行為，禁止火源上山，禁止公園地域放牧及亂開墾耕地等違法行為，并將其納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控，實行最嚴格的保護措施。加強保護國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法治保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范，促進國家公園管理分類科學、保護有力，建立自然生態(tài)環(huán)境保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型的保護地管控制度[8]。

4.1.1 出臺政策

目前，我國國家公園管理的法律法規(guī)體系尚未建立健全，國家公園管理也是借鑒先進的國際經(jīng)驗，適時出臺國家公園管理方面的專門性法律法規(guī)和具體實施辦法尤為突出，及時完善國家公園相關(guān)的環(huán)境保護、文化遺跡保護等方面的政策性法規(guī)，推動國家公園管理的法制化、規(guī)范化建設(shè)。

4.1.2 管理制度

百山祖國家公園體制試點工作，首先由國家發(fā)改委主導并對國家公園直接行使所有權(quán)。我國的國家公園建設(shè)還是一個新生事物，它不同于自然保護區(qū)、森林公園及旅游景區(qū)等建設(shè)，同時也是需要針對國家公園培養(yǎng)自然資源管理和游憩資源利用人才和專門人才，以提高國家公園的管理水平[9]。

4.1.3 體制構(gòu)建

目前我國只有自然保護區(qū)管理、旅游管理等分設(shè)的專業(yè)設(shè)置，難以滿足國家公園高水平的管理需求，出臺專項國家公園的法律法規(guī)，為推進國家公園建設(shè)管理法制化、規(guī)范化，作為生態(tài)文明制度建設(shè)重點任務(wù)之一的國家公園體制構(gòu)建，需要積極穩(wěn)步推進[10]。制定國家公園政策法律法規(guī)，除了不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，更要嚴厲禁止其他一切開發(fā)建設(shè)活動。與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)，更具有國家代表性和典型性，其面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級要求更高[11]。

4.2 問題與建議

4.2.1 存在的問題

由于百山祖國家公園是跨縣(市)龍泉、慶元、景寧創(chuàng)建，存在地域習俗不同、生產(chǎn)生活習慣不同，在管理上或多或少會帶來不同的矛盾和問題，也會存在不同的處理方式。如在公園建設(shè)管理上還是缺乏科學技術(shù)和規(guī)范體系，造成保護對象、目標和要求沒有科學的區(qū)分標準。如百山祖國家公園牌坊掛在一個不相干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域，這就割裂了地域、多頭管理、碎片化現(xiàn)象的存在，造成社會公益屬性和公共管理職責不明確，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生[12]。

4.2.2 對策建議

要從規(guī)范國家公園體制核心區(qū)域的統(tǒng)一事權(quán)分級管理、強化生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、建立保護補償政策、完善法律法規(guī)制度、規(guī)范區(qū)域宣傳措施等6個方面給予積極創(chuàng)新，補齊國家公園制度短板[13]。

(1)建立統(tǒng)一事權(quán)分級管理。整合國家公園保護地的管理職能，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園保護地管理職責。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他均由省、市、縣級政府代理行使，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使管轄權(quán)。

(2)強化生態(tài)系統(tǒng)保護管理。編制國家公園總體規(guī)劃及專項規(guī)劃，合理劃定功能分區(qū)，實行差別化保護管理措施。同時要建立成效考核評估制度，實行自然資源資產(chǎn)“離任審計”制度和生態(tài)環(huán)境損害“責任追究”制度[14]。

(3)促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展共贏。明確國家公園區(qū)域內(nèi)的居民生產(chǎn)生活邊界劃定，規(guī)范相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，并符合總體規(guī)劃和管理要求。周邊社區(qū)建設(shè)與國家公園整體保護目標要相一致，杜絕亂搭亂建亂堆放，保持國家公園地域自然生態(tài)系統(tǒng)和諧共生。

(4)健全生態(tài)保護補償政策。加強國家公園生態(tài)保護補償效益評估力度，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。引導公園地域的當?shù)鼐用瘛＜覍W者、企業(yè)學校、社會組織等積極參與國家公園建設(shè)管理，做好具體考核工作職責。

(5)制定管理主體法律法規(guī)。明確國家公園地域的功能定位、保護目標、管理原則，合理劃定中央與地方職責，出臺國家公園特許經(jīng)營等配套專門的法律法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。研究修改相關(guān)的標準與技術(shù)規(guī)范措施，逐步建立法律法規(guī)和標準技術(shù)的規(guī)范體系[15]。

(6)強化公園規(guī)范宣傳措施。涉及國家公園建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村地域，要加強宣傳規(guī)范措施，包括國家公園的出入口牌坊宣傳規(guī)范，比如國家公園的東大門牌坊建設(shè)，及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路導向牌或豎牌等宣傳用語必須規(guī)范，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)村地域，積極引導當?shù)鼐用駞⑴c國家公園設(shè)立、建設(shè)、運行、管理、監(jiān)督等機制中來，設(shè)立國家公園自然生態(tài)管護公益崗位，吸收有管護經(jīng)驗的當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾參與國家公園建設(shè)管理。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

本文基于百山祖國家公園跨區(qū)域創(chuàng)建，涉及龍泉、慶元、景寧3縣(市)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個、行政村33個、林場4個，對3縣(市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和林場予以調(diào)查走訪活動，發(fā)現(xiàn)有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的國家公園地域界至不清，存在多年的森林糾紛矛盾等問題。為了實現(xiàn)重要自然資源統(tǒng)一管理、全民共享、時代傳承的目標，構(gòu)建了國家公園全域聯(lián)動的建設(shè)發(fā)展格局，保障了國家公園區(qū)域生態(tài)安全、自然生態(tài)資源安全和地域鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，及其國家公園品牌文化宣傳規(guī)范等，為今后乃至在全國其他省市地同樣實現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國家公園提供藍本參考。

5.2 展望

建立或制定一部統(tǒng)一管理國家公園的管理體系架構(gòu)，顯得十分必要。那么，全國性國家公園建設(shè)管理的管理體系又該具備哪些特征？首先，做好法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、銜接工作，避免國家公園在管理對象上與其他類型的自然保護地出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象。其次，明確國家公園中自然資源權(quán)利的行使機制，明晰中央與地方在管理事項上的事權(quán)分配制度。再次，明確統(tǒng)一專門的管理機構(gòu)及職權(quán)職責，解決當前國家公園中自然資源管理“部門分散、多頭管理、職能交叉”等問題；最后，形成國家公園制度體系，包括國家公園管理計劃與審查制度、自然資源保護制度、多主體權(quán)利協(xié)調(diào)與沖突解決制度、資金保障制度、公眾參與制度以及經(jīng)營規(guī)范制度等。