林業類PPP項目的SWOT分析及建議

□ 陳夢月，姚惠芳

(南京林業大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210037)

1 引言

21世紀以來，面對全球氣候、環境的惡化，各國都開始重視林業在經濟社會發展中的作用，認為林業在發展低碳經濟、維持經濟的可持續發展、保護生態環境等多個方面扮演著重要的角色。2016年11月，《國家林業局、財政部關于運用政府和社會資本合作模式推進林業生態建設和保護利用的指導意見》《國家發展改革委、國家林業局關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》陸續發布，這是我國林業建設開始采用政府和社會資本合作模式的標志，這些政策表明我國林業建設將會邁入一個新的階段。開展林業建設不僅能夠實現經濟的綠色發展，也是興林富民的良好實踐。本文通過對林業類PPP項目進行SWOT分析找到其發展過程中遇到的困難以及可能的機遇，并提出相應的政策建議。

2 林業建設類PPP項目的SWOT分析

2.1 內部優勢分析

2.1.1 政策支持

近年來，隨著全球氣候、生態環境日益惡化，各國開始重視林業建設在保護生態方面的重要作用。2016年國家發改委聯合國家林業局發布了《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》，該意見指出首先要保護林業建設類PPP項目中社會資本的合法權益，對有社會資本投資參與建設的項目，應與政府投資的項目無差別地享有同等政策待遇。其次，對社會資本參與的項目，按相應規定享有貸款貼息、減免企業所得稅、森林保險保費補貼等政策待遇。最后，要創新金融支持，重點加強政策性、創新性的貸款支持。

2.1.2 資金來源渠道拓寬

在運用PPP模式之前，林業建設類項目大都是由國家及各地方政府牽頭主導的，其資金來源都是政府的財政撥款，資金來源較為單一。而PPP模式的運用則可以為林業建設類項目拓寬融資渠道，吸引社會資本的投入，這樣不僅能夠減輕政府的財政負擔，還能夠充分利用社會資本。

2.1.3 技術優勢

我國從2014年開始進行PPP改革，并不斷推動PPP模式在國家治理現代化中的應用，同時也促進了相關機制的發展和創新。PPP模式發展到今天，其自身也在不同的項目應用中不斷自我完善、自我創新。對比那些沒有采取PPP模式的林業建設項目，政府在整個項目的建設過程中都占據著主導地位。沒有專業的管理人員會導致林業建設項目的規劃不夠規范，且存在著技術管理水平不到位的情形。但在引進了PPP模式之后，在對林業PPP項目進行建設的過程中，會帶來新的管理模式，也能不斷地優化管理方法。同時，經過數年市場競爭，形成了大批有技術、有經驗的社會資本，能夠利用其先進技術和管理經驗，提高項目建設、運營和維護的效率與質量[1]。

2.2 內部劣勢分析

2.2.1 社會資本的準入門檻較高

根據財政部政府和社會資本合作中心的項目管理庫(指已通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目)中的項目資料顯示，截止到2021年4月10日，林業入庫項目共156個，總投資額為2344億元。相較于其他類別的PPP項目而言，林業類PPP項目一般投資規模較大，投資回報期也較長，所以在對外進行招標的時候，會對參加招標的企業進行招標資格預審。有些規模較小、融資能力不強的民營企業就會被拒之門外。雖然這可能是地方政府出于為自身規避風險的考慮進行的決策，但此舉確實抬高了社會資本的準入門檻。

2.2.2 社會資本獲利空間較小

對于林業PPP項目的融資，一方面大多數都是來自商業銀行的貸款，而商業銀行的貸款利率是高于人民銀行的基準貸款利率的；另一方面，由于林業類項目自身建設周期較長，很難在項目的初始階段就能一次性完成整個項目所需資金的籌集，這就會導致項目融資成本可能會高于預期。再加上林業類PPP項目是公益性較強的項目，利潤空間本來就不大，如果再面對更高的融資成本那就會大大地壓縮社會資本的利潤空間，從而導致社會資本難以流入項目[2]。

2.2.3 工程較大，耗時較長

從財政部政府和社會資本合作中心的項目管理庫中入庫的156個林業PPP項目來看，可以將其項目年限劃分為10-15年、15-20年、20-25年、25年以上四組，如圖1所示。其中，項目年限在25年以上的項目占到了87%，這是由于林業類項目自身的行業特點，導致了其建設周期較長，工程較大[3]。

圖1 PPP入庫項目合作年限圖

2.2.4 運作方式較為單一

PPP項目的運作方式包括BOT(建設—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)、BOOT(建設—擁有—運營—移交)、BOO(建設—擁有—運營)[4]等，在PPP項目的推進過程中，應該根據項目具體情況，選擇合適的PPP運作方式，不能僵化地生搬硬套某個典型模式。按照運作方式將PPP項目管理庫中的156個林業類項目進行分類，如圖2所示。其中，有142個項目采取的運作方式是BOT，相對于其他類別項目而言，林業類項目的運作方式較為單一。

圖2 林業類PPP入庫項目運作方式

2.3 外部機會分析

發展前景好。在全球環境問題日益嚴俊的情況下，黨的十九大指出綠水青山就是金山銀山，這一重要的創新理念將給我國的林業發展產生巨大的推動力量。在新時代背景下，對我國林業的未來發展也提出了新的要求，而堅持林業的可持續發展不但可以發展當地的經濟、改善當地人民的生活水平，還能夠保證生態系統的完整性和多樣性，其發展價值難以估量。隨著我國生態文明進入新時代，林業發展也進入了黃金發展的新時代。

2.4 外部威脅分析

2.4.1 PPP相關法律體系不完善

對于PPP模式，國家及各地政府都發布了不少政策，但這些政策大多都只具有引導性，并沒有對PPP整個環節中的各個細小的過程以法律的形式加以明確。同時，在PPP項目的實施過程中出現的合同糾紛問題和行政訴訟問題只是眾多問題中的小小浪花，它揭示了我國PPP模式在發展過程中相關法律的缺失。另外，由于PPP項目類別眾多，我國也沒有專門針對林業類PPP項目設立有關的法律，這讓政府和社會資本在林業類PPP項目實施過程中失去了法律保障。

2.4.2 缺乏專業的人才

在整個PPP項目的運作過程中，需要精通各個流程以及對項目進行合理規劃的人才，同時還需要了解相關的政策、法律，而我國現在這種復合型人才缺口還是很大，這也就導致了部分PPP項目的實施方案質量較差以及可能在項目后期無法繼續推進項目的進程。根據財政部政府和社會資本合作中心的項目管理庫中的入庫項目來看，大多數PPP項目集中在市政工程、交通運輸等項目上，而林業類PPP項目的數量只有156個，且大多數項目都停留在準備階段和采購階段，這也從側面說明了林業類PPP項目對專業人才的需求還是較大的。

2.4.3 對PPP模式的認知不夠深入

在PPP模式的發展進程中，有部分地方政府對PPP模式的理解依舊停留在表面。通常單純地將PPP模式認為是政府融資的一種新型手段，并沒有認真地考慮PPP模式與林業發展項目相融合的方式是不是具有可行性，而只是一味地將這兩者進行結合，導致部分林業類PPP項目在后期無法推進下去，從而造成資源浪費[5]。

3 對策及建議

3.1 全生命周期建設

項目的生命周期是指一個項目從概念到完成所經歷的所有階段，將全生命周期建設理論應用在林業類PPP項目的建設過程中，能對項目進行更加全面的把控并對項目進度進行科學合理的安排，還能為項目的建設增值，盡早實現其經濟效益和社會效益[6]。

3.2 完善相關監管和法律

一方面，為了讓林業類PPP項目在實施過程中出現的某些有爭議的問題有據可循，應該加強有關PPP模式的法律體系建設[7]，并對項目的各個環節可能出現的問題以法律形式做出規定，同時制定對違反有關法律的行為的懲戒措施[8]，這樣才能保證PPP模式的長遠發展。另一方面，要加強有關部門對PPP項目的監管，防止出現“豆腐渣”工程，同時提升PPP模式的效率。

3.3 拓寬融資渠道，加大政府扶持

就大多數的林業PPP項目來看，其公益性較為顯著。由于這類項目一般社會資本的收益率都不會太高，對社會資本的吸引力較低，因此項目缺乏社會資金的支持。面對這樣的情況，一方面可以促進融資方式的多樣化，如在項目公司組建階段吸引各類基金直接投資、發行公司債等；另一方面，政府可以在項目的稅收方面進行減免，同時給予適當的低成本資金支持[9]。

3.4 培養專業的相關參與方

從政府參與方的角度來看，可以組織相關人員去其他成功的PPP項目中學習經驗，也可以請專家進行座談會對一些問題進行解答。從社會參與方的角度來看，可以由政府設置相關的財政補貼，為林業類PPP項目引進專業人才，同時也要加強項目內人員的交流，互相交換經驗，為成功完成項目助力。

3.5 加強PPP模式在林業方面的宣傳

由于對PPP模式的理解不夠深入，某些地方政府選擇放棄PPP模式在林業中的應用或者只是盲目地將PPP模式應用到林業中。前者喪失了PPP模式給林業發展帶來的新機遇，而后者不能將兩者很好地結合，去認真研究項目的可行性，后期可能會導致項目半途而廢。有關部門應該推進PPP模式在林業方面的宣傳，以加深對PPP模式應用的理解[10]。

4 結語

當前，全球都在積極倡議保護生態環境，這將會促進林業產業的發展，也會帶動一批林業類PPP項目的發展。但從本文對林業類PPP項目的SWOT分析來看，為了讓這些項目能更好地發揮作用，我國需要加強完善相關制度和法律以及對林業類PPP項目的扶持。可以肯定的是，隨著人們對PPP模式的了解越來越深入，我國林業類PPP項目的發展將會邁入一個新的階段。