基于麗水市“三線一單”成果的差異化管控及應用優化探析

留瑩瑩，葉曉云，季康樂，柳凱譯

1.麗水市蓮都區生態環境服務中心；2.青田縣環境監測站；3.麗水市土壤與固體廢物管理中心

“三線一單”指的是生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單。2015年中央深改組第十四次會議明確提出“三線”要求以來，國務院、生態環境部等通過《“十三五”生態環境保護規劃》《“十三五”環境影響評價改革實施方案》等，科學設立試點城市，整合高等科研院校力量作為技術支撐，形成具有指導性的技術方案，不斷豐富其內涵。根據國家與省里的部署，麗水市于2020年9月發布本轄區“三線一單”成果。此外，2021年3月1日正式實施的《長江保護法》明確了“三線一單”的法律地位,使其從制度上成為國家環境治理體系的重要支撐[1]。

一、主要技術成果

（一）技術路徑

根據《麗水市“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制工作方案》，按照編制指南要求，麗水市成立編制協調小組，完成兩批涉及12個單位部門、69組、約580余項區域生態環境及經濟社會等基礎數據資料的收集，以“開展基礎分析，建立工作底圖→確定環境質量底線，測算排放量→劃定資源利用上線，明確管控要求→綜合各類分區，確定環境管控單元→統籌分區管控要求，建立環境準入清單→集成‘三線一單’成果，加強管理應用”的技術路徑，分階段推進“三線一單”編制，形成《麗水市“三線一單”研究報告》《麗水市“三線一單”編制規劃圖集》《麗水市“三線一單”生態環境分區管控方案》以及基礎數據庫等成果。

（二）《麗水市“三線一單”生態環境分區管控方案》及基礎數據庫

在《麗水市“三線一單”研究報告》及生態保護紅線分布圖、生態空間分布圖、水污染源排放與分布圖、水污染物允許排放量圖、水環境分區管控圖等圖集的基礎上，形成《麗水市“三線一單”生態環境分區管控方案》及麗水市環境管控單元分區圖。

與省內設區市劃分情況相比（見表1），麗水市優先保護區占國土面積為全省第一，與區域發展戰略定位中的“大花園建設核心區”“全國生態文明先行區”“國際休閑養生城市”“中國長壽之鄉”“國家森林城市”及生態環境功能定位中的“重要生物多樣性保護區”“全省重要天然生態屏障區”“國家生態功能區”等定位相符。

表1 浙江省陸域優先保護單元劃定情況

目前麗水市“三線一單”矢量數據已根據國家和省級“三線一單”最終成果數據標準的要求建立基礎數據庫，結合省“三線一單”應用平臺與麗水市政府數字化轉型綜合平臺，把“三線一單”各單元分區與管控要求系統化、信息化，整合重點排污單位“一企一檔”、準入許可、排污許可、環境質量監測等系統，實現信息共享與動態管理。

二、個性化管控

（一）產業集聚重點管控區個性管控

“三線一單”并非要限制地方經濟發展，而是統籌好經濟發展與空間管控的關系，統籌好區域經濟結構發展、規模結構布局與當地資源環境約束的關系，提高發展效率，以實現高質量綠色發展。因此，麗水市在省級成果的基礎上，充分分析研判轄區內不同區域的發展和資源環境面臨的問題，在集成現行法律法規標準、環境管理政策、“三線”環境管控要求的基礎上，依據管控單元的主要功能、生態環境突出問題和產業布局等特點，依據麗水市“一帶三區”（麗水市發展總規）發展定位，制定嚴于省級成果的工業項目個性化管控要求（見表2），嚴控高污染、高風險工業項目的同時，也為重大先進工藝項目留出相應的發展空間。

表2 麗水市產業集聚重點管控區差異化開發導向及管控要求

（二）規范小微園區及工業集聚點

近年來，雖然麗水市以“生態經濟化、經濟生態化”為目標，推進傳統產業轉型升級，不斷發展生物醫藥、循環經濟、節能環保、生態旅游等新興產業，但傳統產業比重過高、低散亂等問題仍然存在，金屬制品、機械設備、汽摩配件、不銹鋼、合成革、鞋革羽絨、化工醫藥、農林產品加工為麗水市八大主導產業，90%以上的企業為小微型企業，能用于工業化、城市化建設的土地僅占國土面積的百分之一，發展空間受限。為促進區域合理布局，優化發展空間，麗水市于“三線一單”中就本區域小微園區及工業集聚點的設置、管理、評估作出明確要求，引導科學規劃工業發展空間，避免各地因為不規范設立小微園區及工業集聚點而引起“偽城鎮化”和低水平城市化現象，持續鞏固“園區外無工業，園區內無非生態工業”的整治成果。

三、應用情況及優化展望

經過一年多的應用，“三線一單”與原環境功能區劃順利過渡，2021年，麗水不斷強化“三線一單”宏觀管控，從空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源開發效率等方面加強項目環境準入管理。堅持“優布局、調結構、控規模、保功能”等調控導向，促進經濟高質量發展，為推動產業結構調整提供科學指導。2021年，全市審批建設項目環境影響報告書（表）334個，否決項目數7個，全市審查規劃環評數3個。同年，麗水市環境空氣質量、水環境質量排名均位列全國前十，生態環境質量位列全國前茅，取得較好的應用成效，但目前在其應用上仍具有一定的提升空間。

（一）與各項規劃銜接

目前，“三線一單”的“三線”更加傾向于各職能部門既有成果的整合，但隨著麗水市“三線一單”的發布實施，各職能部門不斷推出更新的準入政策，無法及時整合，如“浙江省國家重點生態功能區產業準入負面清單”于2020年9月23日發布實施（麗水市“三線一單”為同年9月8日印發，10月10日施行），麗水市有五個縣為國家重點生態功能區，該清單功能與“三線一單”生態環境準入清單有所重疊又有所區分，且與“三線一單”的工業分類不同，國家重點生態功能區產業準入負面清單是按照國民經濟行業進行區分的，其內容除工藝類型外，還對產能產值規模作出了限制，對不符合清單要求的原有工業規定了明確的退出時限，“三線一單”成果如能與其充分銜接，在項目準入方面將更加具有指導性。

其次，麗水市國民經濟十四五規劃及國土空間規劃等關系區域發展的重大規劃雖然整合了“三線一單”要求，但僅停留在概念層面，未進行相應的細化。“三線一單”納入法律法規也多體現為“原則性入法”，支撐力度相對不足[2]。且在具體的項目審批上，“三線一單”的一些限制與相關主管部門要求存在差異，如總體準入清單中“嚴禁新增鋼鐵、焦化、電解鋁、鑄造、水泥和平板玻璃產能”，其主管部門規定為“在全省范圍內平衡指標的情況下可新增產能”。

再次，“三線一單”與國土空間規劃的有效銜接是促進構建生態文明制度以及綠色高質量發展的關鍵，二者內容既有重疊之處，亦有區分，但目前從屬邏輯關系尚未厘清，導致銜接不夠充分[3]。諸如此類問題可參考其他地區的先進經驗，如進一步形成管理規定工具書、投資建設說明書和社會公眾參考書等適宜于基層實操的指導手冊[4]；建立跨部門數據應用系統，實現部門間成果共享共用[5]；因地制宜，以精細化管理的目標創新完善重點管控區域清單編制[6]。

（二）差異化管控與動態調整

根據《浙江省生態環境廳關于做好“三線一單”生態環境分區管控方案發布實施工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），浙江省“三線一單”更新調整機制包括定期調整機制及動態更新機制。

因麗水市各縣（市、區）省級及以上工業園區設立最早可追溯至1993年，經過多年城鎮化發展，當時布局與現狀已相去甚遠，導致各地工業園區與居民區安全距離不夠，涉環境投訴不斷，是否可參照耕地占補平衡制度，堅持各管控單元的面積比例不減少原則，給予設區市一定比例的面積，用于統籌不同類別性質的交換劃轉，在用地性質允許的前提下，將原接近于生活區的老工業集聚區塊及時調整至較遠的一般管控區域，以達到資源更優配置，減少對敏感區域的影響。

（三）數字化展望

目前省級層面已初步開發應用平臺，已實現成果數據管理、綜合查詢展示及智能研判分析等功能，但在各地個性化功能上還未開放相應權限，供各設區市設置完善，麗水市“三線一單”計劃根據實際需求可繼續完善以下功能：（1）相關系統信息的接入，形成綜合分析基礎信息庫。接入總量監管等業務平臺，包括總量管控信息、企業信息、環評單位信息以及相關政策依據信息等。（2）建設項目落地咨詢分析。根據建設項目四至范圍，進行綜合分析，快速給出項目落地及環評分類分級的咨詢和分析結果。（3）建設項目環評輔助。自動對項目位置的環評背景進行分析，形成環評內容要點，自動匹配環境敏感點[7]，提高環評質量和縮短環評編制時間，優化營商環境。（4）形成建設項目閉環管理。對接“互聯網+監管”生態環境監管平臺，形成新建項目事中事后監管閉環管理。將“三線一單”管控要求與環保日常監管相結合，為區域保護和發展決策、項目環境準入管理等工作服務。（5）省級成果充分與省域空間治理數字化平臺建設工作結合，充分應用自然資源部門清晰底圖，提升“三線一單”成果分辨率及精準度；橫向連接各相關部門成果，實現重要濕地、風景名勝區、森林公園、飲用水源保護區等隸屬于不同部門管理的重要保護地的連接；開發衛星遙感比對功能，提升事后監管信息化、自動化水平。通過數字化改革實現企業、大型項目的生態環境一站式管理與環境影響評估。

（四）環境質量評估體系

根據《指導意見》，浙江省每五年開展1次評估調整，由省生態環境廳組織各設區市開展“三線一單”實施情況評估，各設區市應對轄區內縣（市、區）“三線一單”實施情況進行評估，如何設立評估體系十分重要，“三線一單”不是一味地限制發展，而是以生態文明促進高質量發展。目前，麗水市生態環境監測網絡已逐步延伸至鄉鎮，各管控單元可設立保護識別對象，根據相應的環境質量識別單元管控成效、管控級別及生態承載力[8]，構建相應的預警體系[9]。其次，與排污許可體系進行統籌謀劃，分類處置在排污許可清理整頓推進過程中因環境影響評價“未批先建”等歷史遺留問題而導致的無法申領排污許可證的問題[10]，并將排污許可順利推進作為評估要素。

四、結語

麗水市“三線一單”以環境質量為中心，強化了空間定位、區域總量及環境準入要求，通過“三線”明確發展邊界，強化戰略和規劃環評落地，實現了不同部門管控機制的聯動。通過“一單”確立“生態優先，綠色發展”的規矩觀，使規劃與地方發展緊密結合，保證資源環境約束下產業合理布局，經濟社會實現持續、有效的發展。在發布后的這五年期間，仍需繼續完善成果，在規劃銜接、數字化應用及評估體系建設等方面不斷提升，真正做到把生態環境要求融入空間利用、城鄉建設、工業布局等生產生活中，做到各項空間資源要素合理布局、有序開發，以期評估調整后更適宜麗水的綠色發展道路。