國有資本投資公司改革的績效影響評估及機理分析
——以國投集團為例

■ 王偉紅 季愷陽 馬運芝

（山東財經大學會計學院，山東濟南 250014）

一、引言

2013年，十八屆三中全會明確提出以“管資本”為主的國資監管方式完善國資管理體制的新要求，將“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”三級架構管理模式作為深化國企改革的主路徑。國有資本投資運營公司首次被提及。2014年7月中糧集團和國投集團在“四項改革”試點中被選擇作為國有資本投資公司首批試點企業。2015年8月《關于深化國有企業改革的指導意見》頒布實施，2018年國務院印發《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，文件更加詳細具體地對國有資本投資運營公司改革試點的要求、內容、具體實施步驟、配套政策和組織實施做出了明確規范。中央及地方國企響應國家政策號召，加強對兩類公司的改革推進。

二、國投集團的國有資本投資公司改革實踐

（一）國投集團簡介

1995年，國家開發投資集團有限公司（以下簡稱“國投集團”）成立，注冊資本達338 億人民幣。國投集團作為首批國有資本投資公司改革試點企業之一，是中央層面唯一的一家大型投控型國有企業，由國務院國資委直接管理。國投集團通過不斷完善企業發展戰略，發揮自身優勢，逐漸形成四大主業：基礎產業、金融及服務業、前瞻性戰略產業和國際業務。其旗下有眾多控股企業，其中包括9 家上市子公司。

（二）國投集團改革歷程

國投集團不斷進行改革，經歷了基礎建設期、快速發展期、戰略轉型期（見圖1），形成了相對完善的四大產業結構，為以后產業轉型與升級創造了良好的環境。

圖1 國投集團改革時間軸

1995-2002年是國投集團第一階段改革。這一階段的主要改革成果是實現了集團總部與控股子公司之間的兩層母子公司管理體制，對原有6 家專業投資公司劃轉的主營業務進行優化，清理低效資產，突出電力、交通等主業，并于2001年成立資產管理公司。

2002-2012年是第二階段改革。國投集團在綜合考量國內外發展形勢的基礎上，調整集團業務布局，將原來劃轉并入的業務逐漸分離、整合，形成三足鼎立的業務框架，包括實業、金融和資產經營，逐漸打開金融市場，涉及基金管理、信托業務和財務性投資等主要領域。

2013年至今是國投集團第三次大規模的產業轉型，國投集團在保持高速發展的同時也實現了高質量發展轉型，構建了四大產業結構，重點提高前瞻性新型產業的比重，降低傳統產業比例。2014年，“四項改革”試點確定將國投集團改組為國有資本投資公司。這一期間，國投集團積極優化資源配置，調整資產結構，通過落實功能定位、改革資本運營模式和完善管理體制機制，實施“六個轉變”戰略，形成了具有自身特點的“四試一加強”改革戰略，明確了國投集團改革的發展定位和方向。國投集團積極推動改革協同效應，將國有資本投資公司改革與供給側結構性改革、混合所有制改革、激勵機制改革、分類授權改革等相結合，使國有資本在不斷的循環流動中得到保值增值。截止2018年末，資產總額達5 823 億元，集團完成合并收入1 358 億元，利潤193 億元。2013-2018年間，國投集團總資產增長67.27%，所有者權益增長83.94%，自2013年起即突破千億。國投集團通過其獨特的“資產經營與資本經營相結合”運營模式，以股權運作為主要手段，實現企業價值和收益的雙重提升，為國資管理體制改革和國企改革提供創新性的協同改革借鑒經驗。

三、國有資本投資公司改革對國投集團的績效影響評估

由于國投集團2014年中期開始試點改革，短期內的改革成果難以在財務數據上有明顯反映。因此本文將2015年作為改革前后分割時間點，選取2013-2018年共6年的數據，運用杜邦分析法探究改革試點是否提升了國投集團的績效。考慮到企業績效受行業發展趨勢影響，增加對行業績效的分析以排除其趨勢影響。在國投集團的四大戰略產業中，電力行業和金融服務業的營業收入和利潤占比最高，因此采用這兩個行業上市公司績效指標的平均值來代表行業水平，數據來源于國泰安數據庫，國投集團的績效數據來源于歷年合并財務報表和社會責任報告。

（一）凈資產收益率分析

凈資產收益率（ROE）代表股東權益和國有資本運營效率的高低和質量的好壞。2013-2015年間國投集團ROE 沒有顯著變化，趨于穩定，其總體水平是電力行業的1.51 倍，是金融服務業的1.79 倍。圖2的趨勢線可以看出，在行業平均水平上升的情況下，國投集團的ROE 基本趨于平緩，2015年低于行業平均水平。2015年行業ROE 水平達到最高峰，電力行業和金融服務業分別是國投集團的1.14 倍和1.96 倍。之后行業進入下行階段，但國投集團的ROE 并未呈現出明顯下降趨勢。這說明國投集團在國有資本投資公司改革之前ROE 水平明顯低于行業發展水平，而改革之后能夠抗衡行業下滑趨勢，保持穩定，且在2016年略有上升，平均水平趕超兩個行業，故認為國有資本投資公司改革提升了國投集團的企業整體績效和運營效率。

圖2 國投集團2013-2018年凈資產收益率對比

（二）總資產凈利率和權益乘數分析

根據杜邦分析的第二層，凈資產收益率受權益乘數與總資產凈利率（ROA）的共同影響。圖3-4中，改革之前國投集團的權益乘數明顯高于兩大行業；2015-2018年，金融服務業的權益乘數有所上升，電力行業的權益乘數有所下降，上升與下降的互補效應使得國投集團的權益乘數趨于平緩，基本處于兩大行業中間，與改革前相比略有下降但整體變化不大。就ROA 而言，電力行業和金融服務業呈現明顯下降趨勢，下降幅度分別達到37.45%、78.04%，但國投集團仍然能夠保持持續增長趨勢，增長幅度達11.31%。改革試點執行一年后，國投集團ROA 在行業水平整體下降的情況下呈現良好態勢，穩步增長且高于改革前的增長速度。2017年國投集團ROA 趕超電力和金融行業，整體表現優于行業水平。總體來看，國投集團的ROA 整體變動趨勢與ROE 相似，這說明ROE 的良好態勢并不是以高杠桿為代價，而是主要受ROA 驅動影響，反映出國有資本投資公司改革后國投集團的盈利能力得到改善。

圖3 國投集團2013-2018年營業凈利率對比

圖4 國投集團2013-2018年總資產周轉率對比

（三）總資產周轉率和營業凈利率分析

根據杜邦分析的第三層，ROA 的提升得益于營業凈利率和總資產周轉率的驅動。2013-2015年間，國泰安數據庫中缺乏金融服務行業2013-2014年的營業凈利率和總資產周轉率數據，因此趨勢分析時只與電力行業相比。如圖5和圖6所示，在此期間國投集團與電力行業的營業凈利率均呈現上漲趨勢，且國投集團的變動幅度是電力行業變動幅度的41.61%，相對而言更為穩定。同時期電力行業和國投集團的總資產周轉率均呈現下降趨勢，國投集團的變動幅度是行業水平的1.84 倍。2015-2018年間，兩大行業的營業凈利率和總資產周轉率均呈現下降趨勢。國投集團的總資產周轉率與行業變動基本平行，周轉速度仍主要受行業影響；集團的營業凈利率呈現出明顯上漲趨勢，雖然2018年受金融服務業影響略有下降，但下降幅度僅為金融服務業的35.83%。綜上可得，國有資本投資公司改革在一定程度上使國投集團的資產周轉能力有所提高；改革后的行業下降期并沒有拉低國投集團營業凈利率平均水平，相反呈現出上漲趨勢，其相對變化趨勢與ROA 一致，所以認為國有資本投資公司改革通過提高國投集團營業凈利率來驅動ROA 的改善。

圖5 國投集團2013-2018年權益乘數對比

圖6 國投集團2013-2018年總資產凈利率對比

四、國有資本投資公司改革對國投集團績效影響的機理分析

（一）落實功能定位

1.服務國家戰略目標國有資本投資公司要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。國投集團踐行國有資本應該服務于國家戰略目標的基本要求，重視環保和科技投入。在環境保護方面，由于統計局未發布2018年全國環境治理投資比率，因此選取2013-2017年數據進行對比分析，衡量以下兩個指標，公式如下所示：

圖7可以看出，2013-2017年國投集團的環境治理水平顯著高于全國水平。2015-2017年間，在全國水平下降的情況下，國投集團的環境治理投資比率仍然維持較穩定的增長。除此之外，節能減排與供給側結構性改革是當前經濟發展的具體目標，國投集團在五年間的萬元產值綜合耗能持續下降，平均降幅為7.65%，遠高于五年間的全國平均水平4.56%。

圖7 國投集團2013-2017年環境保護水平

企業的競爭力主要來自于創新能力，可通過企業對創新活動的投入在營業收入中所占比例考察。如圖8所示，全國上市國企的技術投入比率維持在1-2% 之間，但國投集團的技術投入比率在2015年之前未突破1%，2015年之后該指標有維持并突破1% 的趨勢。國投集團的技術投入率與電力行業相比相對較高，改革前三年平均水平高于電力行業1 倍，改革后三年平均水平高于電力行業1.12 倍，由此可以看出，國投集團在創新研發方面的投入持續加大，創新能力顯著優于國企電力行業水平。

圖8 國投集團2013-2018年技術投入比率對比

國投集團環境和創新表現優異的原因主要有以下兩方面：首先，國家相關政策和改革的推動實施。國家對環保體制的改革力度不斷加強，以中央環保巡視組和督查組為手段強化對各地方政府的問責制度。在科技創新方面，國家出臺的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》是激勵企業強化創新的總規劃。此后，國務院相繼出臺政策推動創新力量帶動企業持續發展，逐步建立產學研相結合的技術創新體系。這一系列政策推動了國投集團的環境治理和科技創新。其次，注重自身的發展。在環境保護方面，國投集團加強對基礎產業結構的改革，逐漸剝離基礎產業中耗能大、污染大的煤炭產業，對電力行業進行產業調整，逐漸轉向光能、風能發電，不斷降低污染水平。在創新能力方面，國投集團不斷加強國家級創新平臺和省部級創新平臺建設，加強公司生物能源研發等方面的技術研究，為促進企業發展注入推動力。

2.發展集團戰略目標

以國家戰略目標為導向，結合國有資本投資公司加大產業培育、開展投融資的功能定位，國投集團制定了以改善原有產業推進轉型升級、引導培育新興產業為主的戰略定位。國投集團對業務結構進一步優化，由原有三大支柱產業逐漸形成現在的四大戰略主業。

（1）國投集團推動電力板塊結構優化。集團的發電能源結構不斷優化以促進光潔產能的輸出，加強產業轉型升級，推動供給側改革，降低火電比例，風電、水電裝機量成倍增長，結構持續優化。

（2）對煤炭業務進行整合分離。隨著新能源的興起，國投集團在經歷煤炭市場黃金十年后，開始對煤炭業務整合轉出。2014年，國投電力將其持有的旗下兩個煤炭公司51%的股份轉讓給國投煤炭投資（北京）有限公司。2016年國投集團將煤炭板塊所涉及的全部資產無償轉交中煤集團和國源煤炭資產管理公司。截至2019年3月，國投集團完全退出煤炭業務。

（3）著重發展前瞻性戰略產業。國投集團自2014年以來進行結構性調整，著重開發更具有發展潛力的產業來逐漸分擔基礎產業，重點發展先進制造業、大健康、城市環保、生物質能源等產業。2015年設立國投高新產業投資有限公司（國投高新）作為前瞻性戰略產業投資平臺。2016年將股權投資基金作為進入戰略性新興產業的有效途徑，成為管理基金規模最大的中央企業之一。2017年國投集團可引導5 000 億左右的社會資本，2018年基金板塊已實現利潤3.99 億，前瞻性戰略產業調整已現成效。

（二）加強財務風險管控

綜合考慮多種風險因素，采用多變量綜合分析法，通過Z 計分模型對國投集團整體財務風險的相對趨勢進行更準確的衡量、評價與分析。Altman（1995）以非上市企業為樣本修正了Z 計分模型系數，具體模型和因子計算公式為：

Z=0.717X1+0.847X2+3.107X3+0.42X4+0.998X5

采用邢精平修正的Z 值分割點來進行評價分類（見表2），使之更適用于我國企業的財務風險分析。

表1 Z 計分模型計算公式

表2 Z 計分模型修改后的評價分類

選取國投集團2013-2018年數據，計算 6年的風險因子數值及Z 值（見表3），對比改革前后財務風險變化走勢，判斷國有資本投資公司改革對國投集團財務風險的影響。

表3 國投集團2013-2018年風險因子及Z 值

由圖9可以看出，國投集團2013-2018年的Z值介于0.5-1.2 之間，財務風險不高，處于中間水平。2013-2015年國投集團Z 值持續降低，三年平均Z 值為0.5801，下降幅度達到10.46%，風險有所升高。Z值降低主要受風險因子X1和X5影響，表明國投集團風險升高的主要原因是主業收益和資產流動性下降。2015年之后，Z 值不斷升高，平均Z 值為0.5804，上升幅度達到7.74%。該階段風險降低主要受益于X1、X4和X5風險因子數值增加，其中X1由負轉正，表明營運資金在波動中逐漸增加，X4說明企業的良好前景帶動投資價值提高，X5則代表主業收益升高。

圖9 國投集團2013-2018年Z 值及風險因子

國投集團風險因子變動的可能原因是：首先，國投集團通過不斷開發、收購新項目來擴展業務范圍，從而導致短期內流動性有所降低，風險上升。國投集團在2013年投產建成雅礱江流域水電開發集團，并通過國投資本這一旗下子公司完成對安信證券的收購。其次，2015年后，國投集團注重四大主業發展，前期投入的大型項目，如2014年開發的雅礱江水電和重慶頁巖氣等開始進入運作機制，逐步走入正軌，盈利能力增強。除此之外，集團組建的前瞻性戰略產業平臺逐步完善，資金規模不斷擴大，收益增加。因此，國投集團資產流動能力得到改善，主業盈利能力不斷提高，發展前景更為廣闊。

（三）建立科學治理機構

國投集團逐漸建立更加科學的治理結構，形成日趨完善的三層管控體系。總部、子公司和出資企業之間以產權為紐帶、資本為媒介，將資本管理上升總部，產業經營責任下放到二、三層級，集團管控模式逐漸完善。國投集團主要采用“股權投資—股權管理—股權經營”的運作模式，通過投資控股和戰略把控對集團四大戰略業務板塊進行管理，主要由其控股子公司承擔具體的業務經營與資本運作。

1.“小總部，大產業”的運作結構

（1）精簡總部機構

國投集團明確了自身經營重心下沉、重塑總部職能以激發集團活力的改革思路和目標，理順總部與子公司、被投資企業之間的權責邊界，對總部職能重新定位。總部對子公司的管理以股權持有為聯系，以股東身份對控股（參股）公司行使相關權責，通過完善公司治理機制不斷將資本經營責任真正落實到子公司。在此基礎上，國投集團開始精簡總部并對總部職能部分下放（見表4），對交叉職能進行整合，確保職能部門不缺位不重復，加強核心職能。

表4 國投集團總部職能部門及管理人員精簡

（2）分類授權子公司坐實“大產業”

國投集團強化內部分類授權評價機制，擴大授權范圍，將總部壓縮的職能下放二級授權企業，提高集團總部與子公司和被投資企業之間的溝通效率，在授權的同時加強縱向戰略管控，完善溝通機制，降低成本，使整體運作結構更加高效合理。考慮到子公司數量多，涉及業務、市場化程度、管理要素和發展潛力不同，國投集團根據自身特點建立了包含4 個維度14 個具體指標的全方位測評體系，對各子公司從外部條件、人才隊伍、公司治理和企業競爭四個方面進行評價打分，具體見圖10。自2015年開始，國投集團對國投電力、國投高新開展充分授權試點改革，下放70 多項權力，隨后對國投礦業、國投資本等10 多家子公司實行分類授權，逐漸形成更加完善的授權機制。

圖10 國投集團“小總部，大產業”的運作結構

2.治理結構優化

（1）規范的總部董事會結構

在授權經營體制下，國投集團不設股東會，由國資委行使出資人職責，將部分股東權責賦予集團董事會，由董事會制定公司戰略發展方向、決策投融資事項和董事派出事宜并對經理層的選任、薪酬考核負責。如表5所示，國投集團的董事會結構自2011年運作就比較符合規范，外部董事人數始終≥50%。外部董事有利于加強董事會獨立性，提高董事會決策效率和質量。董事會內部構成科學合理，相輔助的專門委員會也逐漸到位。通過戰略委員會、戰略開發委員會的協助，更加專業有效地解決公司方針上的重大問題；在提名委員會、薪酬管理委員會協助下，更貼合企業實際地決定管理層的任用、辭退及資源選擇，提高公司重大決策準確性。2013-2015年間，董事會下設的專門委員會相繼投入運作，提高董事會執行力度；2016年為了使董事會履職效率提高，資本運作更加高效，在董事長辦公會下設戰略開發委員會、金融基金及資本運作委員會等，在董事會授權范圍內開展相關工作，協助董事會履行職責（見圖11）。

圖11 國投集團組織架構

表5 國投集團2011-2018年董事會構成

（2）優化子公司治理結構

國投集團董事會的重塑精簡優化戰略，必然要求規范被授權企業的董事會構成，保證二級子公司能勝任總部的授權事項并充分發揮其主要功能。因此，國投集團為明確子公司董事任職資格、工作職責、履職程序和考核辦法等內容，制定了《子公司董事管理暫行辦法》和《董事庫建設方案》，優化下級子公司法人治理結構，重點加強董事會建設，切實履行分類授權，使其成為獨立的決策主體，減少總部決策事項。

國投集團開展職業經理人改革試點，先后制定了《子公司推行職業經理人制度指導意見(試行)》、《薪酬管理辦法》和《業績考核管理辦法》，對經理人的選任、薪酬管理和業績考核等做出明確規范，以市場化方式對經理人的薪酬水平和激勵機制進行優化，薪酬分位直接與市場分位掛鉤。職業經理人制度進一步厘清了董事會與經理層之間的關系，消除部分行政色彩，實現所有權與經營權分離，通過契約化、市場化和專業化運作，提高集團各產業板塊競爭力和發展潛力。

（四）健全監督約束機制

國投集團建立大監督體系，創新監督工作機制和方式方法，運用信息化手段查核問題，實現監督信息共享（見圖12），有效解決各監督部門之間由于配合不到位而產生的權限交叉和監督真空等問題。

圖12 國投集團的大監督體系

1.審計監督權上收總部，子公司不設審計機構。由集團總部對審計進行集中改革，以審計部為牽頭單位，審計部和審計中心作為大監督體系核心來整合各監督力量。如果子公司必須設立審計機構，則其相關業務須服從總部，由總部考察推薦審計機構負責人。

2.由審計部和督察辦體系執行相關審計事務。審計部負責制定監督工作總計劃并督促其高效執行，匯總各監督力量在執行過程中發現的問題并及時對問題進行分類審核，最終將問題轉交督察辦體系，對發現的問題整改并將執行情況反饋集團總部，形成審計閉環。在此體系中，專業監督和職能監督被整合在一起，全面融入企業發展的各個環節。

3.加大整改和問責力度。設立稽查辦公室，針對監督發現的財務、黨政和管理方面的問題，直接向董事會負責。逐漸推行內設監事會制度，充分發揮監事會事中、事后監督功能，運用“互聯網+”理念，使監督管理、作業和成果共享在監督工作平臺，實現運用一體化和系統化。通過積累、挖掘不同層面和角度的數據使監督體系更加密切，監督力量更加高效健全。

（五）提升資本運作能力

1.優化資本結構

資產負債率是體現企業資本結構和風險的指標。圖13中，2013-2015年國投集團資產負債率呈現上漲趨勢，2014年最高達到0.7409，增長率為4.16%。而2015年后，資產負債率連年降低，2017年首次降到0.7 以下，2017 和2018 兩年已經穩定在0.68 左右，與改革前相比下降幅度達到8%以上。

圖13 國投集團2013-2018年度的資產負債率

國投集團資本優化主要分為兩步：第一步即處理低效無效資產、退出相關項目。自2014年改革試點開始，國投集團堅持有進有退，加大結構調整力度，退出落后產業（見表6），累計收回資金已超過155 億元。除此之外，國投集團推動結構調整和虧損治理，截至2018年已完成壓減法人114 戶，壓減比例達到35%。第二步就是推動資本重組和創新發展，將資本投向更具發展潛力的前瞻性戰略產業。2014年航運業務與中海集團完成重組，貿易業務在中成集團和國投貿易間完成內部整合，煤炭業務完成合并；2015年中方投資完成資產重組，安信證券和中投保上市成功，國投電力首次完成兼并收購；2016年國投集團搭建完成前瞻性戰略平臺，將回收資金投入先進制造業、大健康產業、信息技術產業等，資本的優化整理大大降低了國投集團的經營風險。

表6 國投集團2014-2018年度整合退出項目及資金

2.提升資本運作能力

資本結構優化使國投集團資金運作能力不斷提高，可通過成本利潤率和管理費用率予以反映。成本利潤率是反映企業競爭力的重要指標。如圖14所示，國投集團三年平均成本利潤率在29.97% 左右，高于同期上市國企平均水平，且在2015年之后差距迅速拉大。2016-2018年三年間平均增長率達到18.98%。管理費用率反映企業的運行效率和資產配置效率，成功的資本整合能夠降低企業的管理費用率。圖15中國投集團的管理費用率在2013-2014年呈現出上升趨勢，而在2015-2018年三年間的增長率持續為負且趨于平穩，2018年管理費用率已經下降到4%。整體上看，改革前后差異明顯，成本利潤率大幅度提高，管理費用率不斷降低并趨于平穩。

圖14 國投集團2013-2018年成本利潤率對比

圖15 國投集團2013-2018年管理費用率對比

不難看出，改革實施后國投集團的成本管控能力加強，資本運作能力提升。原因在于：第一，加強項目成本和費用預算管理。國投集團按照其退出和開發項目所處產業板塊，強化下屬企業的項目預算管理，要求各子公司專業化處理相關合同，有序安排相應崗位和人員，根據行業行情確定成本和相關費用邊界，做好項目成本和期間費用編制，將預算落實到執行部門和企業。第二，明確部門管理責任，加強成本和費用過程管理。通過完善績效考評和激勵機制來降低人工成本，通過規范設備使用流程降低生產成本和維修成本，通過對子公司和投資企業的管理評估來加強其運作積極性，建立人才晉升通道鼓勵員工創新，進而提升企業收益。第三，加強監督管理。通過優化監督體系和內部財務審計，加大項目監督力度，建立層層成本監督報告制度，做好相關成本實際發生額和預算額的對比，分析差異影響程度，找出問題根源，從而對資金來源和去向進行監督。

五、國有資本投資公司優化建設對策

（一）明確功能作用發揮范圍和方式

第一，結合供給側結構性改革發揮協作優勢，以企業改制、重整組合、資產盤活、產品創新等方式推動國有資本有序流動，提高存量資源配置效率和質量，擴大優質國有資本供給，推動社會資本的集中。第二，加快資本接收、資本運作和資本產出的循環。對資本流入環節加強監督和管理，保證流入資本數量和質量安全；通過資本的盤活、重整、再配置和科學管理實現資本高質量運作；以股權運作、基金管理等方式實現資本輸出。第三，強化市場化運作方式，采用市場慣用的手段和方式，例如委托、租賃、作價入股等方式，充分發掘市場專業化運營資源和人力資源，利用社會優質資源，推動國有資本運營效率的提高。

（二）提高資金運作能力，降低財務風險

第一，根據行業運營規律、資金運作和集團管控的集權程度選擇不同的資金管控方式。在實際管理中，可以從財務公司模式、資金結算中心模式、統收統支模式和預算驅動撥款模式等選取兩種及以上模式配合管控。第二，實施全面預算管理來協調激勵、控制、評價過程，將全面預算管理與薪酬計劃和預算考評相銜接，建立統一的考核機制對子公司、部門和員工進行評價，并與量化的公司總體目標相結合。第三，確定科學償債計劃，提高償債能力。公司財務部門結合自身債務、盈利水平、經營狀況和行業發展，將償債計劃、資金活動和生產經營相結合，理順債務與資金的對應關系；根據償債計劃和自身發展戰略，采取多元化的舉債方式如市場拆借、發行債券等來降低風險。

（三）優化公司治理機制，建立職業經理人制度

第一，完善董事會結構，優化董事會職能。董事會一般由7-9 名董事組成，其中包括1 名職工董事。董事會中外部董事占多數，成立專門委員會為董事會決策提供咨詢。通過公司章程明確董事會與管理層的權責邊界來保證管理層的獨立決策，董事會在國資監管機構的授權范圍內決定公司發展戰略和經營計劃，并對所出資企業的股權處置和投資進行決策，對經理層的選任、薪酬考核負責。第二，建立職業經理人制度。根據自身需求和發展階段，設置職業經理人準入資格，以品行聲譽、專業知識、職業資質和從業經驗等為指標進行第一階段篩選。第二階段主要考察經理人價值創造水平，可以選取專業知識運用能力、戰略規劃能力、科學決策能力、領導能力、創新能力和組織協調能力等具體指標，科學設置權重來進行評價。第三階段以考核結果為標準對經理人實施績效薪酬、股權激勵、薪酬延期和離任審計等激勵約束，評價指標可包括任期內經營業績、產品生產和工作流程創新、工作行為規范程度、下屬反饋意見、團隊領導力和凝聚力及企業發展規劃等。

（四）整合監督力量，構建大監督體系

第一，將零散的內部監督力量上收總部監督機構，人員的選取需要平衡紀檢、審計、內控、財務、監事會等不同業務與監督部門的配備比例，注重監督工作的協同性，最大限度發揮監督職能，提高監督效率。第二，黨組織作為大監督體系工作機制的領導核心，對一切監督工作負責。監督工作具體由總部監督機構負責，并由其定期向黨組織匯報工作，由黨組織研究決定企業監督工作涉及的重大事項和戰略工作部署。第三，設立獨立的檢查評價獎懲機制，通過定期考核，對監督工作認真執行、嚴格貫徹，及時發現并整改重大問題的單位和個人給予表彰激勵；對總部監督機構相關部門及人員監督不力、失職瀆職造成嚴重不良影響的情況，依規追責。