國家權力分工與制約的憲法實踐及其當代意涵

朱福惠

國家權力分工與制約是中國特色社會主義權力配置的基本原理，是馬克思主義權力監督理論與中國特色社會主義憲法實踐相結合的產物。國家權力分工與制約的憲法實踐起源于新民主主義革命時期的政權建設，1954年《憲法》將國家權力分工作為確定國家機關職權的原則；在改革開放與社會主義現代化建設階段，通過總結社會主義法制建設的歷史經驗，制約權力和監督權力成為社會主義法治建設的應有之義。1982年《憲法》進一步明確國家權力的分工與制約，并且在司法機關辦理刑事案件中進一步具體化。黨的十八大明確提出權力制約與監督的主張，提出建立結構合理、制約有效的權力運行機制。黨的十九大報告將權力制約與監督作為黨和國家監督體系的核心范疇，在憲法實踐中從兩個維度創新與發展了權力分工與制約原理：一是全國人大修改《憲法》并制定《監察法》，創設監察權，創建監察委員會，將人民代表大會制度下的一府兩院分工體制發展到一府一委兩院分工體制，并且將制約作為建構監察委員會與司法機關、行政執法機關相互關系的準則；二是將政治實踐中形成的決策權、執行權、監督權的分工與制約作為法定的國家機關內部劃分事權的原則。當代憲法實踐的創新與發展，強化了權力制約在規范公權力中的重要地位，豐富了國家權力分工與制約的規范內涵。

國家權力分工與制約是由概念與實踐、規范與內涵組成的統一整體，是系統掌握我國國家權力配置原理的關鍵內容。理論界對國家權力分工與制約的研究取得了許多重要的理論成果，主要集中在以下兩個方面：一方面深刻闡釋了國家權力分工與制約是人民代表大會制度下中國特色的權力配置原理，不同于西方國家的分權與制衡原則(1)《憲法學》編寫組《憲法學》(第2版)，高等教育出版社、人民出版社2020年版，第103頁。；另一方面系統探討了法院、檢察院、公安機關處理刑事案件的分工負責、互相配合、互相制約的規范內涵與實踐面向(2)秦前江主編《監察法學教程》，法律出版社2019年版，第87頁。。然而，隨著當代憲法實踐的發展，理論研究不能僅僅停留在以上兩個方面，而要系統闡釋國家權力分工與制約的歷史變遷與制度架構：一是揭示國家權力分工與制約概念的產生以及在憲法文本上的表達方式，進而探討國家權力分工的含義與類型，國家權力分工、配合與制約關系在當代的變化與發展；二是梳理權力分工與制約在當代憲法實踐中的體現，研究傳統權力分工與制約機制在監察體制改革和國家機關內部職權配置中的運用，從而深化對中國特色社會主義權力分工與制約的認識。本文從歷史與現實、理論與實踐的雙重視角出發，以憲法文本為中心，以歷史發展為主線，通過總結憲法上權力分工與制約概念的發展規律，詮釋國家權力分工與制約的憲法實踐及其當代意涵。

一 國家權力分工與制約概念從黨內文件向憲法文本的轉化

法律概念是制度的文本表達，憲法概念是憲法規范的組成部分，通過穩定的憲法概念與憲法規范創設憲法制度是憲法的重要功能之一。權力分工與制約是馬克思主義國家學說與中國社會主義國家政權建設實踐相結合的產物，也是借鑒蘇聯司法制度建設的經驗，結合中國社會主義司法實踐的產物。從發生學的角度來看，權力分工與制約的概念是從黨內文件向憲法文本轉化的。

中國憲法文本上的許多重要概念首先在黨內文件中出現，如黨的領導、人民、人民民主專政、改革、依法治國等，然后再通過制憲或者修憲的方式寫入《憲法》，成為憲法上的重要概念，這是我國憲法概念形成的重要方式之一。權力分工與制約的概念與其他憲法概念一樣，首先在黨內文件中出現，經過政治實踐形成相對確定的內涵之后，再寫入憲法文本，成為創設憲法制度的重要方式。

(一)黨內文件上的國家權力分工與制約概念

中華人民共和國成立至1978年間，分工與制約的提法散見于黨內文件和領導人的講話之中，并無憲法和法律上的明確規定。分工一詞是對新民主主義革命法制建設以來國家機關權力配置實踐經驗的理論總結，最先適用于司法機關辦理刑事案件之間的關系。1950年10月10日發布的《中共中央關于鎮壓反革命活動的指示》中首次出現分工一詞：法院、檢察機關和公安機關三機關的職能有所分工，但工作目標一致(3)中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》(第1冊)，中央文獻出版社1992年版，第442頁。。1950年11月3日發布的《政務院關于加強人民司法工作的指示》中指出，公檢法三機關的任務是懲罰犯罪、保護人民、維護人民民主專政(4)中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第1冊，第452頁。，三者必須通過密切配合的工作方式共同打擊階級敵人，完成鞏固政權的革命任務(5)李六如《人民檢察的任務及工作報告大綱——在全國司法會議上的報告》，閡衫編《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第508頁。。可見，當時黨的文件提出分工一詞，僅僅適用于司法機關之間辦理刑事案件，其目的在于發揮偵查、起訴與審判各自的優勢，提高工作效率。之后，在黨和國家領導人所作的報告中，除提出分工外，還多次提到司法機關辦理刑事案件的配合與制約。權力制約一詞借用蘇聯黨史教科書上事物之間互相聯系、互相約束的表述發展而來，最早見于1953年11月28日最高人民檢察院黨組向中共中央報送《關于檢察工作情況和當前檢察工作方針任務的意見的報告》，由董必武、彭真主持的中央政法委員會黨組同時提出一份建議中央批準該報告的報告，在報告中首次出現“互相配合、互相制約”的完整表述：“法院、公安、檢察署通過一系列的互相配合、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯捕、錯審、錯判的現象就減少到極小的程度。”(6)據最高人民檢察署首屆黨組成員，原最高人民檢察院黨組成員、研究室主任王桂五回憶，“互相配合、互相制約”的提法是彭真的秘書李琪提出來的，李琪借用的是《聯共(布)黨史簡明教程》第四章辯證唯物主義和歷史唯物主義中關于事物之間的互相關系、互相制約的提法。參見：王桂五《互相配合、互相制約的由來》，王桂五《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第429頁。同時，該建議報告還向中央介紹了蘇聯檢察署與公安機關在辦理刑事案件中的配合與制約關系，介紹了檢察署與法院在辦理刑事案件過程中相互制約的一些做法，將這些經驗與做法作為我國司法機關辦理刑事案件相互配合、相互制約的借鑒(7)1979年7月27日，彭真在全國檢察長工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預審工作會議上的講話中指出：“在蘇聯，刑事案件的起訴一般首先是由檢察署進行偵查，檢察署認為可以起訴的才向法院提出公訴，由法院依法審理。如法院對檢察署起訴的案件認為證據不足或未構成判刑條件時，也可發還檢察署請其重新偵查或宣告無罪(在預審中是裁定不起訴)。檢察長如對法院的裁定不同意時，可以提出抗議，由上一級法院作最后裁定。需要開庭審判的案件，被告人又有辯護律師，而法院在進行審判時一般又系由審判員集體(在一審案件中有陪審員)負責進行審判。同時檢察署對法院所判決的案件如認為不妥當時，還可以提出抗告。蘇聯的檢察署與公安機關在工作上也是有密切配合的。公安機關逮捕罪犯時，須經檢察長事先同意或在逮捕后24小時內報告檢察長，檢察長接到通知后，于48小時內以書面形式批準拘禁或撤銷拘禁。公安機關對案件偵查結果，如認為需要起訴的，其起訴書須經取得檢察長同意，或將案件移送檢察署偵查，決定起訴或不起訴。如公安機關對檢察長的處理不同意時，可提出抗議，由上級檢察署決定。”參見：孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第284頁。。1954年6月12日，中共中央在批轉檢察工作的相關報告中指出：檢察機關和法院、公安機關、人民監察委員會之間，既要有明確的分工，又要在工作上互相配合，互相制約(8)《中共中央批轉〈第二屆全國檢察工作會議決議〉及高克林〈關于過去檢察工作的總結和今后檢察工作方針任務的報告〉》，中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第5冊，中央文獻出版社1993年版，第275頁。。這是黨的文件對司法機關辦理刑事案件的分工與制約關系作出的全面規定。1956年9月15日，劉少奇在中國共產黨第八次全國代表大會上的政治報告中指出：“我們的一切國家機關都必須嚴格地遵守法律，而我們的公安機關、檢察機關和法院，必須貫徹執行法制方面的分工負責和互相制約的制度。”(9)劉少奇《在中國共產黨第八次全國代表大會上的政治報告》，中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第9冊，中央文獻出版社1994年版，第93頁。1957年3月18日，董必武在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中進一步指出，公檢法三機關分工負責、互相制約，公安機關逮捕犯罪嫌疑人需經人民檢察院批準，人民檢察院認為法院的判決不合法可以向上級人民法院提出抗議。其目的在于避免司法工作的主觀性和片面性，有效地懲罰犯罪并防止錯判(10)董必武《在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話》，中共中央文獻研究室編《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社1994年版，第150頁。。

由此可見，中共中央的文件和領導人的講話對國家權力分工與制約一詞的表述具有以下特點。第一，分工、配合與制約三個概念并提。在黨的文件中，首先提出的是分工，然后才是配合與制約。從黨內文件對這些概念的表述來看，配合與制約是國家權力分工的兩個面向，即國家權力分工的目的既要體現司法機關之間相互配合的關系，又要體現司法機關之間相互制約的關系。如果沒有相互配合，分工與制約就沒有效率保障，這不符合中國社會主義國家機關權力配置與運行效率優先的基本準則。在法學研究中之所以較少研究配合一詞，主要原因是國家機關之間的配合存在于任何歷史時期和不同社會制度的國家機關之中，是一種常態化的工作機制，其含義在不同歷史時期大致相同。而制約則具有特定的含義，不同歷史時期的權力制約的內涵也在發展，而且其適用范圍并不相同。第二，黨內文件上的分工與制約在當時僅僅適用于司法機關辦理刑事案件，不適用于其他國家機關的權力配置。司法機關辦理刑事案件的分工與制約，其目的在于防止司法權力過于集中，通過司法機關的相互配合提高辦案效率，通過相互制約保障法律的準確適用，防止錯案，提高辦案質量，實現辦案效率與辦案質量的統一。

(二)憲法文本上國家權力分工與制約的概念

黨的文件精神在新中國成立以來的法制實踐中得到充分體現，但在當時的法律文本上并沒有分工與制約的概念，從建國初期的《共同綱領》和1954年《憲法》到1975年《憲法》再到1978年《憲法》都沒有分工與制約一詞。從1979年開始，權力分工與制約才從黨內文件上的概念轉化為法律概念，1982年《憲法》首次使用了分工與制約一詞。

如上文所述，從新中國成立到改革開放初期，分工與制約是黨內文件上的概念，它既是黨對國家機關權力配置與運行的基本準則，又是黨的刑事司法政策的體現，主要適用于刑事訴訟領域，其目的有二：一是根據不同國家機關在刑事司法中的職權，實現偵查、起訴與審判權的分工，防止司法職權過于集中；二是通過公檢法三機關互相制約，相互糾錯，保證準確適用法律，防止發生冤假錯案。分工與制約從黨內文件向憲法文本的轉化，是中國特色社會主義憲法道路發展的必然要求。這主要體現在下述三個方面。

第一，將國家權力分工與制約上升為憲法規定，有利于維護人民代表大會制度并完善國家機關體系。新中國成立以來的實踐經驗表明，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，具有強大的政治優勢。劉少奇在第一屆全國人大第一次會議上所作的《中華人民共和國憲法草案的報告》中指出，《憲法草案》是我國歷史經驗的總結，人民代表大會制度是我國適宜的政治制度，全國人民代表大會完全統一地行使最高的國家權力，國務院和地方各級人民委員會都由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會產生并接受它們的監督，所以，不能用資產階級國家的政治制度來衡量我們的制度(11)劉少奇《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，全國人大常委會法制工作委員會編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，中國民主法制出版社2021年版，第404頁。。可見，人民代表大會制度是分工與制約原則的政治基礎。1954年《憲法》雖然沒有分工與制約的概念，但在制度層面確立了人大、國務院、人民法院和人民檢察院的職權，形成了憲法規范意義上的分工。國家機關的權力分工，有利于民主集中制原則的實施，也有利于充分發揮不同國家機關的職能優勢，提高工作效率。

第二，將國家權力分工與制約上升為憲法規定，有利于社會主義民主與法制建設。社會主義民主是人類社會最先進的政治民主形式。新中國成立以來，社會主義民主不斷向前發展，人民的民主權利的行使得到了保障。但是，社會主義民主需要法制保障，沒有法制保障的民主不能夠穩定地發揮作用。歷史經驗證明，將權力分工與制約寫入憲法，可以推動國家機構建設的制度化與法制化。彭真在第五屆全國人大第五次會議所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中曾指出：國家機構建設的重點是要分工合作、相互配合，因為國家機構的合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行(12)彭真《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，全國人大常委會法制工作委員會編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，第106頁。。

第三，將國家權力分工與制約上升為憲法規定，可以防止冤假錯案，避免司法機關工作人員濫用權力。社會主義革命與建設時期法制建設的經驗表明，嚴格遵守以事實為依據、以法律為準繩的司法原則，總結新中國成立以來司法機關辦理刑事案件分工、配合與制約的經驗，并且將這一經驗上升為憲法和法律原則，使黨的刑事司法政策得到憲法和法律的保障。

在此背景下，1979年6月26日，彭真在全國人大討論七個法律草案所作的報告中正式提出公檢法三機關在刑事訴訟中相互分工、配合與制約(13)彭真《關于七個法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民司法》1979年第7期，第6頁。。1979年《刑事訴訟法》最終規定公檢法在刑事訴訟中分工負責、相互配合與制約，以保障法律的準確適用。《刑事訴訟法》對分工與制約的法律表達，對1982年《憲法》產生了重要影響。1982年《憲法》第一百三十五條(2018年修憲后成為第一百四十條)明確規定：人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執行法律。隨著監察體制改革的深入，為了加強對公權力的監督，強化反腐敗的集中統一領導，充分體現黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的成果，2018年修改《憲法》增加一條作為第一百二十七條，規定監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。《憲法》第一百二十七條的規定與第一百四十條的規定相比，具有三個明顯的特征：一是監察機關與其他國家機關的配合與制約不限于刑事案件，包括職務違法案件的調查在內也存在配合與制約；二是監察機關不僅與審判機關、檢察機關相互配合與制約，而且與執法部門之間也存在配合與制約關系，這些執法部門包括公安機關、審計機關、司法行政機關等，范圍較廣；三是監察機關與其他機關的配合與制約方式發生了變化，如監察機關可以商請人民檢察院派員提前介入職務犯罪調查，人民檢察院可以對監察調查事實認定、案件定性和證據材料的收集提出意見與建議。這表明，當代國家權力配置的方式呈現出多部門橫向分工與制約的特征。

二 國家權力分工的憲制基礎與運行規律

(一)國家權力分工的憲制基礎

國家權力分工是制約的前提，沒有國家權力的分工就沒有制約發揮作用的空間。分工(Division of Labor)原本是經濟學上的概念，是指人們根據不同的勞動技能或者社會要求分別從事不同的工作但又相互補充與配合的生產形式。分工經歷了從勞動分工到社會分工的發展，勞動分工是人的技能與體能在生產方式上的體現，是一種自然意義上的分工；而社會分工則是生產力發展到一定階段的產物，社會分工促進了生產力的發展與勞動效率的提高。國家機關的權力分工是中國特色社會主義權力配置的獨創性運用，它借用經濟學意義上的分工一詞，使之區別于西方國家的分權(Separation of Powers)體制。在中國憲法上，國家權力分工(Division of Powers)指人民代表大會制度下，國家主權權力不可分割，但管理權和執行權等國家職能可以分配給不同國家機關行使，國家權力可以依照職能最優原則在不同國家機關之間進行配置(14)有學者認為，功能主義的權力配置原則，強調國家效能和治理能力，要求將各種國家任務的相應職權配置給在組織、結構、程序、人員上具有功能優勢的機關，而不再僵化地拘泥于權力的“分”“合”問題。參見：張翔《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學》2018年第2期，第281頁。。其憲制基礎是以人民代表大會集中統一行使國家權力，其他國家機關依照職權、事權和工作程序相互分工的統分結合的權力架構。

人民代表大會制度下的國家權力分工具有多維特征，既有國家機關橫向意義上的權力分工，也有中央與地方政府的權力分工。任何權力分工都具有合理配置國家權力、維護國家權力統一行使的憲法功能。我國憲法上國家權力分工的指向與范圍在學術上存在爭論。一種觀點認為，我國國家權力的分工包括頂層設計的三權分工體系、黨政結合的五權分工體系、中國特色司法權的四權分工體系和央地分工體系(15)三權分工體系是指決策權、執行權與監督權的分工；五權分工體系是指黨的執政權(領導權)和國家的立法權、行政權、監察權和司法權的分工；四權分工體系是指偵查權、檢察權、審判權和執行權的分工。參見：李林《構建良法善治的三權分工體系》，《北京聯合大學學報(人文社會科學版)》2019年第4期，第2頁。。另有一種觀點則認為，我國國家機構的權力分工存在雙重結構,在主要國家機構創設層面,全國人民代表大會、國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院這六大國家機構之間呈現“六權分工”結構(16)陳明輝《論我國國家機構的權力分工：概念、方式及結構》，《法商研究》2020年第2期，第99頁。。上述兩種觀點的不同之處在于中央國家機關的分工范圍不同以及是否包括中央國家機關與地方國家機關的分工。從憲法文本與憲法實踐來看，國家機關權力分工的范圍僅僅限于國家機關的橫向權力分工以及中央與地方國家機關之間的縱向權力分工，但中央與地方權力關系的縱向分工具有一定的特殊性，表現在兩個方面。一是地方政府的組成不同于中央政府，地方政府的權力實際上只包括人大與政府的權力，司法權屬于中央事權。有學者認為，地方各級審判機關屬于國家事權，地方各級人民法院是非地方、非中央的法律性機關，它與最高人民法院一起構成了行使審判權的整體，它與各級國家權力機關和各級國家行政機關從縱向上劃分事權不同。《憲法》第三條第四款規定的中央和地方國家機構職權劃分的原則，主要是針對國家權力機關和行政機關，并不適用于人民法院(17)王建學《地方各級人民法院憲法地位的規范分析》，《法學研究》2015年第4期，第59頁。。二是中央與地方的分工在事權上較為概括，整體上呈現出上級對下級領導關系的特征。從我國《憲法》配置國家權力的角度來看，中央與地方政府之間的縱向權力關系以統合為主，中央政府統一領導地方政府，地方政府的事權與財權由中央政府統一調控。因此，在中國憲制架構中，中央與地方的關系更多是分工與服從的關系，而非橫向權力配置中的分工、配合與制約關系。如監察權屬于中央事權，地方監察機關只有適宜的自主性，地方的監察立法權應被限定于執行性立法權與有限的創制性立法權(18)曾哲、丁俊文《問題展開與路徑闡釋：依法監察理論與地方監察立法之證成》，《河北法學》2020年第1期，第34頁。，難以適用權力分工與制約原理進行解釋。所以，本文主要討論憲法文本規定的國家權力橫向分工關系，其目的在于探討國家權力分工基礎上的制約，這種分工與制約關系是國家權力配置的基本原則，可以從憲制層面的分工發展為事權分工(19)國家機關憲制層面的橫向分工在實踐中可以發展為以事權為基礎的分工，形成國家權力分工的框架秩序，除司法機關辦理刑事案件的分工外，在生態環境保護領域國家權力的分工中，實現行政權與其他國家權力(司法權、立法權、監督權)的有效協調與互動。參見：陳海嵩《生態環境治理現代化中的國家權力分工——憲法解釋的視角》，《政法論叢》2021年第5期，第101-103頁。。從憲法文本和實踐來看，國家機關橫向權力分工經歷了從1954年《憲法》確立職權分工到1982年《憲法》確立事權分工再到2018年《憲法》修改確立內部工作程序分工的發展進程。

(二)國家權力分工的階段性特征

1.從職權分工到事權分工的發展

職權分工是指國家機關依照憲法和法律賦予的職權進行分工，因此，國家機關的法定職權是分工的基礎。《憲法》對國家機關組織與職權的規定采取兩種方式：一種是《憲法》對國家機關的組織與職權作出較為原則的規定，而職權則由相應的組織法作出具體規定，國家權力機關、行政機關組織與職權的規定即采用這種方式；另一種方式是《憲法》只規定國家機關的性質與地位，組織與職權由法律規定，審判機關和檢察機關的組織與職權即采用這種方式。如《憲法》賦予人民法院獨立審判職能，《人民法院組織法》第二章對各級人民法院的職能分別作出規定；《憲法》賦予人民檢察院獨立行使檢察權，《人民檢察院組織法》第二章對檢察機關的職權作出具體規定。我國《憲法》并沒有明確規定中央國家機關之間的權力配置是分工關系，但1954年《憲法》在國家權力配置中體現了權力分工原理，將中央國家機關分為全國人大及其常委會、國家主席、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院，縣級以上地方國家機關也分為人大、政府、法院和檢察院四個機構。1982年《憲法》頒布實施時，中央國家機關分為全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院，在1954年《憲法》的基礎上增加了中央軍事委員會。2018年《憲法》修改后，增加了國家監察委員會作為中央國家機關。從國家權力分工的實踐進程來看，由于國家職能的擴大，憲制層面的國家機關分工整體上呈現出擴大趨勢，作為人民代表大會制度下國家機關權力配置的基本準則在實踐中不斷豐富與發展。

國家機關的職權包含事權，即憲法和法律賦予國家機關對與其性質相關的事項行使管理權或者管轄權，國家機關通常對其管轄的事務具有全部決定權，如人民法院對行政案件的受理、審判與執行的權力，人民檢察院審查起訴、監督行政執法的權力，監察機關調查職務違法和職務犯罪的權力，這些權力都是對專門事務的全部決定權。但并非國家機關管轄的所有事務都具有全部決定的權力，憲法基于規范和限制國家權力的角度出發，將個別重要事務劃分為若干階段性事務，不同國家機關只能行使對某一階段性事務的管轄與決定權，即賦予不同國家機關行使某一階段的職權，從而在不同國家機關之間依照事權進行橫向分工。1954年《憲法》確立職權分工，事權分工則由1982年《憲法》創制，明確規定公檢法三機關辦理刑事案件分工負責、互相配合、互相制約。《刑事訴訟法》第三條將刑事案件的追訴在公檢法之間進行分工，刑事案件的辦理分為偵查與預審、批捕與審查起訴、審判三個階段性事務，由公檢法三機關分別行使，形成刑事案件辦理事權的橫向分工。1982年《憲法》確立的事權分工是改革開放與社會主義現代化建設時期法制創新的產物，標志著國家權力分工從宏觀職權層面向中觀事權層面的發展。為適應當代健全黨和國家監督體系的需要，加強對公權力的監督與制約，2018年修改《憲法》，規定監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約。雖然沒有明確規定監察機關與其他國家機關之間的分工負責，但從該條的精神以及監察機關與其他國家機關的職責來看，職務犯罪的調查、審查起訴和審判分別由監察機關、檢察機關和法院行使，符合分工負責、互相配合與互相制約的原理，是職務違法與職務犯罪的處理在不同國家機關之間的橫向配置。由此可見，事權分工是憲法和法律規定的某一專門事務在不同國家機關之間的分配，該專門事務的處理需要經過法定程序由不同國家機關依次處理，任何國家機關都無權單獨處理該事務。

職權分工以事權分工為基礎，事權分工是職權分工的深化與發展。如刑事案件的追訴權，在公檢法機關之間進行橫向配置，行政權、檢察權和審判權的職權分工是基礎，它為事權分工提供權力運行的體制框架。事權分工深化了職權分工，事權分工的目的是要產生權力制約的功能。所以，事權分工必須符合特定的目的。之所以要對刑事案件追訴、職務違法和職務犯罪案件的調查與處置在不同國家機關之間進行分工，其目的在于通過制約國家機關權力的行使實現對公民的生命、人身、財產等基本權利的保護。司法機關除辦理刑事案件外，其他事務均不實行分工。如行政案件和民事案件的受理、審判與執行均由人民法院負責，雖然公安機關和人民檢察院等國家機關具有配合與協助的義務，但并不能與人民法院在民事與行政審判案件的處理上實行分工。同樣，法律監督事務由人民檢察院獨立處理，不與其他國家機關分工。

2.從事權分工向工作程序分工的拓展

國家機關工作程序分工是當代權力分工與制約的新形態，是職權分工與事權分工在國家權力微觀領域拓展的結果，也是健全國家權力制約與監督機制的必然要求。職權分工和事權分工均為不同國家機關之間的分工，具有異體分工的外部性特征。國家機關工作程序分工是同一國家機關按照行使職權的程序在內部工作部門之間進行分工，具有同體分工的內部性特征。在傳統權力分工體系中，同一國家機關內部不同工作部門的職責不構成權力分工，因為工作部門不同，執行的任務與行使的權力也不同，但它們都由共同上級統一領導，其權力的性質具有單一性，屬于執行權的范疇，在內部工作部門之間不存在憲法和法律上的權力制約關系。

黨的十八大以來，國家機關改革的方向之一即在于加強權力的制約與監督。一方面就是完善司法機關辦理刑事案件的分工與制約，加強監察機關、執法部門、司法機關之間權力行使的配合與制約；另一方面就是建構同一國家機關內部的分工與制約關系，將權力制約的精神與原理滲透到國家機關內部。權力制約與監督成為國家權力法治化的重要內容，需要在國家機關內部展開權力分工與制約，必須對國家機關內部工作部門的性質與功能重新定位，體現不同工作部門功能上的差異性，才能運用憲法上權力分工與制約原理，拓展權力分工與制約的廣度與深度。在實踐中，國家機關內部工作部門可以分為決策、執行和監督三種主要職能，由決策部門、執行部門和監督部門行使。上述三種職能決定了行使這些職能的工作部門的性質存在差異，呈現出分工負責、相互制約的特征。而且三個工作部門行使權力呈現出程序性特征，決策部門的工作是執行部門工作的前提，監督部門對決策和執行實施全過程監督，形成內部結構合理、程序可控、監督有力的權力制約與監督機制，是當代中國特色社會主義權力制約與監督的表現形式之一。

國家機關內部工作程序上的分工并無明確的憲法規定，但符合國家權力分工與制約的基本原理。法律和法規對國家機關內部工作程序的分工作出規定，主要適用于行政機關和監察機關內部職權的配置。國務院頒布的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》規定，將行政權的制約與監督納入黨和國家監督體系之中，實現行政決策、執行、組織、監督既相互制約又相互協調，確保對行政權力制約和監督的全覆蓋。在政府法治建設實踐中，各級人民政府領導班子集體行使決策權，政府職能部門行使執行權，派駐紀檢監察機關行使監督權。《監察法》第五十五條規定，監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。根據《監察法》、《監察法實施條例》的規定，各級監察委員會主任、副主任和委員集體行使決策權，內設職能部門行使執行權，紀檢監察干部監督室行使監督權。所以，國家機關內部工作程序分工，是同一國家機關內部不同工作性質的各部門之間的分工，不同工作部門履行特定的職責，構建決策、執行、監督的權力構架。有學者認為，決策權、執行權和監督權不僅僅是國家機關內部權力的分工，而是國家機關外部的功能性分權，分別由不同國家機關或者職能部門行使，任何一種國家權力必須依次經過各個權力環節才能最終得以實現，因而各權力主體之間形成一種相互制約的關系(20)陳國權、周魯耀《制約與監督：兩種不同的權力邏輯》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2013年第6期，第46頁。。另有學者則認為，國家機關內部決策權、執行權與監督權分工的原理，強調國家機關內部合理分工又相互協調，符合國家機關內部工作環節上的分工與制約原理，形成新時代權力制約與監督基礎上的分工協調論(21)周葉中、胡愛斌《中國特色的“分工協調”論》，《南京社會科學》2018年第6期，第97-101頁。。從法律法規的規定以及行政機關、監察機關內部權力配置的實踐來看，決策權、執行權與監督權作為國家機關內部工作程序分工的標準更加準確。

三 國家權力分工與制約的憲法功能的發展

從國家權力分工與制約的實踐發展進程來看，其憲法功能經歷了以相互配合為主向相互制約為主的發展。這一發展過程表明，權力分工與制約的憲法功能服從于國家權力運行的實際需要。在黨的十八大以前，國家權力分工與制約的憲法功能主要服從于建構國家政治秩序以及推動經濟改革的需要。在新時代中國特色社會主義建設時期，國家權力分工與制約的憲法功能在于全面深化改革以及實現依法治國、建設社會主義法治國家，因此，國家權力制約與監督成為法治國家建設的重點，通過憲法和法律制約公權力，成為提升國家治理體系與治理能力的重要環節，從而改變國家權力制約不足的現狀，賦予權力分工與制約新的內涵。

(一)配合與制約并存、以配合為主

從歷史的視角來看，1954年《憲法》規定的國家權力分工，其主要功能在于推動國家機關行使權力的配合與協調，提高工作效率。國家機關分工的基本方向與要求之一就是使各個國家機關更好地分工合作與相互配合(22)彭真《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，全國人大常委會法制工作委員會編《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，第106頁。。在司法實踐中，雖然黨的文件規定司法機關辦理刑事案件要實現分工負責、互相配合、互相制約，但黨內文件明確規定司法機關在刑事訴訟中首先是配合，其次才是制約。1957年3月18日，彭真在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話中指出：在分工、配合與制約的關系中，配合是首要的，分工是為了更好地配合，制約是次要的，制約的方式按照法律規定的程序推進(23)1979年7月27日，彭真在全國檢察長工作座談會、全國高級人民法院和軍事法院院長會議、第三次全國預審工作會議上的講話，參見：孫謙主編《人民檢察制度的歷史變遷》，第284頁。。1982年《憲法》將司法機關辦理刑事案件相互分工、相互配合、相互制約上升為憲法規定，但國家權力分工與制約的憲法功能仍然是配合與制約并存、以配合為主。

1979年《刑事訴訟法》第五條和1982年《憲法》第一百三十五條將分工、配合與制約作為司法機關刑事訴訟的基本原則，其價值目標在于共同維護社會主義法制而在工作中實行分工協作和互相制約，以保證準確地打擊刑事犯罪行為(24)彭真《關于七個法律草案的說明——一九七九年六月二十六日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民司法》1979年第7期，第6頁。。在實踐中，司法機關辦理刑事案件雖然也存在相互制約的關系，但由于案件偵查的重要性在主觀上影響審查起訴的理念，而審判權的程序性功能相對突出，庭審階段對證據和事實的實質性審查有待加強，形成配合為主、制約不足的局面，在客觀上導致出現少數錯案，這些錯案對司法機關公正司法產生了不利影響，有悖于《刑事訴訟法》確立該原則的目的，也不利于發揮憲法規范和制約國家權力的功能。所以，司法機關辦理刑事案件的分工、配合與制約，其側重點應當是以配合為基礎的制約，而不應當是以配合為主的制約。針對這一現象，學術界對《憲法》和《刑事訴訟法》中的分工與制約條款的憲制功能進行了長時間的爭論，形成了三種觀點。第一種觀點認為該條款體現了公權力受制約的核心價值。憲法上的分工負責、互相配合、互相制約是一個完整的邏輯和規范體系，分工負責表明國家機關地位的獨立性和權力的有限性，互相配合體現工作程序上的銜接關系，而互相制約則體現公權力受約束的核心價值，三者之間體現出國家權力的運行邏輯，其本質應當是制約為主，實踐中出現的配合為主不利于司法公正(25)韓大元、于文豪《法院、檢察院和公安機關的憲法關系》，《法學研究》2011年第3期，第3頁。。第二種觀點認為該條款的憲制功能體現為一種程序性約束。人民檢察院與公安機關之間在刑事案件偵查上的程序性約束，是司法機關各司其職、糾正錯誤的案件處理機制(26)許崇德主編《中國憲法》(第四版)，中國人民大學出版社2010年版，第258頁。。第三種觀點認為該條款體現人民檢察院的法律監督是一種具有制約功能的監督，司法機關辦理刑事案件體現了相互制衡的關系(27)張智輝《法律監督三辨析》, 《中國法學》2003年第5期，第24頁。。但是，有學者從司法實踐出發，認為司法機關辦理刑事案件中出現了超出分工的過度配合現象，不符合刑事訴訟的規律，三者之間的關系應當以制約作為第一位的價值。司法實踐中出現嚴重的制約失衡現象，形成刑事訴訟前一階段對后一階段強制約、后一階段對前一階段弱制約的病象，為了實現由偵查中心向審判中心轉移，必須加強制約(28)左衛民《健全分工負責、互相配合、互相制約原則的思考》，《法制與社會發展》2016年第2期，第26頁。。上述觀點雖然各有側重，但都強調國家機關權力分工應當以制約作為主要的憲制功能。

(二)配合與制約并重、以制約為主

1999年《憲法修正案》規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。從此，國家權力分工與制約成為法治國家建設的基本內容。與此同時，黨內文件明確加強權力的制約與監督，使權力制約成為規范和約束國家權力的主要方式。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，強化對行政權力的制約和監督，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系。黨的十九大報告將權力制約與監督作為健全黨和國家監督體系的核心范疇。黨內文件已經不再是單純提出權力制約的概念，而是提出建構中國特色的國家權力制約與監督體系，為國家權力分工與制約注入了新的理論要素并且推動實踐的發展。黨內文件對當代憲法實踐產生重要影響，表現在國家機關的配合與制約并重，權力制約價值突顯。

1.配合與制約并重是當代憲法實踐的重要特征

當代憲法實踐以國家機關權力配合與制約并重，二者在國家權力運行中的地位相等。健全黨和國家監督體系的過程，即是創新國家權力配合與運行機制的過程，紀檢監察機關專責監督、人大監督、審計監督、司法監督、民主監督等各司其職、相互配合與貫通。紀檢監察機關履行監督、調查與處置的職責，需要其他國家機關提供協助，包括提供材料、證據，對紀檢監察機關作出的問責與處理決定予以配合。其他國家機關在履行職責的規定中，如果發現公職人員存在職務違法與職務犯罪的線索，應當移送有管轄權的監察機關處理。但行使監督權的國家機關需要實現權力的程序性制約，其目的在于既提高監督的權威性與效果，又符合憲法上監督權運行的合法性。權力制約和監督的各要素和環節緊密銜接、相互作用，形成一個有機統一的整體，從而使權力在法定的范圍內有序運行，發揮預防和糾正權力偏離公共利益的軌道的作用(29)周義程《權力運行制約和監督體系的概念界說》，《行政論壇》2014年第3期，第8頁。。當代憲法實踐創新傳統公檢法辦理刑事案件的配合與制約機制，有效保障案件定性準確、事實清楚、證據充分確實、量刑精準，實現司法公正。司法機關在辦理案件過程中不斷深化配合與協調，尤其是在集中打擊黑惡勢力犯罪、懲治拐賣婦女兒童犯罪、嚴厲打擊電信詐騙犯罪等方面，司法機關通過相互配合，提高了辦案的效率，為維護社會穩定發揮了積極的作用。同時，為加強權力制約的實效，防止權力制約虛化，在辦理刑事案件中，人民檢察院通過退回補查、作出不起訴決定等方式制約一般刑事案件偵查權與職務犯罪調查權(30)根據最高人民檢察院在全國人民代表大會上的工作報告相關數據的統計，2019、2020年檢察機關退回補充調查分別為7816人次、4013人次。2021年沒有相關統計數據。在歷年的最高人民檢察院工作報告中沒有退回補充偵查的統計數據，2020年最高人民檢察院的工作報告中指出，檢察機關退回補充偵查同比分別下降42.6%，可見，檢察機關審查起訴階段對偵查機關與調查機關的制約取得了明顯成效。；公安機關通過對不起訴決定要求復議、提請復核等方式制約人民檢察院；人民法院則通過變更起訴罪名、作出無罪判決等方式制約人民檢察院(31)根據最高人民法院在全國人民代表大會上的工作報告相關數據統計，2019、2020、2021年三年間全國各級人民法院判決無罪的人數分別為1388人、1040人、894人，雖然判決無罪的人數呈下降趨勢，但也有利于推動偵查機關和檢察機關提高辦案質量，準確適用法律。。這些制度安排的目的均在于準確有效地適用法律并且防止冤假錯案的發生。

2.相互制約是國家權力運行的基本要求

第一，在職權分工層面嵌入權力制約的因素。在傳統憲制層面國家機關的分工中，憲法沒有規定法定的權力制約程序與方式，行政、監察、審判、檢察等國家機關通常以協調和配合為運行導向。在當代憲法實踐中，隨著監察體制改革的深入以及人民檢察院職能的調整，國家機關在強化監督的基礎上，向權力制約的方向發展。如監察機關的派出或者派駐機構對駐在單位的決策與執行機構進行監督，對其違法行為提出糾正意見；檢察機關對履行監督職責的行政機關在執法領域中的履職行為進行制約，對違法行使職權或者不作為的行政機關進行調查核實并提起行政公益訴訟，與人民法院審判權相結合，共同督促行政機關依法履職，形成對行政執法機構的制約(32)根據最高人民檢察院在全國人民代表大會上的工作報告相關數據的統計，2019、2020、2021年全國檢察機關提起行政公益訴訟的案件分別為11.97萬件、13.7萬件、14.9萬件，呈現逐年增長的趨勢。。

第二，國家機關內部工作程序的分工以權力制約為最終目標。雖然國家機關內部的分工也有配合與協調的作用，但是內部工作程序分工的目的在于加強對權力運行的制約與監督，而且監督權已經作為專門的權力置于分工體系之中，成為權力分工的一部分，監察機關內部設置紀檢監察干部監督室，與決策機構和職能部門分開，形成決策權、執行權與監督權內部分工機制，在監察領導體制、工作決策機制和法律責任方面,防止監察權的不當行使,保證監察改革的目標能夠充分實現(33)秦前紅《監察機關依法開展自我監督之路徑研究》，《深圳社會科學》2018年第1期，第148頁。。通過這種內部分工，深化制約，符合國家權力分工與制約的原理。

四 國家權力制約的憲法意涵

制約(Restrict)一詞本意為哲學上的概念，泛指某一事物的存在與發展，決定并影響另一事物的存在與發展，即某一事物是另一事物存在的前提，事物之間相互聯系、相互轉化即體現為相互制約的關系。憲法上的權力制約是由哲學上的概念轉化而來，特指國家機關為了達到權力行使的合法性目標而相互糾錯的過程，是規范、限制和約束國家權力的基本方式之一。同時，我國憲法上的權力制約區別于西方國家的權力制衡(Checks and Balances)，不具有西方國家權力的相互牽制與平衡的特征，而是分工基礎上的程序性約束機制，但權力制約的內涵長期以來模糊不清。雖然1982年《憲法》即已經開始權力制約的實踐，但權力制約僅適用于公檢法機關辦理刑事案件，其他國家機關之間的關系是否存在制約缺乏理論論證與實踐檢驗。長期以來，在國家權力運行實踐中，國家權力的制約往往與監督等同，常常將權力監督等同于權力制約，這必然導致混淆權力制約與監督的概念，不利于發揮權力制約的作用。當代國家權力分工與制約的憲法實踐，豐富和發展了中國特色國家權力配置理論，賦予權力制約新的內涵。

(一)權力制約與權力監督都具有規范公權力運行的功能

權力制約與監督在憲法文本上同時出現，但監督一詞在憲法文本上比權力制約頻次更高，1954年《憲法》出現監督一詞9次，沒有制約一詞；1982年《憲法》出現監督一詞17次，出現制約一詞兩次(2018年《憲法》修改時增加監察機關、檢察機關、審判機關和執法部門的相互制約)。權力制約與監督是否屬于內涵相同的概念，在學理上進行了長期爭論，形成了兩種不同的觀點。一種觀點認為權力制約與監督含義相同，二者之間并沒有明顯的區分。有學者認為權力制約原則在社會主義國家表現為監督原則，包括人民對國家機關的監督、人大對一府兩院的監督、監察機關對公職人員的監督、人民檢察院的法律監督等(34)周葉中主編《憲法》(第四版)，高等教育出版社2016年版，第90頁。；另有學者認為，權力制約是權力監督的不同表現形式，是一種特殊的權力監督，不是一種單獨的控權類型(35)孫寶民、彭彤《“監督”概念的闡釋與厘清》，《黑龍江社會科學》2011年第6期，第153頁。；還有學者從《刑事訴訟法》的視角解釋司法機關辦理刑事案件相互制約的含義，認為法律監督是不同主體之間作為一種制約方式的監督，監督者與被監督者之間的關系不是簡單的服從關系或者管理關系，而是相互制衡關系(36)張智輝《法律監督三辨析》,《中國法學》2003年第5期，第24頁。。另一種觀點則認為權力制約與監督是兩個不同的概念，雖然制約和監督都具有約束、限制或控制權力與保障權力合法行使的功能，但它們是不同的概念，具有明顯的區別，不能相互取代和混淆。因為權力制約以分工為基礎，制約主體之間具有平等性、雙向性、經常性等特點，而監督則體現為上下級之間的單向性權力監控(37)周標龍《論刑事訴訟中的“制約”與“監督”》，《法學雜志》2010年第2期，第63頁。。在刑事訴訟中，公訴權從審判權中得以分立而創設檢察制度，其目的主要是在確保追訴犯罪的同時，對審判權和警察權形成有效制約(38)萬春、高景峰《論法律監督與控、辯、審關系》，《法學家》2007年第5期，第126頁。。上述兩種觀點的不同，實際上是由于對權力制約與監督在憲法中的作用的認識不同而產生的。長期以來，我國憲法實踐中存在輕制約、重監督的現象(39)陳科霖《“制約—監督”均衡理念下的反腐敗權力運行機制研究》，《廉政文化研究》2016年第4期，第21-22頁。，呈現出權力監督替代權力制約的傾向，權力制約僅僅在司法機關辦理刑事案件中存在并發揮有限的作用。此種現象在當代國家權力運行中也不同程度地存在，雖然在實踐中權力制約的作用突顯，但總體來說權力制約落后于法治國家建設的需求。

當代權力制約與監督的憲法實踐表明，二者都有控制公權力運行的形式，其目的都在于保障國家權力運行的合法性，糾正違法失職行為，保障公權力運行符合法治原則與精神。但權力制約與監督已經是兩個內涵不同的法律概念，二者在控制公權力的手段、方式與程序方面都存在明顯的區別，在不同權力場域發揮各自獨立的作用。當代國家權力運行的法治化，既要加強對公權力的監督，又需要加強權力的制約。當代國家機關權力制約已經不再是權力監督的一部分；相反，權力制約是權力監督運行的載體與平臺。權力監督是指國家機關運用法定方式對公權力機關及其公職人員的活動進行檢查并追究違法者法律責任的職權行為。權力制約是指不同國家機關行使權力的程序性約束、合法性控制和相互糾錯的運行機制，具有約束公權力并為權力監督的運行提供制度性支持的雙重功能。

(二)權力制約體現為國家權力運行的雙向性程序約束

權力制約是國家機關權力分工基礎上的程序性約束，具有過程性特征，既可以發揮不同國家機關行使職能的優勢，又可以形成國家機關權力行使的約束機制。狹義的權力制約僅僅適用于司法機關辦理刑事案件。由于國家權力的程序性約束有利于準確有效地適用法律，是維護國家權力運行合法性的重要途徑，因此，當代憲法實踐需要在更加廣闊的空間運用權力制約原理。所以，廣義上的權力制約包括憲法上權力分工所及的所有權力運行領域。第一，權力制約表現為建構國家機關處理共同事務的程序約束機制。法律對不同國家機關處理共同事務的時間節點與步驟作出明確規定，使共同事務的處理依程序和權限漸進式展開，形成工作上的遞進關系。如司法機關處理刑事案件進行職權分工，在此基礎上產生工作程序上的遞進關系，形成法院、檢察院、公安機關相互制約，即不同國家機關對同一事務處理相互牽制、掣肘與均衡(40)侯少文《監督的含義及其與制約的區別》，《中國黨政干部論壇》2003年第9期，第33頁。。在行政權運行過程中，行政決策機構作出決定，由職能部門組織執行，派駐監察機關予以監督，可以涵蓋大多數的行政決策與執行事務。沒有決策機構的啟動，就沒有職能部門的執行，也就沒有監督機構的參與。第二，不同國家機關處理共同事務具有相互審查的功能。通過審查發現各自適用法律存在的問題并依法采取糾正措施。人民檢察院對公安機關偵查終結移送起訴的案件進行審查，其目的在于發現公安機關認定的犯罪事實是否清楚，收集證據是否合法，證據材料是否達到充分確實的標準，有權退回補充偵查或者作出不起訴的決定，公安機關對人民檢察院作出的不起訴決定有權要求復議或者向上一級人民檢察院提請復核。因此，權力制約是刑事訴訟運行機制，制約主體互為制約者和被制約者，呈現雙向制約關系(41)陳光中主編《刑事訴訟法學》(第七版)，北京大學出版社、高等教育出版社2021年版，第106頁。。刑事案件處理的階段性程序約束具有雙向性特征，參與刑事訴訟的國家機關均有制約職權。

憲法上的權力監督不以權力分工為前提，國家機關的監督權由憲法和法律授予，不同國家機關的監督權相互獨立行使，互相配合但沒有程序性的特征，而且一般不具有雙向監督的特征。監督主體通過檢查發現國家機關以及公職人員的違法失職行為，以法定方式追究其責任，充分體現權力監督關系的直接性與權威性。如各級人大常委會有權對一府一委兩院的工作進行監督，監督方式包括審議工作報告、檢查法律法規的實施、備案審查、審議撤職案等。人大常委會的監督權與其他國家機關的監督權并沒有雙向性，任何其他國家機關均不能監督本級人大及其常委會。法律監督權也由檢察機關統一行使，人民檢察院對訴訟活動、生效裁判文書的執行、監獄和看守所的執法活動進行監督，監督的方式包括調查核實、抗訴、提出糾正意見和檢察建議等,接受法律監督的國家機關不能監督檢察機關。監察委員會有權對所有公職人員進行監督，但并不監督公職人員所在機關與單位，其監督方式包括檢查、談話提醒、批評教育、責令改正或者作出政務處分。檢察機關的法律監督和監察機關的專責監督都是單向性的權力監督，其他國家機關的監督權并不是法律監督與專責監督在程序上的分工。

(三)權力制約體現為國家權力運行的合法性評價

國家機關相互之間的合法性評價是權力制約的核心意涵，即下一階段工作的國家機關依法審查上一階段工作的國家機關權力行使的合法性，上一階段工作的國家機關對下一階段工作的國家機關作出的否定性評價有提出異議的權力。不同國家機關對權力行使作出肯定或者否定評價，主要指向國家權力的行使，即國家機關對階段性事務的處理是否符合法律的規定。合法性評價的目的在于保證準確有效地執行法律，實現司法與執法公正。由于后一階段事務的處理以前一階段處理的合法性評價為基礎，前一階段的合法性否定就會導致后一階段工作程序不能啟動，既不利于準確有效地執行法律，也影響工作效率。所以，權力制約的過程表現為法定國家機關合法性評價的過程。

權力監督也有合法性評價的功能，但與權力制約的合法性評價不同，二者的區別在于：第一，權力監督主要指向公職人員行使權力的合法性，而權力制約主要針對國家機關行使權力的合法性；第二，權力監督以追究國家機關及其公職人員的法律責任為目標，對被監督者的工作和職務產生消極影響，而權力制約以合法性肯定或者否定為目標，是一種工作上的約束關系，否定性評價不對公職人員本人產生消極影響；第三，權力監督是監督主體基于法定職權對被監督者行使權力和履行職責是否合法作出的評價，在通常情況下，監督者與被監督者之間不是平等關系，而權力制約是法定國家機關基于事權分工而產生的合法性評價，雙方對同一事實的合法性評價可以有不同的認識與判斷，是一種平等的制約關系。

(四)權力制約體現為國家權力運行的糾錯機制

在我國傳統的權力控制體系中，權力制約與權力監督的目的與方式并無明顯區別，二者之間也沒有嚴格的區分。當代權力制約與監督實踐的發展，推動二者功能的分離，在憲法體制中，控制權力的模式分為制約與監督兩種，兩種模式共同構成國家的法治化監督體系(42)秦小建《監察體制改革促進監督體系貫通的邏輯與路徑》，《法商研究》2022年第2期，第90頁。。權力制約保證國家機關執行法律的準確性，提高辦案質量，避免產生冤案或者錯案，維護司法權威。所以，權力制約的目的在于國家機關相互糾錯并要求改正錯誤。體現在刑事訴訟中，司法機關辦理刑事案件有權相互糾正案件定性與法律適用上的錯誤，審查案件事實是否清楚、證據是否充分確實。因此，司法機關的制約手段均具有糾錯的功能。如人民檢察院通過退回補充偵查(調查)，要求公安機關或者監察機關補強證據，通過不起訴，對移送起訴的案件作出否定性評價(43)陳瑞華《刑事訴訟法》，北京大學出版社2021年版，第140頁。。同樣，公安機關和監察機關通過復議和提請復核的方式，指出人民檢察院決定中的錯誤，制約檢察權的行使；人民法院通過作出刑事被告人無罪判決否定或者部分否定人民檢察院的起訴意見，糾正人民檢察院審查起訴中的錯誤。司法機關相互之間指出存在的問題和錯誤，并要求加以改正，形成了制約的糾錯機制(44)陳衛東主編《刑事訴訟法學》(第三版)，高等教育出版社2019年版，第77頁。。

權力監督雖然也有糾錯的功能，但與權力制約的糾錯功能相比，二者存在顯著區別，表現在：第一，權力監督的糾錯功能以追究國家機關工作人員的法律責任為目的，而權力制約的糾錯功能以法律的準確適用為目的；第二，權力監督的糾錯功能并不限于工作事項上的錯誤，而是包括國家機關工作人員不履職、不正確履職、違法行使職權等，所以，權力監督的范圍比制約要寬。如監察機關對職務違法的公職人員立案調查，并且根據調查結果作出政務處分；人民檢察院對公安機關的偵查活動進行監督，對公安機關應當立案而不立案的，有權要求公安機關立案并且要求糾正違法行為，對徇私枉法的司法工作人員有權依法立案偵查，這充分體現了人民檢察院法律監督的特點。

五 結語

權力分工與制約在當代中國憲法實踐中發揮了重要的作用，是中國特色社會主義制度之治的重要組成部分，深刻反映了中國特色社會主義法治體系的內在規律,有利于充分發揮法治的治理優勢，更好地實現法治的治理目標(45)莫紀宏《“制度之治”是法治的內在邏輯述要》，《現代法學》2020年第3期，第3頁。。依法治國與建設法治政府，必然需要制約與監督國家權力，形成中國特色社會主義權力制約的概念體系、話語體系與制度體系。

國家權力分工與制約在我國的憲法實踐中不斷豐富與發展，權力制約在國家權力配置與運行中的地位不斷提高，權力制約與權力監督共同構成約束公權力行使的制度框架，為法治中國建設奠定基礎。但是，當代國家權力分工與制約的憲法實踐雖然取得了明顯的成效，但仍然面臨著諸多困難，主要表現在職權分工中制約因素較為薄弱，行政權、監察權、審判權與檢察權之間能夠成為相互制約的事權較少，有必要從憲法配置國家權力的科學化與合法性出發，適應當代加強國家權力制約與監督的法治實踐需求，在深化事權分工與制約的基礎上，進一步完善國家職權分工與制約的運行機制。

今年是現行《憲法》施行40周年，運用實證方法從歷史與現實、理論與實踐的雙重角度總結憲法權力分工與制約的形成及其發展規律，并詮釋其當代意涵具有重要意義，這也是本文寫作的初衷，以此紀念現行《憲法》施行40周年。