鄉村治理視野下的鄉鎮長群體
——以全面抗戰時期四川璧山縣為中心的考察

謝 健

自清末地方自治興起后，縣以下區域便逐漸形成鄉鎮這一層建制，期間雖然有所變化，但1939年開始實施的《縣各級組織綱要》，將鄉鎮作為地方自治體的實級和法人的地位與性質最終確定了下來(1)胡次威《怎樣實施新縣制》，上海大東書局1947年版，第30頁。。與此同時，鄉鎮公所及保辦公處便成為了警保兵聯動的警察、保甲、國民兵三個體系既獨立又混合在一個機構之中的混合組織(2)蔣天擎編《鄉鎮保處理警察業務須知》，重慶商務印書館1944年版，第1頁。，鄉鎮也因此成為一級行政機構。正是基于鄉鎮政權在近代中國基層行政中的重要性，時任四川省民政廳廳長的胡次威稱其為“單位之單位”、“石礎之石礎”(3)胡次威的原話為：“依照縣各級組織綱要之規定，縣以下之組織，系采縣與鄉鎮二級制。建國大綱以縣為地方自治單位，則鄉鎮不啻單位之單位；國父視縣為建設國家之石礎，則鄉鎮不啻石礎之石礎。鄉鎮地位之重要，由此可見。”見：本刊特輯《胡廳長對于民政工作之提示》，《縣政》1943年第2卷第6期，第13頁；陳之邁《中國政府》第3冊，上海商務印書館1946年版，第125頁。。

對于鄉鎮政權在鄉村治理中的作用，筆者曾有專文探討，認為鄉鎮政權擔負著鄉村社會的治安維持、司法協助、糾紛調解等治理職責(4)謝健《鄉鎮政權與基層社會治理——以南京國民政府時期璧山縣為中心》，《中國農史》2020年第6期，第109頁。。鄉鎮職員群體是鄉鎮政權的重要組成部分，其中鄉鎮長(5)就璧山縣而言，1935年整編保甲，1940年實施新縣制，鄉鎮主政者的稱謂有所變化。本文中的“鄉鎮長”，既包括正副鄉長、正副鎮長，也包括新縣制實施前的聯保主任。是這個群體的核心——他們既是開展地方自治、維護社區治安的領導者，也是秉承縣政府命令、執行國家政策的基層骨干。在全面抗戰時期的相關研究中，有學者認為“各項人員的任用，往往多未符合法定的資格，及一定的手續辦理”(6)黃倫《地方行政論》，重慶正中書局1942年版，第149頁。。那么，鄉鎮長群體的任用是否符合規范？有哪些基本特征？在鄉村治理中的角色、作用及影響如何？這些問題是目前應當探討但又尚未展開研討的學術話題(7)目前，關于民國鄉鎮長群體的研究相對較少，其中曹樹基《鄉鎮自治中的國家意識形態——以1946年嘉興縣鄉鎮職員“甄別”試卷為中心》(《社會學研究》2002年第5期，第98-111頁)、張愛華《主體的雙重缺失——社會治理視角下1930年代廣西基層干部考核》[《廣西師范學院學報(哲學社會科學版)》2015年第3期，第131-137頁]兩文涉及到了鄉鎮職員群體的探討。此外，張群、管勤積、楊煥鵬、李精華、謝健、柳德軍等人的研究成果對民國時期的鄉鎮政權與社會治理亦有所探討。。本文擬以現重慶市璧山區檔案館所藏的民國檔案為切入點，結合相關資料，從鄉村治理的視角對鄉鎮長群體進行深入分析，以期加深對相關問題的認識和理解。

一 鄉鎮長的群體性身份特征

鄉鎮職員群體是南京國民政府時期最基層的公職人員，在這個群體中又以鄉鎮長為最重要，“鄉長賢能，才有好的鄉政表現，不然，這一鄉的鄉政，就不堪設想”(8)馮少異《整理鄉政與復興農村》，《中央周刊》1946年第8卷第4期，第6頁(合訂本總第49-439頁)。。那么，鄉鎮長的群體特征究竟如何？筆者收錄了1938-1945年全面抗戰時期璧山縣正副鄉鎮長統計表、履歷表百余份，其中標有姓名、年齡、學歷、履歷等相關信息者296人，由此信息可以看出璧山縣鄉鎮長的群體性身份特征及其在鄉村社會中的地位。

(一)學歷：以中等教育為主

按新縣制規定，參選鄉鎮長的學歷資格為“普通考試及格”或“師范學校及初中以上學校畢業”之一者(9)附《縣各級組織綱要》，四川省政府秘書處法制室編《四川省現行法規匯編》第2冊，1940年輯印，第502頁。。那么，鄉鎮長的具體學歷水平如何？筆者根據所收錄的璧山縣296位正副鄉鎮長資料，按照委任、考試、選舉三種不同任職方式進行分類，并按不同學歷加以統計而制得表1。

表1 1938-1945年璧山縣部分鄉鎮長學歷統計表

表1所列數據，直觀地反映了全面抗戰時期璧山縣鄉鎮長群體受教育的總體情形，即以受過中等教育者為主。從總數上看，璧山縣鄉鎮長學歷僅以“中學”計算，已經超過總人數的一半，占比為51.01%；“專修科”次之，占總人數的27.36%；若將“中學”與“專修科”合并計算，則占總人數的78.38%。在不同任職方式中，受過中等教育者同樣占有絕對多數，“中學”與“專修科”在委任中合占73.45%，在考試中占81.63%，在選舉中占88.57%。

從分項目的角度也可以看出鄉鎮長群體的一些學歷特征。“中學”項以高級中學、舊制中學為主，但也有初級中學者，如1940年七塘鄉聯保主任江重威就是“重慶廣益初中修業”(10)《四川省璧山縣政府第三區區署職員名冊》(1940年5月)，璧山區檔案館：民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-251。以下所引檔案，皆出自璧山區檔案館，故不再重復標注，特此說明。。“專修科”項包括專門學校、職業中學，除絕大多數標記為“職業中學”外，有31人明確標明為師范學校，占“專修科”總人數的38.27%。“其他”項中以“軍政訓練班”出身者為主，共有45人受過軍校或省、專署、縣(市)等各級干部訓練班培訓。“大學”項人數雖少，但其特征是四川省內高校占絕大多數，其中四川大學、華西大學、四川鄉村建設學院等高校畢業者11人。

上述鄉鎮長群體的學歷特征，在整個四川省具有普遍性。據四川省民政廳的相關統計，1946年民選的正副鄉鎮長有8572人，其中大學512人、中學5175人、專修科766人、其他2119人(11)本處數據根據四川省民政廳統計表簡化，其中“大學”包含大學、專科學校，“專修科”包含師范、職業學校等，“其他”包含小學、省訓練團、區訓練班、縣訓練所、私塾、軍校等。參見：表28《民選鄉鎮長履歷(民國三十五年)》，李景清等編《四川省統計年鑒(民國三十五年度)》第1冊，1947年，第149頁。。同樣，從橫向來看，璧山縣的鄉鎮長群體與其他相關職員擁有相似比例的學歷。以鄉鎮公所聘請的基層調解委員為例，1943-1944年間，璧山縣兩屆139名調解委員中，有“中學”學歷者64人，“專修科”學歷者23人，合占總人數的62.59%(12)謝健《南京國民政府時期基層調解委員會述論》，《人文雜志》2017年第12期，第81頁。。由此可見，在全面抗戰時期的鄉村社會中，各種公職已普遍被中等學歷者占據，他們構成了區域社會內的地方精英群體，鄉鎮長即是其中的重要組成部分。

(二)履歷：以曾任軍公教職為主

從鄉鎮長的任職資格看，雖然新縣制《縣各級組織綱要》中并無履歷要求，但規定既往經歷中具有“經自治訓練及格”、“曾任委任職以上”、“曾辦地方公益事務著有成績”之一者可選任鄉鎮長(13)附《縣各級組織綱要》，四川省政府秘書處法制室編《四川省現行法規匯編》第2冊，第502頁。。由于個體任職的復雜性，筆者將璧山縣296位正副鄉鎮長的既往履歷分為地方公職(14)此處的“地方公職”，主要指地方政權內的科長、區長、鄉鎮長、聯保主任、鄉民代表會主席、鄉公所干事、調解委員等。、教職、軍職三類，其中以是否曾任“地方公職”為基礎條件分別予以統計而制得表2。

表2 1938-1945年璧山縣部分鄉鎮長履歷統計表

從表2的統計數據可以看出，有94.59%的鄉鎮長在任職之前曾出任過地方公職、教職或軍職。實際上，在鄉村中，地方公職、教職、軍職相互轉任的情形較為常見，尤其是教職、軍職轉任地方公職的情況更為普遍。在表2中，有24.66%的鄉鎮長是由教職直接轉任，加上以往曾任教職的轉任者，合計有41.55%的鄉鎮長是由教職轉任的。1942年1月，璧山縣被委任為太和鄉鄉長的袁順國，在出任鄉長前一直從事教育工作，先后擔任城中女子小學校長、縣立小學教員等職，新縣制改革時被委任為鄉長(15)《璧山縣鄉鎮長年貫資歷一覽表》(1942年)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-121。；獅子鄉副鄉長朱顯良則是通過選舉出任的，1945年，他由小學教職員被直接選任為副鄉長(16)《四川省璧山縣民選鄉鎮長副鄉鎮長名冊》(1945年)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-069。。

軍職轉任地方公職，也占有一定的比例。按表2統計數據，大致有17.57%的鄉鎮長，有過擔任軍職的經歷。當然，由軍職轉任地方公職，大致有兩種情形。一是由軍隊轉任。如姜璜，曾先后任國民政府軍事委員會別動隊員、武漢行營特派員，陸軍排長、連長、隊長等職(17)《璧山縣縣政府招考本縣正副鄉鎮長暨鄉鎮公所職員報名單》(1940年4月19日審核)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-060。，退役回鄉后，于新縣制改革中被委任為城東鄉鄉長。二是由地方軍警機關轉任。如劉智義，曾任江北督練員、剿匪總指揮部指揮官、璧山縣模范隊教官等職，后被委任為六塘鄉聯保主任(18)《四川省璧山縣政府第三區區署職員名冊》(1940年5月)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-251。。

在表2中有16人(19)其中，1人為華中公司技師，2人為醫師，其余13人未標注職業。完全沒有地方公職、教職或軍職經歷，約占全部人數296人的5.41%，由此也證實了鄉鎮政權掌握在一個相對穩定的群體，即區域社會內的地方精英手中。這一認識還可以從鄉鎮長群體的另外兩個履歷信息中進一步得到佐證。一是黨籍及黨職。在璧山縣296位鄉鎮長的履歷中，有9人標注了黨團籍，其中兼任國民黨黨內職務者僅3人，如伍東周被選委為七塘鄉鄉長，并非因為他是國民黨第三區分部的執委(20)《璧山縣七塘鄉鄉民代表會呈為遵令會同選舉鄉長協懇核委以專責成由》(1943年12月16日)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-384。，說明鄉村中依然被地方勢力所掌控。二是鄉鎮長缺乏縣際流動。除軍職退役后回到璧山縣任職者外，曾在縣外任公職、教職者僅10人。即便是曾任理番縣府科員、成戍師營中尉書記官的范博淵，返鄉后能夠出任城西鄉鄉隊部兼隊長(21)《璧山縣國民兵團城西鄉隊各級干部素質調查表》(1943年10月24日)，民國璧山縣參議會檔案，檔號15-01-059。，也是因為其與縣政府要員交往密切。

總的來看，鄉鎮長群體在學歷和履歷上所呈現的特征，表明了鄉鎮長是區域社會內的地方精英群體的重要組成部分。正因如此，鄉鎮長的治理活動難免會受其身份、地位的影響。在鄉村治理實踐中，其活動既有其官方職能、地方公職等角色的制約，也受時代背景、群體身份的限制。

二 鄉鎮長在鄉村治理中的職能與角色

在中國傳統社會的治理結構中，士紳是“治民權”的實踐者(22)曹正漢《中國上下分治的治理體制及其穩定機制》，《社會學研究》2011年第1期，第5頁。。鄉鎮政權出現以后，鄉村中士紳的治理權更多地是被官方任命的鄉鎮長所取代。隨著歷史的演進，新縣制下的鄉鎮政權成為“警察、保甲及國民兵三個體系的混合組織”(23)蔣天掣編《鄉鎮保處理警察業務須知》，第1頁。，鄉鎮長也被賦予了更多職權。由此，作為地方精英的鄉鎮長，肩負著官方職權與民間信任，在治安、司法、調解等方面發揮著重要作用。

(一)維持地方治安

維持地方治安，是鄉鎮長參與鄉村治理的首要職責。以冬季執行冬防任務為例，對于鄉村社會而言，“殘冬時期，流氓紛紛，盜賊蜂起……非整理冬防，夜出梭巡，乃免其害”(24)《璧山縣政府第一區璧山鎮保長聯合辦公處呈為據轉職屬各保整理冬防呈請鑒核示遵由》(1939年12月1日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-023。。因此，冬防期間所發生的案件，備受鄉鎮長關注。六塘鄉王濟省家被竊，鄉長姜理中就在呈文中稱：“該竊賊于冬防嚴緊之際，膽敢于大街之上撥門入室行竊……若不報請嚴緝，務獲送究，則四鄉之民難安于枕席。”(25)《璧山縣第三區六塘鄉公所呈為據轉王濟生被竊屬實懇予鑒核由》(1941年1月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-071。當然，在冬防期之外，鄉鎮長也同樣積極應對股匪騷擾案件的發生。如1941年4月，流竄廣普鄉的土匪，要求廣普場居民“給洋四萬元，方可相安，否則劫場”，鄉長張紹倫探悉情報后，即派兵駐守，于該月25日與劫匪展開巷戰，擊斃匪徒2人(26)《璧山縣第二區廣普鄉鄉公所呈為伙匪劫場當即陣中敵斃惡匪二名懇予備查由》(1941年4月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-119。。

戒嚴、防匪，并非鄉鎮長維持治安的常態。從具體執行的情況來看，維持治安主要有三類工作。其一是派丁巡邏。丹鳳鄉的盜竊慣犯杜明高，即是由該鄉鄉長在趕集日期“分派鄉警丁暨同第一保警丁通場巡邏”時抓捕的。在呈文中，鄉長以杜明高“有時三五成群，暗竊明搶，且染煙癖甚深，現猶吸食”，因而移送縣政府要求嚴懲(27)《璧山縣丹鳳鄉鄉公所呈為查獲慣賊送請訊辦以靖地方由》(1942年9月17日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-382。。同樣，王子清拐帶案，也是由獅子鄉鄉隊副“率領警備班馳往各旅店查號”時發現，“經鄉長一再研訊，該王子清等始各吐出實情”而破獲(28)《璧山縣第二區獅子鄉鄉公所呈為查獲拐夫王子清及逃婦段彭氏請鑒核訊究由》(1941年5月11日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-263。。

其二是盤查、暗訪、稽查嫌疑者。對陌生人的盤查，是維持地方治安的直接手段。1943年8月，楊冰雨冒名黃宗云到定林鄉“要求黃姓周濟”，但“因伊言語支吾”而被盤查，最后經鄉長徐明揚訊明其證件為偽造(29)《璧山縣定林鄉公所呈為解送嫌疑人犯懇請訊處由》(1943年8月10日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-412。。密查則是一種相對隱蔽的維持治安方式。如楊建章等盜匪案就是在聯保主任密查之下破獲的(30)《璧山縣第一區城北聯保辦公處呈為敘明捕獲竊盜楊建章張治清及窩賊人王煵廷等經過情形懇轉法院檢察處將本案移回并審以憑法辦而重治安仍候令遵由》(1939年11月18日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-108。。與前兩種方式相比，稽查被密告者是一種有針對性的行動，主要基于治安事件已經發生或有發生可能時而采取的措施。如曹炳章被人密報吸食鴉片，鄉長王鼎彝“派員多方調查”屬實，并“在伊碳廠中會同當地保甲長檢舉出煙具多件”的情況下將其查獲(31)《璧山縣第三區青木鄉公所呈為檢舉煙民連同煙具送請核辦由》(1940年10月21日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-152。。

其三是配合鄉村警察的行動。1944年，縣警察局科長王煥文赴丁家鎮、來鳳鎮查核煙毒案件時，即以鄉長的配合為主，“十四日晨搭車抵丁家，是日午夜會同鄉長謝瑩谷及警分所陳巡官等分為三組”秘密出發檢查，“十六日到來鳳，仍會同該鄉鄉長傅伯侯”等分組分別檢查(32)《簽呈》(1944年12月18日于警察局)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-511。。同樣，區警到鄉鎮執行公務，也須鄉鎮長的配合。1940年9月，第二區署以正興場“因唱戲，煙賭特盛”而派警前往緝捕(33)《報告》(1940年9月23日下午8時半于丁家鎮區署)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-156。；在清查過程中，正興鄉鄉長鄧光普率丁配合，并在行動結束后直接向璧山縣政府移交嫌犯(34)《璧山縣第二區正興鄉公所呈為會同檢送煙犯張明高羅炳發張明元陳學禮陳銀周張榮棟蕭樹之等六名暨甲長陳明達一名房主田明揚一名又李龍氏龍樹懷王順卿黃朱氏楊永亨朱玉良瞿紹奎等七名懇請依法懲辦由》(1940年9月5日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-156。。

(二)參與案件處理

鄉鎮長不僅在維持地方治安上一展身手，更參與到案件的各個階段。在案件發生之后，鄉鎮長既要受理事主的報案，展開對嫌犯的追捕、偵緝、訊問，又要在案件移交后，協助案件審理，發表案情意見。

首先，受理與偵訊案件。由于鄉村警察制度不完備，當案件發生后，事主或保甲長通常會向鄉鎮公所報案，繼而由鄉鎮長指揮偵破。何保全被劫案發生時，鄉長在“未據……何黃氏到所報告之前，得聞槍聲，即派警備班馳往截擊”，接到事主何保全及妻何黃氏報案后，鄉長隨即逮捕了何保全指定的嫌疑人劉治甫，并對其進行初步研訊(35)《璧山縣獅子鄉公所呈為呈報本鄉第二保六甲居民何保全家被劫暨辦理本案經過情形仰祈檢核示遵由》(1943年2月19日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-065。。當然，多數事主并未指定嫌疑人。如1938年3月23日第一區第八保蕭明軒被劫案發生后，并無懷疑對象，僅“投保甲鄰佑勘驗”，并“報請本鄉聯保辦事處派丁緝捕劫匪”(36)《蕭明軒訴冉光恒等被劫贓物追返刑事起訴狀》(1938年4月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-059。；至4月7日，據第七保雷榮森報案稱，其所買紗線疑似蕭明軒“被劫所失之物”，由此鄉長徐六合“派丁數名，在城內城隍廟側將該賣線之人捕獲二名到處”(37)《為劫匪鳴槍拒捕，人贓兩獲，送請依法懲辦以靖地方由》(1938年4月9日收到)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-059。。除受理案件外，鄉鎮長也對所緝拿到的嫌犯進行初步偵訊。如鐘容律在實施搶劫后旋即被抓獲，經鄉長胡國亨審訊后交代了有同伙陳繼華等3人，胡國亨隨即一面“函知七塘鄉公所予以協助”，一面“派丁四名馳往陳繼華等所住地緝拿”(38)《璧山縣依鳳鄉鄉公所呈為轉送兇犯鐘容律陳繼華二名懇予依法處理由》(1943年10月發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-429。。

其次，協助案件審理。鄉鎮長在案件審理中會出于案件審理機關的要求執行司法警察權，協助調查案件相關事項。在陳樹猶匪嫌案審理過程中，縣軍法室就要求太和鄉鄉長吳子家，“查明該陳樹猶平素行為如何，是否良善”，吳子家在收到訓令后，即“召集該管保長陳樹鏞，甲長陳堯卿等來處詢問”(39)《為遵令查復陳樹猶平素行為并據轉呈證明書請予鑒核轉咨一案由》(1938年11月7日到)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-054。。同樣，審理張國恩匪嫌案時，城南鄉聯保主任鄭兆蘭也奉令查核張國恩的供詞及平日行為，但鄭兆蘭并未像吳子家一樣親自查核，而是訓令保長張柏林“切實調查，據實詳復”，其查核結果也被縣政府軍法室采用(40)《璧山縣城南鄉聯保辦公處呈為遵查張國恩平日行為經過情形覆懇鑒核衡奪一案由暨璧山縣政府法制室批示》(1938年8月4日批示)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-064。。

再次，干涉案件審理。在受命查核案情的同時，鄉鎮長也會主動干涉案件審理。鄉鎮長的干涉，主要表現在對案情發表意見、保釋嫌犯。如郭安康被控浮征軍谷案，大興鄉副鄉長蕭國學即呈文，擔保郭安康任大興鄉鄉長期間“并未征有張吉之軍谷一升一合”(41)璧山縣第二區大興鄉副鄉長蕭國學《簽呈》(1941年9月11日于大興鄉公所)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-327。。在趙炳發傷害案中，獅子鄉鄉長陳大海甚至向璧山縣地方法院檢察處呈文，表示“趙炳發所陳各節尚屬實情”，要求地方法院釋放趙炳發(42)《璧山縣獅子鄉鄉公所呈為據本鄉第六保保隊附趙炳發呈以慎職被誣懇予轉詳以雪誣害等情經查屬實轉請鑒核予以不起訴處分由》(1942年2月4日發)，民國璧山縣警察局檔案，檔號14-01-164。。當然，鄉鎮長對案件審理的干涉，并不能每次都成功，因而一些鄉鎮長有時會退而求其次，保釋嫌疑人。以蔡繼周匪嫌案為例，該案案發后，蔡繼周因容留涉嫌參與搶劫的堂兄蔡漢臣而被捕，三教鄉鄉長凌達華及保甲人員蔡琢之等呈文稱：“職等居于鄰近，仁心難泯，不忍坐視繼周之久受其累”，因而“聯名挺身承保”(43)《璧山縣第二區三教鄉鄉公所呈為不忍久累協懇保釋以維生命由》(1941年7月發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-325。。在隨后的庭訊中，凌達華仍堅持要承保蔡繼周，聲稱“據調查他是好人，要求保釋”(44)《璧山縣政府審理軍法事案件點名單》(1941年8月3日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-325。。

(三)調解日常糾紛

在日常糾紛的解決過程中，保甲長時常扮演著調解者的角色。作為地方精英的鄉鎮長，在處理日常糾紛過程中同樣有著重要作用，而且其活動更具有權威性。這主要因為鄉鎮長的權威來源于官方和民間兩個層面：一方面擁有官方所賦予的職權，一方面作為地方精英又受到官方和民間兩方的尊重和認可。

日常細小糾紛發生后，當事人首先想到的是經過調解來解決。在一些案件中，鄉鎮長的角色是執行鄉村警察職權的地方公職人員。如敬樹卿與王德懋因口角細故而發展至雙方互毆，糾紛發生后，“該樹卿不服，乃扭向鄉公所調處，旋轉座瑞芳茶社，仍未結果”，最后又回到鄉公所，由鄉長及彭姓主任以來鳳鄉公所名義調解并解決(45)《簽呈為遵令查報敬樹卿與王德懋互毆情形一案乞核示由》(1941年7月24日)，民國璧山縣警察局檔案，檔號14-01-156。。正是因為鄉長擁有代表鄉公所進行調解的職權，在某些案件中，當事人就直接呈文要求鄉鎮長進行調解或評判。如趙萬卿以彭萬臣拖賴不付肉錢為由，要求鄉長“俯準傳集彭萬臣到案追究”(46)《璧山縣臨江鄉公所呈為恃勢估騙奸拖莫何報請傳案追究以維商業而儆拖騙事由》(1944年10月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-340。。最后，經鄉長評斷，認為實際買肉者周慶國“與趙萬卿素不相識，乃查此事，彭萬臣恐有招呼之責”，因此“限其一星(期)內將周慶國交出”(47)《調解筆錄》(1944年10月13日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-340。。

除了以公職身份參與調解外，在一些案件中，當事人也邀請鄉鎮長以私人身份參與調解。這種情形與作為鄉聯保處所進行的“執法”并行不悖，甚至是一種補充(48)〔加〕伊莎白、〔美〕柯臨清《戰時中國農村的風習、改造與抵拒：興隆場1940-1941》，邵達譯，外語教學與研究出版社2018年版，第111頁。。劉建安訴王榮氏民事債務案，在開庭審理之前，劉建安曾請鄉長江璧華以私人名義調停，江璧華參與了案件調解并問明了事實及證據，作出了“限載四期楚還等公斷”，但調解結果并未被雙方接受(49)《劉建安訴王榮氏債權民事起訴狀》(1937年10月8日收)，民國璧山實驗地方法院檔案，檔號12-02-1940-0055。。同樣，楊王氏與王合太等的遺產糾紛案，也曾兩次請求鄉長與族戚調解，結果都“當場允許，過后則又翻悔”(50)《楊王氏訴王合太等歸還遺產民事起訴狀》(1943年12月21日)，民國璧山實驗地方法院檔案，檔號12-02-1943-1192。。

案件經當事人起訴后，鄉鎮長會參與案件的調解。一種情況是鄉鎮長奉審判機關的命令對案件進行調解。如張玉白訴陳雙全兵役案，軍法室即訓令七塘鄉鄉長程李善“調解具報”，程李善接到指令后，擇日“召集原被兩造到會調解明白，結果嫌怨冰釋”(51)《璧山縣七塘鄉鄉公所呈為遵令調解完結請予撤回訴訟以備存查由》(1943年1月2日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-107。。另一種情形則是鄉鎮長主動或被動參與案件的解決。黃印氏訴黃維良遺棄案，就是鄉長主動參與的典型。該案中，全銜鄉鄉長黎某某“以私人資格，協同其他親友參加調解”(52)《璧山縣全銜鄉鄉公所呈為遵令檢送黃維良與黃印氏生活糾紛調解卷宗由》(1943年10月16日)，民國璧山縣警察局檔案，檔號14-01-166。。除主動參與外，鄉鎮長也會被當事人向審判機關指定要求參與。如吳歐氏與吳德基遺產糾紛案，在訴訟過程中，原告吳歐氏因族人調解未能解決，因而呈文要求“令飭太和鄉聯保主任吳子家轉為召集族人及被告等協同到場，就近酌量辦理”(53)《吳歐氏訴吳德基吳希特分割遺產民事起訴狀》(1939年12月7日)，民國璧山實驗地方法院檔案，檔號12-02-1939-0898。。總之，在日常糾紛的解決過程中，官方和民間均視鄉鎮長為息訟的重要中間人。

三 鄉鎮長參與鄉村治理的積弊與困境

近代以來，地方精英趨于“劣化”，已為學界所相對公認。在這種宏觀歷史背景之下，進入鄉鎮政權的璧山地方精英，不可能脫離時代背景而存在。因此，在參與鄉村治理的實踐中，這些鄉鎮長并非完全起到積極作用，他們對案件處理的遷延與貽誤以及息訟困難等情況的不時出現，折射出鄉鎮長群體參與鄉村治理的積弊與困境。

(一)案件處理中的積弊

正如前文所述，糾紛或案件發生之后，鄉鎮長有受理報案、偵訊、調解等職權，但法律并未明確規定其義務，由此導致鄉鎮長對案件的選擇性處理。對一些案件，鄉鎮長稍加偵查，就草草呈報了事。如朱開華被劫案發生后，即向鄉公所報案，而鄉長在接到報案后，“即派令警備兵一班前往出事地點逐一查捕”，但經大致考查即停止案件偵緝，并向縣政府呈稱“真相莫明，無由緝捕”(54)《璧山縣第一區城東鄉公所呈為據報匪情緝捕無蹤被劫是否屬實調查未確特此報請鑒核由》(1941年3月25日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-104。。即便是嫌犯被捕送到鄉公所，一些鄉鎮長也延遲不移送上級機關。如戴輝廷被匪徒入室搶劫殺害案發生時，“當由團甲將劫匪孫炳順、汪云清、晏海云等捕獲送本鎮聯保辦事處”，但聯保主任戴坤一延久不送請法辦，致劫匪孫炳順等人得以逃脫(55)《鄧孫氏輔佐鄧松林訴戴坤一刑事起訴狀》(1938年4月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-006。。

與對盜匪類案件的選擇性處理不一樣，部分鄉鎮長對煙毒案則是違法性處理。如劉天民等人因吸食煙土而被捕獲，但在審理之后，中興鎮鎮長馬世祿并未將其移送縣軍法室審訊，而是“見天民有知過必改之決心，本著政府勸民改過不宄之旨，遂將天民釋放，書立悔過限期戒絕”(56)《璧山縣第二區中興鎮公所呈為呈復劉天民等吸煙一案仰祈鑒核示遵由》(1941年1月20日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-271。。鄉鎮長不僅私放煙犯，甚至還試圖阻撓縣政府對煙犯進行判處。在謝天祥案的審訊中，丁家鄉鄉長謝瑩谷就要求縣政府“豁免傳訊”，被軍法室承審員大加訓斥，稱其“代天祥洗涮規避，實屬可惡已極”(57)《簽呈》(1942年4月4日于璧山縣人和街華義棧)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-268。。正因為一些鄉鎮長在煙毒案上的不盡責，一些地方公職人員認為煙毒一時難于徹底肅清的根源在于“各鄉鎮惡習過深，而鄉鎮負責人員又多行敷衍”(58)《璧山縣政府第二區區署呈為呈復查禁丁家坳附近煙賭一案由》(1941年9月20日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-069。。

當然，鄉鎮長對案件處理的積弊還不止于此。前文中，我們提到鄉鎮長在案件審理中能夠發表意見，因而一些鄉鎮長對案件審理妄加干涉。在一些案件中甚至出現鄉長呈文明確表示“雖屬司法，但于事情之發生，確關行政”，因而對案件審判加以干涉(59)《璧山縣第二區樟潼鄉公所呈為檢呈受傷照片懇請拘傳兇犯張雪隆李敬章李吳氏到案質訊以張法紀而伸冤屈由》(1943年4月20日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-434。。借案報復則是另一種更為嚴重的積弊。以張彬盛修理槍械案為例，作為福祿鄉第17保保長的張彬盛，一向致力于肅清盜匪，但他與該鄉鄉長彭華矛盾較大，彭華甚至以張彬盛“擅自修械，與法令不合”為由，將其緝捕并送縣政府訊辦(60)《璧山縣第三區福祿鄉公所呈為手續不合擅自修理槍械請予查辦由》(1941年4月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-269。。彭華所呈報的理由，并不足以立案，縣軍法室最終判定張彬盛、陳述林“尚無罪嫌可言，本案免予偵審”(61)《璧山縣政府審理軍法事案件點名單》(1941年4月18日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-269。。

(二)個人因素對工作的阻礙

所謂個人因素，既包含鄉鎮長不能控制的客觀性因素，也包括鄉鎮長自身固有的主觀性因素。客觀性因素方面，以鄉鎮長能否得到地方士紳、保甲的認同最為重要，而士紳和保甲對鄉鎮長的認同感與利益相關，是鄉鎮長本人所不能把控的。

廣興鄉聯保主任任免案就是鄉鎮長與地方士紳、保甲的關系影響地方行政、鄉村治理的典型案件。1939年9月，廣興鄉原聯保主任張光萬被該鄉第四保保長魏德培等人以貪污瀆職為由提起訴訟，由此遭到撤職查辦，隨后經該鄉鄉民大會選舉張子奇繼任；同月，該鄉鄉民代表魏漢文聯合第三、五保保長尹志儒、周志杰控告新任聯保主任張子奇吸食鴉片，違法選充(62)《廣興鄉公民代表魏漢文第二保保長尹志儒為身有惡劣不堪充任懇請剋日調驗撤職究辦由》(1939年9月27日收)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-050。；10月，該鄉第四保保長魏德培又聯合第三、五保保長控告張子奇“陰毒險狠、黑暗專橫、非法逮捕”(63)《璧山縣第二區廣興鄉第四保保長辦公處為新舊聯保主任張光萬等陰毒險狠黑暗專橫非法逮捕協懇予以保護以維生命由》(1939年10月11日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-050。；11月，該鄉第四、三、五保保長魏、尹、周及鄉民士紳代表尹充實等地方勢力再次聯名控告張子奇侵蝕公款、濫用職權、羈押保長；最終，張子奇于1940年1月向第二區署主動呈文，稱舊疾復發，請長假休養(64)《璧山縣政府第二區區署呈為據轉廣興聯保主任張子奇因病請假仰祈鑒核示遵由》(1940年1月22日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-050。，隨后縣政府批準其辭職。張光萬、張子奇先后被控去職，實質上是由地方利益爭奪而引起的。廖宗良在呈文中就指出，張子奇出任鄉長是該鄉第一、二、六保所支持的，而第三、四、五保的保長、士紳等則希望更換鄉長人選(65)《璧山縣第二區廣興鄉聯保第四保呈為新舊聯保主任張光萬張建高叔侄及張子奇等貪污專橫侵蝕公款區署查詢不明誠恐事實顛倒真象難明懇請傳案質訊或派員查詢以明真象由》(1939年11月17日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-050。。由地方利益爭奪，導致鄉鎮長人選更換頻繁，是鄉鎮長本人所不能把控的，也使得鄉鎮長主導鄉村治理的成效減低。

與客觀因素相對應的是鄉鎮長自身的主觀因素。隨著近代以來地方精英的“劣化”趨勢日趨加重，作為地方精英群體一部分的鄉鎮長群體，必然存在著“劣化”趨勢。在鄉鎮長的日常行政中，貪污、瀆職等情形時有發生。鄉鎮長自身的劣化，也使得其主導下的鄉村治理成效大打折扣。

姜璜于1940年經招考而出任城東鄉鄉長，但其任職的當年11月即被該鄉居民張陳氏告發。張陳氏在訴狀中聲稱，姜璜帶領兩人深夜到其家中，以檢查煙毒為名敲詐了250元(66)《張陳氏民事起訴狀》(1940年11月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-223。。縣軍法室接到張陳氏的起訴狀后，即將姜璜收押審訊。其間城東鄉國民學校校長王至綱等人則以地方事務紛繁為由將姜璜保釋出獄(67)《王至綱等呈文》(1940年11月23日送核)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-223。。出獄之后的姜璜，立即逃到了永川縣，其間多次寫信給縣長王世悌求情，希望王世悌能夠“仁恩大赦，釋罪職一余生”(68)《姜璜致王世悌函》(1940年12月15日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-223。。由此可知，張陳氏控告姜璜搕詐貪污屬實。與姜璜借案敲詐個人不同的是，轉龍鄉鄉長董必高是在辦理軍糧時涉嫌貪污而被舉報。雖然董必高認為其被舉報是因為此前查獲了李仲良槍支以及周性初等“爭取地方政權”(69)《璧山縣轉龍鄉公所呈(軍字第二九號)》(1944年8月21日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-480。，但實際上該鄉居民印義長等人也參與了對董必高的控告，稱其勾結鄉民代表主席劉崇高為害鄉間，甚至還牽涉到璧山縣臨時參議會議長陳雪樵、縣經收處處長伍朝杰等縣政府官員(70)《具呈璧山縣轉龍鄉長董必高鄉民代表劉崇高狼狽為奸違法貪污訊明有據縣府袒護迫懇提案訊究以儆效尤而肅法紀由》(1944年6月28日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-480。。

(三)息訟困難

調解是鄉村社會中解決日常糾紛的主要措施之一，包括鄉鎮公所、調解委員會、保甲等在內的各種機構則是近代以來執行調解的重要官方組織，但其運作實效在一定程度上并未達到制度設計的目標(71)謝健《南京國民政府時期基層調解委員會述論》，《人文雜志》2017年第12期，第87頁。。同樣，對鄉鎮長個人而言，其執行的調解也有難于息訟的困境。

鄉鎮長的調解，難于罷訟息爭，有多重原因。當事人并不愿意鄉鎮長調解是其中原因之一。如吳王氏訴吳海鈞遺棄案，縣司法處訓令梓潼聯保主任曹純武“召集雙方親族，到場調解”，但原告吳王氏兩次調解均未出席(72)《為呈復調處吳王氏以遺棄等詞訴追吳海鈞等一案由》(1937年12月13日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-038。。甚至在一些案件中，當事人明確拒絕由鄉鎮長主持調解。在戴合清與劉長興、封治平會款案中，聯保主任召集雙方調解時，“劉長興等竟乃迭次抗傳不到”，即便到場，也是“橫惡不理，弗遵處斷”(73)《戴合清訴劉長清、封治平民事起訴狀》(1938年2月)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-066。，反而是在縣司法處的審理中，經雙方當庭辯論后，由承審員主持調解，達成了和解(74)《璧山縣政府審理初訊民事案件點名單》(1938年3月呈)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-066。。

當然，糾紛當事人對于鄉鎮長的調解并非完全排斥，一些后來走上司法程序的案件，主要是因為對調解結果的異議。如征屬何蕭氏通奸案發生后，其婆婆何吳氏“具報本管鄉公所，請求傳訊處分”，但鄉長受理后，意圖通過調解來了結此事，由此何吳氏表示不服，認為奸夫萬昌貴“匪特觸犯刑法上之妨害家庭罪，抑且違反現行優待征屬法令，應加重其科罰”(75)《何吳氏同子何元星呈為誘奸出征軍人配偶呈請提案訊辦以正風化而彰法令由》(1942年4月10日收到)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-11-503。。對于調解結果，一些當事人也有當時贊同、事后翻悔的情形。如周忠桂訴黃秉鈞墳界案，經過調解委員、鄉長等調解后達成和解，黃秉鈞“自認提遷，并親筆簽押為憑”(76)《周忠桂等訴黃秉鈞、劉惠卿民事起訴狀》(1937年7月22日)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-010。。但數日后，黃秉鈞又呈文稱，該調解“概系伊族職員出席，僅黃正發一人系外姓，但未發言”，因此不予承認(77)《黃秉鈞代羅禎祥訴周忠桂即洪光等民事辯訴狀》(1937年8月1日收)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-010。。

對于平息糾紛而言，調解最重要的是達成和解之后的執行。在一些案例中，雙方都認可調解結果，但不能或不愿執行，由此造成糾紛不能解決。汪棟梁與曾炳欽因租佃發生糾紛，經鄉長傳集雙方到鄉公所調解，結果“曾炳欽雖認給押銀，但以街房被拆，尚未領到政府應給損失為詞，認給不給”(78)《璧山縣第一區城中鎮公所呈為奉令呈復汪棟梁控曾炳欽處理經過情形由》(1940年12月5日發)，民國璧山縣政府檔案，檔號01-10-061。。同樣，黃印氏訴黃維良家產案，經過鄉公所的多次調解，但都未能執行，黃維良甚至為逃避執行而移居到北碚管理局澄江鎮居住。黃印氏向法院起訴后，再次要求鄉長進行調解，但鄉長黎德敷表示“該案迭經本所調解數次，雙方均不遵守條件履行”，拒絕再接受該案的調解申請(79)《為逆媳朋毆搶奪食谷請予緝案訊究依法嚴懲以振鄉風而恤農業事》(1943年9月9日發)，民國璧山縣警察局檔案，檔號14-01-176。。

四 結論

隨著近代以來國家權力下移，在鄉村治理中必然會增添更多的國家因素。鄉鎮政權作為縣以下行政機構的正式確立，即是這個歷史大趨勢的具體體現。正因如此，在延續至今的國家治理現代化演進中，鄉鎮政權是不可替代的角色，其所產生的歷史影響也不可忽視。作為鄉鎮政權核心部分的鄉鎮長群體，是代表鄉鎮政權進行鄉村治理的直接實踐者，因而其活動直接影響到鄉鎮政權的治理成效。

通過對全面抗戰時期璧山縣鄉鎮長群體學歷、履歷的分析，可以發現鄉鎮長是區域社會中地方精英的一部分。在新縣制改革中，國民政府將鄉村治安維持作為“鄉鎮公所和保辦公處最先要擔負起來的責任”(80)李承謨編《鄉鎮保維持地方治安須知》，重慶商務印書館1944年版，第1頁。，對鄉鎮長寄予了厚望，并賦予治安、司法、調解等職權。在日常行政時，鄉鎮長確實發揮了一定的積極作用，也在一定程度上彌補了鄉村警察制度缺失所帶來的基層治理困境。然而，這種單純依靠鄉鎮長發揮個人效用的治理策略，仍存在著諸多問題。在人事方面，國民政府沒有對鄉鎮長資格嚴加把關，使得“劣化”精英混跡于鄉鎮長隊伍中，加劇了鄉村政權的腐化；在職權規范上，鄉鎮長的權力沒有邊界，造成其權力膨脹和以權謀私；在實踐成效上，鄉鎮長平息糾紛的成敗依賴于個人威望，導致不同鄉鎮長調解糾紛的成效差異較大。

總之，鄉鎮長代行警察職權的這一模式，是一種“人治”，而非“法治”。在近代國家權力下移、社會動蕩不安的歷史背景下，利用鄉鎮長個人威望控制鄉村、提升社會治理成效的模式，有其必然性與合理性，但在整個近代基層治理路徑的探索和歷史演進中，純粹依靠作為地方精英的鄉鎮長發揮個人作用來提升治理成效，并非可靠而長久之道。