民族地區鄉村旅游化中的動力摩擦與平衡治理

史玉丁 卓麗娜

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村旅游作為鄉村產業振興的重要路徑之一，是政策文本、學術話語關注的重點。在國家和地方政策的引導推動下，在民族地區鄉村優勢資源整合的改革實踐中，民族地區鄉村旅游產業得到快速發展，成為部分鄉村發展、農民致富、農業提升的重要路徑(1)史玉丁、李建軍《鄉村旅游多功能發展與農村可持續生計協同研究》，《旅游學刊》2018年第2期，第21頁。。已有研究表明，民族地區鄉村旅游各參與主體之間的摩擦和矛盾成為伴隨鄉村旅游產業發展的常態(2)Fisun Yüksel， Biu Bramwell， Atila Yüksel, “Centralized and Decentralized Tourism Governance in Turkey,” Annals of Tourism Research 32, no.4 (October 2005): 859-886.，這種摩擦和矛盾成為破壞自然生態的利器(3)劉遺志、胡爭艷、湯定娜《貴州民族地區旅游生態補償機制研究》，《改革與戰略》2019年第3期，第50頁。，也造成對文化生態的扭曲性復歸(4)郭凌《旅游減貧助推鄉村文化振興：一個嘗試性的分析框架》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2021年第2期，第73頁。。當前，鄉村旅游治理主體更加多元，目標更聚焦于集體發展，機制更追求正義，系統更顯不穩定(5)黃鑫、鄒統釬、儲德平《旅游鄉村治理演變機理及模式研究——陜西袁家村1949-2019年縱向案例研究》，《人文地理》2020年第3期，第93頁。，這要求民族地區鄉村治理進行適應性改革。有學者提出相關主體的多元共治，即在地方政府的主導下，地方企業、農民、非政府組織、農村社區等利益攸關者各司其職，以多元共治推動鄉村振興工作(6)張志勝《多元共治:鄉村振興戰略視域下的農村生態環境治理創新模式》，《重慶大學學報(社會科學版)》2020年第1期，第201頁。；也有學者構建了旅游社區“權力-利益-信任”三元關系網絡，以一種將多元主體納入公共利益范疇的再組織化理念，為鄉村公共治理提供指導(7)張凌媛、吳志才《鄉村旅游社區多元主體的治理網絡研究——英德市河頭村的個案分析》，《旅游學刊》2021年第11期，第40頁。。已有研究成果為鄉村旅游地公共治理提供了理論指導。

有別于產業形態的鄉村旅游概念，鄉村旅游化(Rural Tourismization)是指在鄉村旅游發展過程中，鄉村內外部要素在形態、功能、價值、權責等方面，由原有屬性向旅游屬性整體動態變化的過程。隨著民族地區鄉村旅游產業的發展，所涉及的鄉村要素逐漸增多，農村傳統發展場域中部分有形要素和無形要素開始了明顯的旅游功能拓展和旅游化轉型，農村要素呈現出由傳統功能向鄉村旅游化的整體漸變過程。相對于其他地區，鄉村旅游化在民族地區更具普遍性。民族地區鄉村因其獨特的自然資源和文化生態，在鄉村旅游發展過程中，形成了以民族公共要素為基礎，以村民民族特色生產生活要素為主體，層級有序、關聯緊密的旅游組織系統，使其具備鄉村旅游化的可能性和合理性。民族地區鄉村旅游化是一個動態的客觀存在，涉及利益相關者眾多，對民族鄉村旅游地的經濟社會發展具有重要影響，各利益相關者形成的多個發展動力之間存在常態化的動力摩擦。創新公共治理方式，實現發展動力平衡有序，緩解矛盾摩擦，是推動民族鄉村旅游地可持續發展的基礎需求。當前，鄉村旅游化動態過程中公共治理的研究較為薄弱，尤其是缺少針對民族地區鄉村旅游化的專門研究。本研究聚焦民族地區鄉村旅游化中的利益相關者動態關系及其對民族鄉村旅游地公共治理的新挑戰，致力于緩解利益相關者之間的多重摩擦，構建平衡治理機制，為民族地區鄉村旅游化中的公共治理提供建議。

一 民族地區鄉村旅游化中的動力摩擦

在民族地區鄉村旅游化過程中，利益相關者之間存在不同的利益獲取、目標定位和行動導向，即使是同一個群體內的不同成員之間也存在一定的差異。農戶、鄉村精英(8)“民族地區貧困動態的評估與政策化研究”課題組調研發現，在民族地區鄉村旅游化過程中的鄉村精英主要包括鄉村經濟精英、鄉村宗族精英、鄉村政治精英。、外來資本主體、地方政府、村兩委和游客等利益相關者在利益定位、目標追求和行動邏輯方面存在著系統復雜性和因素多元化的特征(9)劉旺、吳雪《少數民族地區社區旅游參與的微觀機制研究——以丹巴縣甲居藏寨為例》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2008年第2期，第140頁。，催生利益相關者之間的多重摩擦。

(一)鄉村精英與普通農戶：發展帶頭人與資源持有者之間的摩擦

民族地區鄉村部分農戶能夠發展成為鄉村精英，是因為其與普通農戶相比，具有一定的比較優勢，直接表現為對民族政策、民族文化資源等的獲取能力，最終表現為對鄉村社會發展的掌控能力。在鄉村振興戰略背景下，民族鄉村旅游地產業多樣化、農業多功能發展，使傳統村莊逐漸融入區域發展大格局中，內外部資源要素的流動范圍擴大、流動頻度增加，鄉村精英的功能與作用得到進一步凸顯，普通農戶在開拓創新、抵抗風險、占有社會資源等方面與鄉村精英存在一定的差距。鄉村精英與普通農戶均是村莊農戶的組成部分，本應有共同的利益訴求和實現路徑，但在民族地區鄉村開放程度逐漸提升以及多樣化利益驅動下，他們之間形成了明顯的差序發展，并分別以發展帶頭人和資源持有者的身份獨立存在。

在民族地區鄉村旅游化過程中，鄉村精英通過自身創新開拓的膽識和豐富的社會網絡資源，較早地以各種不同的形式介入到這一轉型過程中，并漸漸充當起轉型發展帶頭人的角色。鄉村精英自有資源要素是有限的，當完成自有要素的旅游化轉型之后，便開始推動其他農戶持有資源要素的旅游化轉型，并力求從中獲得一定的收益。部分農戶通過服從鄉村精英“規則壟斷”的方式加入到鄉村旅游化過程中，自身的旅游生計資本得以提升；部分農戶不愿依附于鄉村精英的“規則壟斷”，而是依托自有資源要素，通過“自立門戶”的方式，尋求鄉村精英規則之外的發展空間。鄉村精英與普通農戶之間的摩擦，是發展帶頭人與資源持有者之間的利益之爭，在一定程度上影響了民族地區鄉村旅游化的整體性與規模性，但同時也促進了鄉村旅游化的差異發展。

(二)鄉村農戶與外來資本主體：不同資源占有者之間的摩擦

傳統農村內部社會網絡關系復雜，既有農村基層行政管理組織，也有宗族血緣關系、鄰里親朋關系等，這些網絡關系共同組成農村經濟社會發展的穩定自治系統，并對外來要素(外來政策、外來資本等)具有天然的排他效應。當前，民族鄉村旅游地要素的流動性逐漸增強，外來資本主體參與民族地區鄉村發展也逐漸增多。由于農戶抗風險能力較弱，他們不愿意主動開拓新的發展空間，更傾向于依附某一成熟發展主體，形成穩定收益。這使得民族地區鄉村資源要素較大程度依附于外來資本要素，形成以外來資本主體為主導的民族地區鄉村發展格局。

在民族地區鄉村旅游化過程中，鄉村資源要素的旅游化轉型需要大量資本的參與，在地方政府招商引資或者外來資本主體主動尋利的作用下，外來資本主體與民族地區鄉村農戶之間時常出現矛盾與摩擦。其一，不同資源占有者之間的利益之爭。民族地區鄉村旅游化過程中，外來資本主體以創新開拓的膽識和較強的抗風險能力快速聚攏鄉村資源要素，主導角色明顯。在前期經營中，農戶通過土地、房屋租賃等可以獲得相對穩定的租金收益，但隨著外來資本主體營業利潤的增加，農戶卻不能獲得更高的租金收益，摩擦難以避免。其二，不同資源占有者之間的責任之爭。外來資本主體更多地關注旅游利益獲取，而民族地區鄉村農戶在關注旅游利益獲取的同時，還要考慮村莊的生態、文化、社會的可持續發展，不同的利益訴求容易使外來資本主體與鄉村農戶之間產生摩擦。

(三)縣級政府與村兩委：政策制定(資源分配)者與政策接受(資源競爭)者之間的摩擦

在國家不斷加強對鄉村發展引導的背景下，上級政府對民族地區鄉村發展的影響作用明顯增強。國家宏觀政策通過財政轉移支付的方式加強對民族地區鄉村發展的支持，并通過政策鼓勵社會資本參與民族地區鄉村發展。根據國家宏觀政策導向，地方政府進行政策配套與實踐，通過資源分配，激發民族地區鄉村發展動力。縣級政府充當政策實踐者和資源中轉站的角色，對民族地區鄉村發展影響最大。民族地區縣級政府可以根據本縣的客觀現實支配政策紅利和資源配置，更多考慮有利于自身政績、減少責任風險的政府利益最大化；民族地區鄉村村兩委則希望通過競爭獲得更多的政策傾斜和資源支持，以促進鄉村的快速發展。因此，縣級政府與鄉村村兩委兩者在追求各自利益最大化的過程中會產生一定的摩擦。一方面，縣級政府通過對民族地區鄉村村兩委申請的“慢回復”與“大修改”，控制民族地區鄉村村兩委的權力范圍；另一方面，民族地區鄉村村兩委通過鄉村資源優勢或者“政策缺失”的理由，拒絕配合縣級政府的政策意愿(10)徐鳳增、襲威、徐月華《鄉村走向共同富裕過程中的治理機制及其作用——一項雙案例研究》，《管理世界》2021年第12期，第138頁。。

在我國鄉村旅游產業的發展過程中，政府政策引導發揮著不可替代的作用，并不斷推動著民族地區鄉村旅游化的進程。2014年以來的中央一號文件均強調通過鄉村旅游推動農村產業多樣化發展(11)如2014年《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，2015年《中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，2016年《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，2017年《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，2018年《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，2019年《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，2021年《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，2022年《中共中央、國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》。。而地方政府，尤其是縣級政府在推動鄉村旅游政策落地過程中，習慣將其與產業扶貧、農業發展、民族文化傳承、民族安定等政策相結合，在降低執行成本的同時，獲得政策疊加效應。根據上級政府部門政策導向，從鄉鎮政府到村兩委，均積極申請獲得鄉村旅游政策、資金等資源的支持，推動鄉村整體快速發展；縣級政府部門更傾向于對特殊典型村莊或具備一定基礎條件的村莊釋放政策紅利，以獲得典型政績，規避行政風險。民族地區鄉村與縣級政府之間的利益訴求和目標導向存在明顯的差異，兩者之間的摩擦也難以避免。

(四)游客與旅游經營主體：旅游體驗獲得者與經濟利益獲得者之間的摩擦

在民族地區鄉村旅游經營過程中，旅游經營者與旅游消費者之間的供需關系、利益訴求存在矛盾摩擦。雖然兩者之間不斷相互妥協，但是摩擦依然難以避免。其一，游客較高的民族特色體驗訴求與民族地區鄉村旅游經營者的較低成本訴求之間的矛盾。游客需要通過民族地區鄉村旅游獲得民族地區鄉村生產生活的體驗感和感知度，這要求旅游經營者為游客提供既具有“演繹化”的旅游產品，也要保證旅游的“本真性”，這需要旅游經營者具備專業的知識和旅游常識，且需要一定的資金支持。其二，游客特殊訴求與旅游經營者大眾供給之間的矛盾。游客進行民族地區鄉村旅游，希望達到特色化的民族體驗感和差異化的民族特色產品“私人訂制”供給，而民族地區鄉村旅游經營者更傾向于通過大眾供給的方式降低成本，獲得規模效益。其三，游客短時需求與旅游經營者持續經營之間的矛盾。民族地區鄉村旅游中游客的滯留時間相對較短，消費面較窄，但卻有大量的特色差異化的旅游需求，而旅游經營者傾向于按照某一類產品、某一種經營方式進行長期的低成本經營。調研發現，越是旅游化成熟的民族鄉村旅游地，游客與旅游經營者之間的摩擦越頻繁(12)2020年7-9月，“民族地區貧困動態的評估與政策化研究”課題組對重慶渝東南地區、貴州黔東南和黔南地區、湖北恩施州、湖南湘西州九縣十八村的調研發現，在旅游化成熟的民族地區鄉村，旅游經營者與旅游消費者之間存在較大摩擦，主要集中在民族旅游特色呈現方面。。

二 平衡治理是應對動力摩擦的必要之舉

民族地區鄉村旅游化過程中各參與主體釋放了發展動力，形成了一定的共生環境，同時也出現了動力之間的矛盾摩擦、失衡失序的常態現象。按照發展動力與平衡治理的普遍性公共治理邏輯，為緩解民族地區鄉村旅游化的動力摩擦，需要以平衡治理的公共治理方式進行干預。

(一)平衡治理是多元參與對單一治理的革新

旅游化是多個利益相關者共同參與的發展過程，民族鄉村旅游地單一主體治理方式難以達到協同共進、和諧共生的治理效果。平衡治理對和諧的至高追求(13)李忠杰《論社會發展的動力與平衡機制》，《中國社會科學》2007年第1期，第4頁。，對經濟發展中的權責平衡、人類社會關系的公平民主、社會整體運行的穩定有序的要求，需要多元參與、民主協商、扁平化的公共治理方法加以指導。平衡治理不同于軟治理，軟治理是“農民的終結”學術話語中催生出的，相對于硬治理而言的鄉村治理模式(14)劉祖云、孔德斌《鄉村軟治理：一個新的學術命題》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第3期，第9頁。。平衡治理注重動態平衡共治，是對治理目的、治理主體、治理方式進行重新定位，對傳統單一中心、單一方向的鄉村硬治理的革新。

相對于傳統單一主體治理，鄉村平衡治理主體結構具備多元化特征。相對于傳統民族鄉村單一的農業形式、相對固化的村民狀態、較為封閉的資源流動，當前民族鄉村旅游地發展已呈現出多種產業結構并存、村民流動加強、資源導入與流出頻繁的特征。在新的場域之下，傳統以鄉鎮政府或縣級政府為單一治理主體的治理結構已經不能滿足民族鄉村旅游地可持續發展的需求。民族地區鄉村經濟社會發展過程中形成的多個權力中心和社會網絡關系，必然要求鄉村多元共治。多元化不是鄉鎮政府、村兩委、村民代表等主體的簡單組合，而是具有鄉村可持續發展表達意愿的責任主體的結構組合。

(二)民主協商與合作共治：平衡治理的路徑創新

民族鄉村旅游地官僚科層制、血統家族制以及兩者交叉的治理方式普遍存在。在鄉村旅游化過程中，民族鄉村旅游地更需要民主協商與合作共治。民主協商理論是20世紀末引入我國鄉村治理實踐中的理論，并在不同的鄉村治理場域中，形成了咨議質詢式、民意測驗式和民主審議式三種模式(15)韓福國、張開平《社會治理的“協商”領域與“民主”機制——當下中國基層協商民主的制度特征、實踐結構和理論批判》，《浙江社會科學》2015年第10期，第48、54頁。。這三種模式都呈現出明顯的包容性，這是民主協商得以實行的基礎，而民主協商又進一步達成合作共治的治理局面。在民族鄉村旅游地主體多元、產業多樣、資源互通的發展格局中，迫切需要通過民主協商與合作共治彌補傳統政府“硬治理”的不足。并且，當民主協商與合作共治同村民自治制度緊密結合在一起，會對傳統政府“硬治理”產生倫理上、制度上的強約束。

(三)基礎能力與服務下移：平衡治理中基層組織的實踐定位

民族鄉村旅游地官僚科層制、血統家族制的公共治理方式容易產生權力與服務脫節的現象，即權力集中于少數上級管理人員，而服務則需要大量的基層執行人員完成。在民族地區鄉村旅游化過程中，治理主體已不僅局限于官僚和家族，還有游客、資本主體等外來治理主體；治理對象不僅局限于鄉村旅游產業的經濟問題，還關涉鄉村旅游化的社會發展問題；治理手段不僅局限于管理能力，更體現在服務能力上。這均需要以平衡治理提高公共治理能力和服務效率。縱觀我國鄉村發展歷程，“權力上收與服務下移”是國家取消農業稅之后，鄉村公共治理產生的新格局，這在一定程度弱化了村級治權的合法性。但國家任務依然需要鄉村基層組織進行落實并最終達成，這要求民族地區鄉村村兩委具備強大的基層公共管理能力，其公共管理策略也應主動適應民族地區鄉村社會性質。民族地區鄉村村兩委通過服務下移，加強農村基層黨組織的領導作用，以平衡治理引導農村經濟社會發展，保障村民合法權益，提高鄉村治理效率。

(四)滿足人民對美好生活的向往：平衡治理的應然目標

“滿足人民對美好生活的向往”是民族鄉村旅游地公共治理的重要導向。因經濟社會發展水平的限制，民族鄉村旅游地往往只關注農戶的單一物質需求、少數農戶的需求、短期不可持續的需求等，不能適應鄉村旅游化過程中多個利益相關者對“美好生活向往”的要求。在鄉村發展中，村民對美好生活的向往，既包括可測量的指標化的經濟收入、物質獲取，也包括文化獲得、技能提升等，更包括情感歸屬、個體發展等要素。“美好生活”是村民個體的主觀評價，對傳統政府公共治理提出了更明確的要求和目標。此外，在民族地區鄉村發展過程中，“美好生活”不是某個人或少數人的“美好生活”，而是全體村民的“美好生活”。這就涉及到不同村民主體之間的權責關系和利益平衡，需要通過系統性的平衡治理方式提升公共治理的效率。

三 平衡治理對政府公共治理能力的迫切需求

根據民族地區鄉村旅游化中各個發展動力和動力摩擦的特點構建平衡治理機制，屬于公共治理的范疇，更屬于政府公共治理能力的范疇。政府公共治理能力在民族地區鄉村旅游化平衡治理實踐中具有重要的作用。根據民族地區鄉村旅游化中動力摩擦的特點，政府應該具備對社會文化價值認同的形塑能力和對多元合作命運共同體的構建能力。

(一)對民族文化價值認同的形塑能力

對民族文化價值認同的形塑是民族鄉村旅游地政府公共治理最基礎的能力要素。我國根深蒂固的鄉土文明孕育了穩定且相對單一的鄉土文化價值觀念。在產業下鄉背景下，本土民族文化價值觀念受到外來文化價值的深刻影響，而傳統常規化的政府公共治理在一定程度上加深了外來文化價值對本土文化價值的裂變效應，在豐富民族文化價值觀念的同時，也產生了系列文化價值觀念碰撞。相對于其他鄉村，民族地區的民族文化“本真性”保持效果較好，村民的民族文化價值觀念也更加堅定。這既是優秀民族傳統文化的可貴之處，也是鄉村要素內外交流互通過程中遇到的較大障礙，這在民族地區鄉村旅游化過程中體現得更加明顯。鄉村旅游的“外向性”特點，既需要鄉村要素的輸出，也需要外來要素的注入。在民族地區鄉村旅游化過程中，外來社會文化價值觀念與民族鄉土價值觀念之間碰撞、妥協、融合，形成新的社會文化價值認同的這一過程充滿挑戰，是矛盾摩擦產生的主要原因，甚至是影響鄉土社會環境穩定的關鍵因素，這對傳統政府公共治理能力產生了新的挑戰。

對民族鄉村旅游地民族文化價值認同進行“自上而下”的形塑極易產生負面影響，需要平衡治理的干預。首先，地方政府需要對自身角色進行多元形塑。在以政策導入推動鄉村旅游化的民族村莊，村民對外來社會文化價值觀念的接納是以對地方政府的認同為基礎的。這要求地方政府既是國家形象和地方政府聯系民族鄉村旅游地發展的“外來官員”，更是推動民族地區鄉村旅游地可持續發展的“鄉土能人”。如我國扶貧工作中的駐村第一書記，既是政府部門的公務人員，也是村莊可持續發展的積極推動者；尤其是在那些扶貧工作成效顯著的貧困村，駐村第一書記更是村莊不可或缺的村民組成部分。其次，地方政府需要對引導角色進行多元形塑。地方政府干預民族鄉村旅游化的主要目的是推動鄉村的可持續發展，這要求地方政府既不能盲目對民族鄉土文化價值觀念進行“絕對妥協”，更不能對外來文化價值觀念進行“拿來主義”，需要在尊重當地民族傳統文化價值觀念的基礎上，對部分民族地區鄉村要素進行選擇性挖掘，對接鄉村旅游市場，實現鄉村旅游化的功能拓展。通過對民族鄉村旅游地民族文化價值觀念的“多元引導”，以及對外來文化價值觀念的“選擇性導入”，使鄉村百姓可以相對清晰地預見未來民族文化價值轉化和發展的輪廓，從而形塑民族鄉村旅游地民族文化價值觀念。

(二)對多元合作命運共同體的構建能力

平衡治理強調多元主體的合作共治，對多元合作命運共同體的構建是政府公共治理的核心要求。城鎮化到達一定階段之后，部分要素開始向農村轉移，價值鏈也開始向農村延伸，鄉村旅游產業就是一個典型代表。鄉村旅游的外向性、組成要素和利益主體的多元性，使得單一的傳統民族鄉土變得復雜多樣，也伴隨著諸多不穩定因素，這對政府公共治理產生了更大的挑戰。以政策帶動的民族地區鄉村旅游化涉及的要素組成和利益主體更加多元，既有民族地區鄉村“本真性”要素，也有外來普遍性旅游要素，既涉及村內不同村民群體的利益，也涉及到地方政府、外來資本、游客等多方利益。這需要通過政府公共治理構建多元合作命運共同體，形成鄉村旅游化的穩定發展格局。

民族地區鄉村旅游化過程中的多元合作主體格局為地方政府提供了廣闊的公共治理空間。首先，地方政府需要提高多元合作主體的導入能力，這是推動民族鄉村旅游地從單一利益主體向多元利益主體轉變的重要途徑。在引進合作主體時，政府應從文化價值認同、可持續性、優勢互補性等方面進行篩選，避免粗放型導入引發的鄉村畸形旅游化。現代科技要素在鄉村旅游中的應用逐漸增多，人才和科技的前期導入對后續鄉村旅游化的可持續性和優勢塑造意義重大。在鄉村旅游化初期，地方政府應在引進優勢產業政策、優質市場資本上有所作為；在成熟民族鄉村旅游地的發展過程中，政府還應在旅游創新人才導入、科技要素導入方面有所作為。其次，地方政府需要提高構建合作主體協同共進格局的能力(16)丁志剛、王杰《中國鄉村治理70年：歷史演進與邏輯理路》，《中國農村觀察》2019年第4期，第27頁。。無論是經濟價值獲取，還是文化精神傳承，民族地區鄉村旅游地都是村民賴以生存，且不可替代的鄉土。政府構建合作命運共同體需要堅持“村民利益優先原則”，通過村民主體參與，提高合作命運共同體的穩定性。結合民族村莊客觀實際進行政策引導，是開啟民族地區鄉村旅游化進程的關鍵；而民族地區鄉村旅游化過程中的利益沖突和矛盾摩擦，應通過政府的平衡治理，堅持多元共治、權責平衡，并適當提高村莊基層干部和民族村民代表的話語權的原則，通過溝通協調，實現矛盾摩擦最小化，提高民族鄉村旅游地經濟社會發展的穩定性和可持續性。

四 “政府強引導，多元化協同”平衡治理的體系構建與實現路徑

民族地區鄉村旅游化過程中地方政府擔當核心行動者的角色，并引導農戶、外來資本主體、游客、鄉村精英的行動參與，形成新的公共治理場域。為實現鄉村旅游化健康可持續發展，在多元參與的鄉村旅游化公共治理過程中，地方政府應發揮主導作用，并通過行動者網絡中“節點-鏈條”網絡關系構建“政府強引導，多元化協同”的平衡治理機制。

(一)“政府強引導，多元化協同”的體系構建

1.維護核心公共價值，建立平衡治理制度框架

民族地區鄉村旅游化中政府強引導的制度框架設計應包含以下六方面的內容：其一，從明確民族地區鄉村旅游化與鄉村旅游產業關系的角度，確定制度框架，涉及到行動者主體、利益相關者、潛在影響者、核心要素、主體要素、輻射要素等方面；其二，從補充民族地區鄉村旅游化過程中鄉村缺失要素的角度，制定外來資源準入和準出制度，包括資本主體導入、游客引入、政策引導等方式方法；其三，從保障民族地區鄉村旅游化過程中村民主體角色的角度，明確村民的獲益方式、參與方式、風險預判、危機處理等內容；其四，從穩定民族地區鄉村旅游化各利益相關者網絡關系的角度，明確政府強引導、村民主體、內外協同的權責平衡框架；其五，從提高民族地區鄉村旅游化效率和質量的角度，明確鄉村旅游化的具體目標、長短期規劃、政府任務績效與權責內容；其六，從保障民族地區旅游化鄉村整體發展的角度，明確鄉村旅游治理要素與鄉村整體治理要素之間的關系和界限。

為兼顧民族地區鄉村旅游化中的公平與效率，地方政府需要根據制度環境變化進行制度框架的動態調整。在民族地區鄉村旅游化發展前期，涉及的相關利益主體較少，但對旅游化的動力需求和鄉村要素轉型需求較大。在這一時期，政策強引導作用尤其明顯。制度設計應偏重旅游化的效率，以制度約定刺激鄉村旅游化起步，制度框架中應明確政策導入的方式方法，以達到“強政府”帶動“弱市場”的效果。在民族地區鄉村旅游化基本成熟之后，涉及的相關利益主體逐漸增多，相關的旅游化動力介入完成，并形成穩定的動力機制，鄉村要素的旅游化轉型基本完成，這時的制度設計應更注重公平，甚至是效率對公平的反哺。這一時期，政策強引導的作用逐漸降低，自由市場的循環動力已經成熟，制度框架中應適當減少政府干預的范圍和程度，充分釋放市場活力。雖然政府的干預逐漸減少，但其引導作用卻更明顯，尤其是對各利益相關者公平關系的監督、宏觀市場管理與危機風險的預判。因此，制度框架中應明確政府宏觀主導的范圍、權責和方式方法，推動公平向效率的轉化。

2.明確利益相關者，建立利益平衡機制

民族地區鄉村旅游化中的主要利益相關者包括農戶、鄉村(經濟、宗族、政治)精英、旅游消費者、外來資本主體和地方政府。從經濟利益考量，農戶、鄉村經濟精英、外來資本主體是密切利益相關者，鄉村宗族精英、政治精英、旅游消費者和地方政府是相對疏松的利益相關者；從政治利益考量，鄉村政治精英、地方政府是密切利益相關者，農戶、鄉村經濟精英、鄉村宗族精英、旅游消費者和外來資本主體是相對疏松的利益相關者；從社會利益考量，農戶、鄉村(經濟、宗族、政治)精英和地方政府是密切利益相關者，旅游消費者和外來資本主體是相對疏松的利益相關者；從旅游體驗利益考量，旅游消費者是密切利益相關者，其他為相對疏松的利益相關者。其中，最核心的是經濟利益相關者之間的利益平衡，應綜合各考量方式，避免僅從投資與盈利的角度片面窄化利益相關者，造成利益失衡。值得注意的是，民族地區鄉村旅游地是農戶的生計所在地，農戶受鄉村旅游化的影響，但未必直接參與鄉村旅游化過程，他們有權獲得鄉村整體發展的相關利益，并通過“鄉民評價”推動治理改進(17)嚴飛《構建鄉村基層自治與鄉村振興戰略相結合的社會治理新格局》，《南京社會科學》2020年第11期，第58頁。。

從鄉村旅游化的角度審視利益平衡機制的構建，單一的鄉村旅游產業經濟規則不足以支撐利益平衡的持續性和全面性。關乎民族地區鄉村旅游村莊穩定有序發展的利益因素，還包括民族宗族文化、社會組織秩序、自然生態環境，以及鄉村旅游產業之外的其他經濟利益。民族地區鄉村旅游化過程中各利益主體之間需要通過整合與協調進行平衡，不同維度的利益之間也需要通過整合與調試實現平衡。根據系統發展理論，民族地區鄉村旅游化過程中，鄉村旅游產業相關利益主體和利益關系，要在村莊整體發展格局中進行考量，不能讓單一的鄉村旅游產業要素影響鄉村旅游化過程中其他利益主體的合理利益，更不能因此破壞了民族地區鄉村整體系統利益穩定的格局。

3.明確旅游化內容，建立內容平衡機制

民族地區鄉村旅游化的內容是鄉村相關要素的旅游功能拓展和旅游化轉型，以及該過程中經歷的鄉村旅游產業發展、鄉村社會組織結構調整和鄉村公共治理變更。民族鄉村旅游化中鄉村相關要素主要包括勞動力要素、土地要素、資本要素、民族文化要素、生態要素等。民族村莊的發展情況與資源稟賦的差異和特點，使得旅游化的鄉村要素存在明顯的差異性(18)“民族地區貧困動態的評估與政策化研究”課題組調研發現，鄉村旅游化過程中均存在民族文化的旅游化功能拓展，并成為區別于其他地區鄉村旅游發展的差異化特色。這些地區民族文化的旅游功能拓展主要表現為民族歌舞、民族手工藝品、民族建筑、民族飲食的旅游化轉型。。民族地區鄉村旅游化中鄉村要素的平衡，不是指每種要素均被旅游化，而是指那些被旅游化的要素在功能價值方面的平衡。如土家族鄉村的擺手舞是具有極大旅游化潛能的土家民族文化要素，但它在旅游化轉型之后應該達到宗族價值、民族文化價值、特色旅游價值等功能的內部平衡。在民族地區鄉村旅游化過程中，鄉村旅游產業發展、鄉村社會組織結構調整與鄉村公共治理變更之間也要實現關系平衡。只有三者平衡協同，才能推動鄉村旅游化穩定有序，推動鄉村整體可持續發展。當前民族地區鄉村旅游化過程中重旅游產業發展、輕社會組織建設與公共治理功能的現象普遍存在，不符合鄉村整體發展規律，不能滿足民族地區鄉村旅游化可持續發展的總體需要。

4.明確相關責任主體，建立責任平衡機制

民族地區鄉村旅游化中的責任主體主要包括農戶、鄉村精英、旅游消費者、外來資本主體和地方政府，他們在獲得相關利益的同時，也理應承擔相應的責任。我們可以從不同角度對利益相關者進行責任劃分：經濟責任主要指鄉村旅游產業經濟增長與利益相關者經濟收益分配，主要責任主體應包括地方政府、外來資本主體、鄉村經濟精英，相關責任主體包括農戶、鄉村宗族精英和政治精英；社會責任主要指鄉村社會發展穩定有序，主要責任主體包括鄉村政治精英和宗族精英、地方政府、農戶，相關責任主體包括鄉村經濟精英、外來資本主體、旅游消費者；文化傳承責任主要指民族文化功能拓展與傳承，主要責任主體包括鄉村宗族精英、地方政府、農戶，相關責任主體包括鄉村經濟精英和政治精英、外來資本主體、旅游消費者；生態責任主要指鄉村自然環境優美、生態持續，主要責任主體包括地方政府、鄉村政治精英和經濟精英、農戶、外來資本主體、旅游消費者，相關責任主體主要是鄉村宗族精英。在民族地區鄉村旅游化過程中，各參與主體應在各個方面發揮各自責任，同時應遵循利益與責任之間的對應關系。

民族地區鄉村旅游化過程中各利益相關者最關注的是經濟責任，其次是生態責任、社會責任與文化責任。這符合一些學者關于民族地區鄉村發展中產業振興優先的邏輯，也能短期滿足農戶對生計資本提升的迫切需求，還能滿足地方政府政績效率和責任規避的需求，而且能為外來資本主體提供快速的利益輸出，為旅游消費者提供有特色的旅游體驗。但對于民族地區鄉村旅游村莊而言，差異化的民族資源要素、獨特的自然生態環境和有特色的村莊自治架構始終是最核心的旅游吸引物。因此，各利益相關者需要進行經濟責任與生態、文化、社會責任之間的整合協調，以推動民族地區鄉村穩定有序的發展。在國家加大對鄉村發展引導和村民自治創新改革的過程中，地方政府，尤其是縣級政府，應在推動政策落地和資源配置過程中對鄉村旅游化的各責任內容承擔主導責任，同時村兩委應通過政策解讀和發展實踐，踐行鄉村旅游化各責任內容的主體責任。根據參與式發展的要求，民族地區鄉村旅游化過程中，農戶代表，尤其是鄉村精英，在參與利益分配、決策制定、實踐推廣的同時，也應對各責任內容承擔監督責任；外來資本主體和旅游消費者作為重要的外來責任主體，在獲取經濟利益、獲得旅游體驗的同時，應在地方政府和村兩委的政策框架和規則約束下，踐行對應的責任內容。

(二)“政府強引導，多元化協同”平衡治理的實踐路徑

1.突出公共治理效應，發揮政府的引導作用和服務功能

在民族地區鄉村旅游化過程中，發展動力的平衡治理，屬于公共治理的范疇，是多種參與主體對公共事務實施共同管理，相互之間逐漸達成一致的一個妥協過程。西方國家強調公共治理過程中的多元主體平等共治，不突出政府在公共治理過程中的主導作用和引導功能。在我國社會主義制度框架下，從國家政治意志到地方政府的權責關系，都要求地方政府在公共治理過程中發揮主導作用和擔負主要責任。我國地方政府是公共治理過程中的實踐者和執行者，否認地方政府的主導作用，可能會損害我國社會主義制度的根本(19)張宇、劉偉忠《地方政府與社會組織的協同治理：功能阻滯及創新路徑》，《南京社會科學》2013年第5期，第71頁。。

民族鄉村旅游化過程中的利益相關者，均有各自的需求和行動路徑，作為鄉村旅游化主體的農戶難以全面維護自身利益，更難以通過自身的意志表達推動賴以生存的村莊的穩定可持續發展，而地方政府全心全意為人民服務的責任使命，要求其從農戶的根本利益出發，提高地方政府行政治理效率，平衡各利益相關者的權責關系，維護村莊的穩定有序發展。在民族地區鄉村旅游化過程中，地方政府，尤其是縣級政府，充當著產業支撐、政策實施的角色；而村兩委則配合縣級政府平衡著各利益相關者之間的權責關系。在國家行政體制逐漸優化、行政法規逐漸科學、行政考核逐漸靈活的時代背景下，尤其是隨著地方黨組織建設的高質量推進，縣級政府應發揮政策引導職能，村兩委應發揮基層服務和基層保障職能，以達成切實維護農戶根本利益的目標。

2.踐行發展主體功能，推動農戶參與式發展

民族地區鄉村旅游化的主要內容是以土地、資本、勞動力、民族資源等為核心的農戶生計要素的旅游化，在此基礎上形成以農戶為主體的村莊公共治理的旅游化，可見，農戶在鄉村旅游化過程中的主體地位是客觀存在的。民族地區鄉村旅游化的發生地是農戶賴以生存的生產空間和社會空間，無論農戶是否參與鄉村旅游化的具體實踐，是否從鄉村旅游化過程中獲得利益，都被動承受了旅游化的風險。

在民族地區鄉村旅游化公共治理中，政府應踐行農戶發展主體功能，推動農戶的參與式發展，關注農戶生計要素的旅游化過程，并積極引導農戶深入參與鄉村要素旅游化的規劃與實踐，共同參與鄉村旅游化的利益獲取，并承擔鄉村旅游化的應有責任。而實現農戶參與式發展的重要前提，是科學認識農戶與地方政府、村兩委的關系。在村民自治的框架下，民族地區農戶參與旅游化的方式主要有兩種：其一是憑借自有資源要素，通過合同契約，實現資源要素的旅游化轉型；其二是依附于宗族組織、鄰里親朋，影響鄉村旅游化的進程。但限于部分農戶、外來資本主體等對鄉村旅游化的認知以及短期逐利的主觀意識，難以保證農戶權責平衡與產業可持續發展。此外，宗族組織在接受新生事物過程中的滯后性和低效率，以及鄰里親朋的不穩定性，難以保障農戶參與式發展的效率。因此，縣級政府和村兩委依然要發揮引導作用，激勵農戶參與鄉村旅游化過程，合理界定農戶在鄉村旅游化過程中的權責內容，平衡農戶與其他利益相關者之間的權責關系。

3.適應鄉村旅游化客觀需求，整合村莊內外部要素

在鄉村旅游化過程中，內外部要素的組合是常態，其中，村莊內部要素以農戶生計要素為主，村莊外部要素以國家及地方政府政策資源、市場資本、游客信息與需求為主。處于不同旅游化階段的民族村莊，面臨不同的內外部要素需求，形成不同的內外部要素組合形式，也極易出現不同的內外部要素搭配失衡的局面。地方政府要發揮平衡治理的主導作用，農戶則發揮平衡治理的主體作用，共同整合村莊內外部要素。在民族地區鄉村旅游化過程中，政府要制定內外部要素整合的目標，以村莊內部要素為主體和核心優勢，外部要素為必要補充，實現內外部要素的協同共生與可持續發展。縣級政府與村兩委應發揮協調內外部要素的主導作用，通過政策約束與行政權責推動內外部要素之間的平衡。農戶和外來要素所有者要發揮協調內外部要素的主體作用，通過合同契約和道德倫理規則，不斷調整內外部要素的關系，推動各要素之間的平衡。另外，應充分發揮游客在內外部要素平衡中的第三方評價作用，以旅游體驗評判民族地區鄉村旅游化過程中內外部要素的平衡效果。

五 結論與展望

鄉村旅游化不是一個固定不變的靜態場景，而是一種鄉村動態發展的路徑和過程，是民族地區鄉村旅游產業發展中鄉村整體發展呈現出來的普遍性、客觀性現象。民族地區鄉村存在鄉村旅游化的可能性和合理性，更容易實現從鄉村旅游到鄉村旅游化的轉變。民族地區鄉村旅游化各動力要素均有各自的動力根源、動力路徑、動力機制，組合搭配后，動力摩擦是常態，絕對平衡是偶然。

在民族地區鄉村旅游化過程中，農戶、鄉村精英、外來資本主體、地方政府、村兩委和游客均是重要的發展動力。他們在利益定位、目標追求和行動邏輯方面具有系統復雜性和因素多元化的特征，這易使他們之間產生多重摩擦。

民族地區鄉村旅游化需要構建與發展動力相對應的平衡治理。發展動力與平衡治理的合理搭配和相對適應，是推動民族地區鄉村旅游化穩定有序發展的前提和基礎。平衡治理的最高表現是和諧，又具體表現為經濟發展中的權責平衡、社會關系的公平民主、社會整體運行的穩定有序可持續。地方政府肩負鄉村治理的主體責任，在民族地區鄉村旅游化過程中需要具備對社會文化價值認同的形塑能力和對多元合作命運共同體的構建能力，以緩解多重動力摩擦。在多元參與的鄉村旅游化公共治理過程中，政府應發揮主導作用，并通過行動者網絡中“節點-鏈條”網絡關系構建“政府強引導，多元化協同”的平衡治理機制，明確主要內容與實現路徑，以推動民族地區鄉村旅游化的可持續健康發展。

筆者后續將對民族鄉村旅游地進行多維度劃分，對他們的鄉村旅游產業發展與鄉村旅游化過程進行比較研究，進一步提高研究成果的適用性和推廣價值；拉長研究鏈條，在平衡治理構建的基礎上，探索完善鄉村公共治理體系、提高鄉村公共治理效率的實現路徑；在國家加大對農村發展引導的背景下，繼續研究鄉村公共治理體系與國家行政體制協同共生的公共管理模式。