新時代推進城鄉融合發展的實踐路徑探析
——以成都市龍泉驛區為例

殷婕

（中共成都市龍泉驛區委黨校，四川 成都 610199）

黨的十九大明確提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”［1］，城鄉融合發展成為解決我國社會主要矛盾的重要抓手和實現經濟高質量發展的強大動力。2019 年4 月，中共中央、國務院印發的 《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》 提出“到2022 年，城鄉融合發展體制機制初步建立”［2］。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》 也提出要健全城鄉融合發展體制機制，建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力［3］。黨的二十大進一步提出“著力推進城鄉融合和區域協調發展”［4］。可以說，這些政策、規定、制度的出臺和部署意味著我國城鄉關系在經歷了城鄉失衡、城鄉統籌、城鄉一體化后，正式進入到城鄉融合發展的階段。

本研究以成都市龍泉驛區為例。龍泉驛區是國家級成都經濟技術開發區所在地、成渝雙城經濟圈建設重要紐帶和成都市實施“東進”戰略的橋頭堡。2021 年10 月，龍泉驛區第十二次黨代會確立了建設“城鄉融合實踐區”的發展目標，并提出力爭到2026 年基本建成成都市城鄉融合發展樣板區，但目前，龍泉驛區城鄉分割問題仍然突出。如何破解城鄉分割，實現城鄉融合發展，進而建成城鄉融合實踐區和樣板區，是擺在龍泉驛區面前的一項重點工作。

一、推進城鄉融合發展的龍泉驛實踐

（一）推進規劃融合，完善制度體系

1.厚植根基，主動擘畫未來發展。一是產業優勢奠定深厚基礎。龍泉驛區作為國家級經開區所在地、四川省重要制造業基地、成都市工業化主戰場，2021 年實現地區生產總值1504.4 億元，經濟總量連續9 年位居四川省縣（區）域經濟首位，工業總產值達1965.04 億元，區域綜合實力位列全國百強區第27 位、217 家國家級經開區第17 位，是國家新型工業化產業示范基地、首批國家級“兩業”融合示范區與全省縣域經濟發展模范區［5］，三次產業結構為2.0∶63.1∶34.9［6］，強大的產業基礎為城市帶動農村發展奠定了堅實的基礎。二是城鄉格局構筑融合基底。龍泉驛區地貌以山地、平壩為主，山地和平壩的面積分別占到全區總面積的39.07%、57.07%。區位近城近山優勢明顯，一方面，向西距離成都市中心天府廣場26.7 公里，是成都市中心城區之一；另一方面，農村區域面積占比高達61.87%，東邊龍泉山森林公園覆蓋面積2.33 萬公頃，森林覆蓋率達到41.92%，強大的城市特征和農村基底為探索“以城帶鄉、以工促農，城鄉融合、共同富裕”的特色道路奠定了基礎。

2.繪制藍圖，一體規劃雙頭并進。龍泉驛區第十二次黨代會確立了“一高地三區”的建設目標，建設城鄉融合實踐區便是目標之一。為加快建設城鄉融合實踐區，2021 年底龍泉驛區委農村工作領導小組會議召開，審議研究了 《關于深入實施鄉村振興戰略加快建設城鄉融合實踐區的實施意見》，提出了“十四五”時期建設城鄉融合實踐區的基本原則、總體思路、具體舉措、主要目標，即在城鄉“五個一體”的原則指導下，以實施五大行動為抓手，到2026 年城鄉融合實踐區基本建成，鄉村產業、人才、文化、生態、組織“五個振興”取得明顯成效。緊接著2022 年中共成都市龍泉驛區委農村工作會議進一步提出了“七個一”的方向和路徑。

3.示范先行，打造特色示范項目。為凸顯龍泉驛特色，打造美麗鄉村樣板，龍泉驛區在位于東西城市軸線北側、毗鄰東岸新城大運會主場館旁打造了面積32 平方公里、總投資160 億元、覆蓋5 鎮15 村8293 戶3.2 萬人、農用地3.8 萬畝的錦繡天府鄉村振興示范項目，作為建設城鄉融合發展實踐區的開篇之作。該項目以鄉村在地城鎮化、農業在地產業化、農民在地市民化、居住在地品質化為基本路徑，以農村新型社區、天府花園、耕讀農場、田園美村、田園智谷組團為呈現形式，推動實現城鄉深度互動融合、人村境業和諧發展的目標。截至2022 年4 月底，第一批254 畝土地已完成流轉，錦繡天府一期產業項目基本建成。

（二）推進要素融合，打通流通障礙

1.以人興城，城鎮化率穩步提升。隨著農業轉移人口進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，大量農村勞動力逐漸向城鎮轉移，2016—2021 年龍泉驛區城鎮人口人數和城鎮人口占總人口的比重不斷增加。尤其是“兩項改革”以后，城鎮化率從2019 年的72.9%提高到2021 年的94.2%，城鎮人口比例從2019 年的65.5%提高到2021 年的73.1%［6-7］。快速的城鎮化和大量流動人口的市民化成為推動龍泉驛區經濟快速發展和區域經濟增長的重要引擎和外在驅動力。

2.增加供給，強化鄉村人才供給。一是出臺專項政策引才聚才。在培育農業人才上，出臺實施《龍泉驛區生態農業專項人才計劃實施細則》 和“農十條”“桃十條”等政策。結合科研成果等級、科研項目經歷、經濟收益貢獻等評價標準，劃分國家級領軍人才、省級高端人才、市級精英人才等級，給予最高20 萬元資金支持。二是搭建成長平臺育才用才。搭建龍泉驛區鄉土動植物保育基地和繁殖基地、龍泉驛區桃產業園區等科研攻堅、孵化培育平臺，設立成都經開區果樹研究所博士后科研工作分站等專家工作站。實施“鄉村科技人才培育工程”，發揮專家人才“傳幫帶”作用，培養一大批熟悉現代農業發展規律和行業發展趨勢的農業部門、行業協會的管理人才，培養一大批具備企業家精神的各類新型農業經營主體和大批新型職業農民，累計培育生產經營型、農業科技型、公共服務型等鄉土人才4200 余人，打造家庭農場、合作社等新型農業經營主體400余個［8］。三是營造留才愛才敬才環境。建立生態農業人才信息庫，實行領導干部“一對一”聯系服務專家人才制度。

3.政策扶持，加大農業投入力度。一是建立涉農資金整合長效機制。通過活化農業資源要素，匯聚全社會支農助農力量，建立符合農村特點和農民需求的支持鄉村發展的金融工作機制，提高農業保險保障水平等方式，更好地為“三農”發展和鄉村服務。2020 年，龍泉驛區完成固定資產投資652.3 億元，同比增長3.8%。其中，農業投資8.6 億元，同比增長5.1%［9］，農業投資增速快于全年固定資產投資增速。二是提升農業科學技術發展水平。完善農業技術推廣體系，加大對農業機械的投資力度，用現代物質裝備武裝農業，用現代科學技術服務農業，用現代生產方式改造農業，提升現代農業生產力水平。

（三）推進產業融合，延長生產鏈條

1.接二連三，都市農業提質發展。一是突出農旅融合特色，縱向延伸農業產業鏈，推動農業與旅游、文化等產業深度融合，實現農業“接二連三”融合發展。圍繞“產業龍泉山”，以百工堰片區為引領，以“堅持農商文旅體融合，推動都市農業特色化、品牌化發展”為方向和遵循，以A級旅游景區打造、旅游品牌創建、文旅節會拉動為路徑，梳理沿山片區特色產業、文化旅游、土地等資源，構建了農商文旅融合推進的格局，打造了一系列特色項目，如洛帶古鎮、桃花故里智慧旅游景區、龍泉山居、王家灣川西林盤等。截至2021 年底，龍泉驛區已打造出國家A 級景區6個，龍泉山森林公園落地民宿30 余家，每年定期舉辦“桃花節”“水龍節”等特色活動。2021 年，全區接待游客1809.55 萬人次，增長66.8%；實現國內旅游總收入100.37 億元，增長91.4%。二是豐富農業經營形式，橫向拓展農業多種功能，大力開發農村及農業的生態、文化和社會功能。近年來，采摘、垂釣、餐飲住宿、農事體驗等新型農業經營形式逐年增加。龍泉驛區圍繞桃園產業鏈發展了一大批以“鄉村風情坐山望城”為特色，集民宿、餐飲、休閑和綠色食品銷售于一體的“夢里桃鄉”產業園，圍繞漫香莊園、好秾人有機農莊及蔚然花海全力打造多板塊現代農業科技生態示范園區。第三次全國農業普查結果顯示，全區共有81 戶規模農業經營戶和83 家農業經營單位開展餐飲住宿、采摘、垂釣、農事體驗等新型經營活動，占規模農業經營戶和農業經營單位總戶數的31.1%。

2.轉型升級，積極培育現代農業。一是新型經營主體、服務主體大量涌現。農民專業合作社、家庭農場、龍頭企業和新型職業農民等新型經營主體和服務主體大量涌現，成為建設現代農業的主導力量。第三次全國農業普查結果顯示，全區實有農業經營單位171 個，比第二次全國農業普查時增加130 個，增長3.2 倍。其中，在工商部門注冊以農業生產經營或服務為主的農民合作社45個、龍頭企業10 戶，2020 年龍頭企業實現年銷售收入305.73 億元［9］。二是產業化、規模化現代農業示范基地大量涌現。作為“中國水蜜桃之鄉”，龍泉驛區積極推進標準化水蜜桃生產示范基地建設，“夢里桃鄉”水蜜桃農業園和“未來田園”現代農業園被認定為成都市四星級現代農業產業園，園區品牌農產品統一使用“龍泉驛區水蜜桃”地標，品牌農產品產量占園區農產品總產量比重達100%［9］。

3.土地流轉，農業適度規模經營。在堅持農村基本經營制度的同時，鼓勵通過轉包、轉讓、互換、出租、入股等方式進行土地流轉，推動農業適度規模經營。第三次全國農業普查結果顯示，全區實際耕地耕種面積5.7 萬畝，其中通過土地流轉流入的耕地2.4 萬畝，占實際耕地耕種面積的42.1%。在實際耕地耕種面積中，耕地規模化耕種面積達到1.53 萬畝，占實際耕種耕地面積的26.8%。

（四）推進治理融合，完善公共服務

1.人民增收，不斷改善人民生活。2021 年，城鎮居民人均可支配收入52700 元，增長8.5%；農村居民人均可支配收入35919 元，增長9.3%，農村居民人均可支配收入連續7 年位居四川省首位，高于成都市23%，城鄉居民收入比由2020 年的1.48∶1 變為2021 年的1.47∶1”［6］，收入差距進一步縮小。

2.補齊短板，完善農村基礎設施。一是農業基礎設施建設邁出大步伐。第三次全國農業普查結果顯示，涉農的106 個村（社區）全部實現通公路、通電、通電話、通有線電視、通寬帶互聯網。二是農村人居環境整治取得新成效。制定了 《農村人居環境整治提升五年行動方案》，實施廁所革命、污水革命、垃圾革命、村莊清潔行動和村容村貌提升“五大行動”。2018—2021 年，全區累計投入各級財政資金5300 余萬元，完成農村無害化衛生廁所改造1.56 萬余戶，農村無害化廁所普及率達到96.1%，無害化衛生廁所指標合格率超過95%［10］。2020 年，行政村農村生活垃圾有效治理覆蓋率達100%，畜禽糞污綜合利用率91%，規模養殖場糞污處理設施裝備配套率100%，秸稈綜合利用率98%”［9］。

3.重點突出，提升公共服務均等化水平。以教育、就業、社會保障、醫療衛生等為重點，推動公共資源普惠共享，城鄉基本公共服務差距有效縮小，初步構建起城鄉一體化的公共服務體系。2020 年，教育、衛生健康、社會保障和就業支出分別增長5.7%、27.6%和10.4%［9］。一是城鄉教育均衡發展成就顯著。截至2021 年，小學學齡兒童入學率達100%，幼兒園公辦學位占比為50.1%，普惠園學位覆蓋率達82%，成為全國首個“五育并舉”實驗區［6］。二是城鄉居民便民體系建立健全。結合龍泉驛本地特色，為形成“市民15 分鐘生活服務圈”，打造了生產區、生活區、生態區三大類“龍泉人家”，具備社區綜合體、菜市場、幼兒園、衛生服務站、文化活動室多項居住配套功能，從“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”，為百姓提供“一站式”服務。截至2021 年底，龍泉驛區共建成11 座“龍泉人家”，成為龍泉驛區補齊公共服務設施短板、實現公共服務均等化的重要平臺。三是城鄉公共服務能力得到提升。隨著全區農村基本公共服務體系的規劃和建設，農村基本公共服務水平進一步提高。第三次全國農業普查結果顯示，龍泉驛區已經實現100%的鄉鎮有圖書館、文化站，25.0%的鄉鎮有劇場、影劇院，12.5%的鄉鎮有體育場館，100%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場。四是城鄉居住環境一體化發展進展較快。在城市，科學有序推進城市更新和老舊城區改造，補齊城市品質短板。2020—2021 年，共計改造6個城中村、28 個老舊小區。在鄉村，持續推進美麗鄉村建設。2020 年全面完成全區農村土坯房改造，共計2246 戶，惠及群眾3000 余人。探 索“共享看護房”模式，截至2022 年4 月，整治農村田間看護房3000 余座，有效解決了集中連片田塊看護房數量多、散亂無序的問題。

4.建強堡壘，提高鄉村治理效能。一是完善組織體系。圍繞建強基層組織堡壘，健全完善“行政村黨支部（總支、黨委）-網格（村民小組）黨小組（黨支部）-黨員聯系戶”的農村基層黨組織體系，在現代農業園區、村辦企業、農民合作社等新型農業經營主體中建立黨組織，把黨的政治優勢、組織優勢有效轉化為發展優勢。二是理順治理機制。探索完善“一核三治、共建共治共享”的農村新型社區治理機制。在法治鄉村建設上，完善農村公共法律服務；在德治鄉村建設上，建好用好新時代文明實踐中心（所、站），大力開展“龍泉好人”“最美家庭”“美麗庭院”等評選活動，以身邊典型引領文明新風。三是優化結構設置。推進兩項改革，完成鄉鎮行政區劃調整改革和村級建制調整改革，撤銷4 鎮1 鄉，村（社區）從過去的158 個調整至2020 年的127 個，其中，社區居委會87 個、村委會40 個。兩項改革有效實現全方位提升城市能級、變革發展方式、完善治理體系、提升生活品質的目的。

二、推進城鄉融合發展面臨的現實挑戰

（一）規劃設施不完備

1.城鄉規劃缺乏統籌。一是只注重城市，忽視鄉村。部分規劃只注重城鎮及周邊地區的發展，對鄉村建設缺乏全面深刻準確的把握。二是只注重自身，忽視統籌。規劃上的“各自為政、圈地服務”現象仍然普遍存在，資源缺乏有效整合，城鄉土地利用規劃在實踐中處于不相協調的狀態。

2.人居環境改善緩慢。截至2019 年底，龍泉驛區只有68.9%的村通天然氣、98.1%的村實施生活垃圾集中或部分集中處理、40.6%的村實施生活污水集中處理、84.0%的村完成改廁，在生活垃圾處理、廁所革命等各方面均未實現100%覆蓋。同時在調研中發現，在垃圾處理問題上，由于村生活垃圾需要以村為單位集中收集、以鎮為單位集中處理，而許多鄉鎮尚未建立垃圾集中處理站，村里垃圾處理的途徑就只有兩種：一是采用外送處理方式，但較高的成本會加重村級組織和村民的經濟負擔；二是雖然采取填埋、傾倒、焚燒等處理方式，但垃圾無害化處理的目標難以實現，生活和生產廢物處理利用率低。在廁所改革上，雖然已經完成改廁任務，但由于后期維護成本較高、社會資本尚未充分進入等，部分農村地區廁所在建成以后實際使用情況不佳。在生活污染源處理上，由于缺乏相關的技術、資金，農村農藥化肥大量殘留、養殖家禽家畜產生的糞便未能被科學有效處置，有的農村土壤、湖泊、地下水等污染嚴重。

（二）要素流動不順暢

1.鄉村人才后繼乏力。一是鄉村人才大量外流。2016—2021 年，龍泉驛區鄉村人口從28.88萬人減少到21.13 萬人，鄉村人口比例從43.7%減少到26.9%。其結果是留在鄉村的大多是老弱婦幼和病殘人員，他們既不可能成為鄉村振興、發展集體經濟的主力，也沒有能力承擔起“自我管理、自我教育”的村民自治責任。“誰來種地、誰來興村”的問題越來越突出，嚴重影響了鄉村振興的進程。二是人才注入途徑不暢。人才“難引進”，龍泉驛區作為產業重鎮，三次產業結構比為2.0∶63.1∶34.9，工業是支柱產業，這種產業結構對一些懂技術、懂市場、懂農業的“農業優質人才”來說缺乏吸引力。人才“留不住”，人才工作管理體制不健全、激勵機制不到位、流動機制不靈活等問題仍然存在。一些鄉村致富能手、技術骨干、管理人才等本土人才因基層工作繁復冗雜、工作壓力大、發展空間小、工資待遇與工作強度不成正比等原因而選擇“逃離基層”。人才“缺培育”，基層人才學習深造的機會少，培訓內容和形式相對單一，晉升渠道不夠通暢，難以適應鄉村經濟發展與鄉村振興的現實需要。

2.資金收支失衡。一是金融扶持力度不夠。由于農業生產抗自然災害能力弱、附加值不高，銀行都比較惜貸、慎貸，農業農村現代化發展面臨融資難、融資貴的困境。其結果是新型農業經營主體因缺乏充足的資金支持，擴大再生產和轉型升級困難。二是金融支持供給不足。國有銀行金融網點布局雖然在不斷擴大，但較之城市金融機構分布情況而言，鄉村金融機構網點分布仍然較少，城鄉金融機構分布失衡問題依舊突出。三是要素流入風險增加。由于農業具有生產周期長、投入資金多、收益不可控等基本特點，再加上農村屬于熟人社會，人與人之間的關系主要依靠血緣、地緣、人情等維系，契約精神缺乏，法治觀念淡薄，資源要素進入農村以后存在較大的風險，預期收益存在較大變數。比如，一些地方農村合作社在和集體組織、農民等簽訂了土地租賃和購銷合同以后，經常出現集體組織、農民單方面不遵守合同、提前終止合同、延長履約限時等方面的情況，而出現糾紛以后農民和集體組織往往面臨著較大的損失。

3.農業用地活力不足。大量基本農田通過耕地占補平衡置換到農業縣后，由于鄉村產權流轉業務系統運轉不規范、機制不健全，加之流轉后土地使用情況缺乏相關監管等，集體經營性資產閑置和使用混亂的現象普遍存在，未被有效盤活。

（三）產業體系不健全

1.生產經營方式落后。一是經營方式亟待轉型。伴隨著人們對農產品需求的變化，即從能吃飽到能吃好，從滿足基本生活需求到營養均衡、養生保健等多元化目的，從關注農產品價格到關注價格、質量、安全，農業發展的主要矛盾已經從總量供給不足轉化為結構性失衡問題，這對當前的農業經營方式提出了新要求。這就需要從關注農業產量向關注農業質量轉變，從分散經營向集中規模經營轉變，從大量使用農業化肥增加產量向防止土壤污染和土地鹽堿化以提升農產品質量轉變。二是產業升級困難重重。目前，在經營主體上，傳統農業經營主體與現代新型農業經營主體并存。由于經營方式較為老化、市場意識淡薄，傳統經營主體與現代規模經營主體相比，受到各類風險因素影響較大、定價議價能力較弱、盲目跟風、缺乏前瞻性等問題突出，結果是農產品附加值不高、產品收益較低。

2.品牌競爭實力不強。雖然當前已經形成了一批農產品特色品牌，如龍泉驛區現有中國馳名商標2 個（“白家”“廣樂”），中國國家地理標志產品2 個（龍泉驛水蜜桃、龍泉驛枇杷），但仍存在不同的問題。白家、廣樂同質化產品較多，面臨著來自傳統和新興方便食品巨頭的雙重擠壓，龍泉驛水蜜桃、龍泉驛枇杷雖然在市場上已經具備很強的品牌效應，但市場上套用商標的假冒偽劣產品較多，容易形成“劣幣驅逐良幣”的現象。

（四）治理水平不均等

1.公共服務二元分化。一是資源配置差距明顯。在醫療資源上，城市醫療衛生機構較之鄉鎮衛生院，有著更加優質的醫療資源和完善的診療體系；在教育資源上，鄉村師資短缺的問題雖已得到了較大改善，但鄉村教師的數量和質量、學習生活環境、教學基礎設施等都與城市存在著一定的差距。二是社會參與程度不均。在激發社會資本投資公共服務上，農村還存在放寬準入不落地、扶持政策不到位、監管體系不健全等情況，尚未形成財政優先保障農村、社會力量積極參與的多元投入格局，影響了農村基本公共服務有效供給的數量和質量。

2.文化建設水平參差。和城市相比，從文化設施的使用和效果來看，農村還存在公共文化產品供需不平衡、優秀文化作品不多、新產品供給不足、公共文化設施使用率不高、鄉村優秀文化人才匱乏、文化特色不鮮明等方面的問題。同時，隨著城鎮化進程的加快，由于缺乏對鄉村文化的普查、規劃，加之保護責任不明及財力保障不足等限制，農村原有的鄉土文化元素正在加速消融，一些古村落舊址、文物舊跡、古建筑、古民居等鄉村文化遺產面臨著消失的危機。

3.治理能力面臨挑戰。一是黨建引領有待增強。受思想認識不到位、支撐體系不完善、體制機制不健全、要素保障不充分、權力約束不嚴格等方面的影響，一些農村黨組織凝聚力、戰斗力、組織力和號召力不強，一些農村基層黨組織還沒有發揮起在發展集體經濟、實施鄉村振興、帶領人民共同富裕方面的“領頭雁”作用。二是“三治”能力有待提升。在法治上，一方面由于運用法律來解決問題的成本相對較高，時間長，精力消耗大；另一方面公共法律服務體系尚不夠健全，沒有結合群眾需求為群眾提供方便可及的法律服務。因此部分群眾在遇到社會矛盾和利益糾紛等問題時仍然秉持著過去的思維習慣，認為“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”。在自治上，基層承擔了大量上級政府分配下來的行政類事務，基層組織行政化傾向突出，由于繁重的行政性事務，真正開展自治活動的時間不多。在德治上，越來越多的農民從農村走向城市，受市場經濟下逐利思想的影響，人情的、血緣的、倫理的因素在農民心目中的地位下降，“善分不善合”的特質不斷強化，拜金主義、利己主義、消費至上正在侵蝕鄉村文化的正統基礎。三是“共治”機制有待完善。隨著外來人口不斷增加，管理和服務新居民人口的矛盾逐漸突出，在不同利益群體利益訴求表達、矛盾調節、權利維護、選民登記方面尚未建立起制度化、便捷化的平臺。

三、深入推進城鄉融合發展的路徑選擇

（一）推進規劃管理標準化，構建宜居美麗綠色共享的城鄉環境

1.以優化城鄉空間布局為重點，加強城鄉規劃管理。一是以區域規劃統籌城鄉規劃。在區域協調發展的大框架中來協調城市和農村兩個子系統的發展，嚴格落實鎮（街道）對鄉村規劃管理的主體責任，分類編制“多規合一”的實用性鄉村規劃。“到2022 年12 月，基本實現鎮級片區國土空間總體規劃全覆蓋，2023 年6 月，基本實現實用性村莊規劃按需應編盡編。”［11］二是以規劃主體統籌規劃管理。針對過去城鄉規劃管理分割、建設分治、重城輕鄉的狀況，要建立完善的城鄉統一規劃管理體系，明確城鄉規劃主體。三是以城鄉有別統籌城鄉分治。城鄉規劃應該遵循城鄉有別的基本規律，城市應該有繁榮、密集、多彩的城市現代化面貌，而農村應該有綠水青山、鳥語花香的鄉村田園風光。

2.以農村基礎設施建設為重點，推動設施提檔升級。一是加快推進農村基礎設施建設。推動農村交通運輸、農田水利、農村飲水、鄉村物流、寬帶網絡等基礎設施提檔升級，構建布局合理、城鄉互通的基礎設施體系。二是深耕厚植鄉村綠道藍網本底。做好龍泉山城市森林公園龍泉驛段的空間規劃和產業規劃的頂層設計，理好秩序風貌、理優生態業態，加快鄉村綠道、龍泉山森林綠道建設，持續推進西江河等主要河流水生態治理，形成山水田林路村和諧共融的田園意境。三是全面提升農村景觀化景區化水平。以錦繡天府區域為重點，建設秀美田園大地景觀，打造鄉村美麗庭院景致景觀，大力實施東西城市軸線、東安大道等重要交通沿線大地景觀和節點景觀建設行動，打造獨具龍泉特色的農業大地景觀［11］。

3.以加強生態文明建設為重點，打造美麗城鄉環境。一是正確處理經濟發展和生態保護的關系。“要正確處理經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。”［12］大力發展生態經濟，通過“資源（原材料）—產品—廢棄物—資源（二次原材料）—產品—廢棄物（盡可能少）”［13］的循環利用，實現資源利用的最大化和環境危害的最小化。二是正確處理經濟發展和生態補償的關系。提高生態補償標準，擴大生態補償的覆蓋面，加大對清潔生產和污染排放企業的獎懲力度，完善污染治理的經濟激勵，使企業自覺自愿地參與污染治理。三是正確處理經濟發展和改善環境的關系。著力改善農村人居環境，通過積分制、村民監督委員會、“一事一議”、村規民約等體制機制來引導村民發揮主體作用，把健康文明綠色低碳的生活方式內化為村民的自覺要求，推行適合農村特點的生活垃圾就地分類減量和資源化利用方式，繼續深入推進廁所革命。

（二）推進保障機制制度化，構建城鄉要素合理配置的體制機制

1.以建立城鄉統一勞動市場為重點，完善城鄉就業體系。一是完善城鄉就業政策體系。在城鄉建立統一的就業準入制度、就業登記制度、就業服務制度、勞動保障機制。二是促進人才順暢有序流動。針對不同地區的農村勞動力現狀進行合理規劃，對于農業基礎較為薄弱、生產能力較為薄弱的地方，應當鼓勵農村剩余勞動力向非農產業轉移；而對于農業基礎較為深厚、生產能力優厚的地方，應當鼓勵農民參與到當地農業規模化經營和發展現代農業的進程當中。

2.以完善鄉村金融服務體系為重點，正確引導資金流向。一是以政策性金融為抓手，構建多元化、多層次、規范合理的農村金融服務體系。政策性金融機構要把支持農業發展、解決農村問題、增加農民收入作為全部工作的出發點和落腳點，將政策向農村基礎設施建設、人居環境整治、促進農民增收、集體經濟發展等方面傾斜。二是以多元化金融為目標，構建分工合理、功能互補、有序競爭的農村金融服務體系。形成政策性金融、商業性金融、合作性金融等分工合理、相互補充的金融服務體系，推動金融服務朝著投資多元、治理靈活、服務高效轉變。三是以正規化金融為導向，構建正規合法運行、有效防范風險的農村金融服務體系。通過加大金融執法力度、完善制度體系、建立存款保險等措施，加強對鄉村非正規金融借貸的規范、引導和監管，有效防控金融風險。

3.以加強土地要素保障為重點，強化鄉村發展支撐。一是完善農村土地的確權登記，明確農村集體土地的所有權，把所有權主體確認到鄉鎮、村或村民小組集體，從法律層面做好“村集體”的界定，將所有權歸屬落到實處。二是準確界定“農民”的身份性質，逐步建立和完善農民的進出機制，探索承包經營權自動續期制度，構建完善的農村土地承包關系，明確農戶是土地流轉的主體，切實保障農民合法土地權益。三是找準集體經濟組織的角色定位，從法律層面明確集體經濟組織只能在土地流轉中發揮服務功能，禁止收地轉租、代替農戶簽訂土地流轉合同、代收租金等。

（三）推進農業農村現代化，構建城鄉產業融合發展的新型格局

1.以壯大農村集體經濟為重點，推動農民共同富裕。一是積極推進農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，進一步明晰和厘清集體所有權主體和行使主體之間的關系。二是積極拓展農村集體經濟組織多種功能，推動集體經濟組織從過去單一的經濟功能向多種功能轉變，將集體經濟組織建設成為推動人民共同富裕、加強農村黨的建設、推進社會主義新農村建設、邁步中國特色農業現代化道路的重要抓手。三是著力強化集體經濟組織內部管理，建立集體經濟組織財務管理體制、群眾自治體制和民主監督體制，確保集體資產健康發展和公平交易。

2.以推動農村產業融合為重點，實現農業提質增效。一是延長產業鏈，提高附加值。立足龍泉驛水蜜桃、龍泉驛枇杷等特色農產品，積極發展農產品初加工和精深加工，采用“互聯網+”等營銷模式，將農業生產效益在區內實現最大化，打造完整的農業產業鏈條。二是形成規模化，凸顯引領性。加快形成以家庭承包經營為基礎，家庭農場、種田大戶、農業合作社、龍頭企業為主體的多種類型的新型農業經營體系。三是完善利益鏈，降低風險性。通過完善農戶、村集體、農業經營主體三者之間的合同契約制、股份合作制、集體合作制等利益連接機制，建立風險共擔、利益共享的聯結機制；通過教育培訓、法律普及、完善監管等方式，增強新型經營主體的主體意識和責任意識，提高農戶的務農水平和經營管理能力；通過健全風險防范機制，如建立風險保障金制度，為農戶和新型經營主體的經營提供有效保障。四是拓展品牌增值空間，提升品牌競爭力。以質量為核心，實現品牌高質量生產。推動農產品品牌的綠色、有機、地理標志認證，擴大優質農產品認證面積，加強與科研院所的合作，抓好水蜜桃基因庫、資源圃建設，支持現有市星級園區提檔升級，積極爭創國家和省級園區。以核心品牌為主題，建立品牌聯動機制。發揮“白家”“廣樂”等區域品牌“領頭羊”的帶動作用，建強“公共品牌+企業自主品牌”經營機制，支持本地品牌開展多形式、多內容、多層次合作，實現多主體聯合發展。以授權管理為抓手，構建品牌保護機制。鼓勵和引導市場主體加快商標注冊、“兩品一標”認證等。開展品牌培育、品牌保護等知識培訓，增強品牌的保護意識和法治意識。市場監督管理部門要健全完善打假協調機制，針對市場上如盜用“龍泉驛水蜜桃”這一地標的行為，加大品牌打假和維權管理力度。

（四）推進公共服務均等化，構建城鄉治理齊頭并進的共贏局面

1.以標準統一制度并軌為重點，縮小城鄉差距。一是推動公共財政供給均衡配置。增加農村教育、醫療、社會保障等社會事業的公共財政支出，建立適度傾斜農村的稅收制度，提高財政用于農業的比重。二是推動城鄉教育資源均衡配置。通過專項資金、特殊補貼等方式加大教育投入，放寬民間資本進入農村教育的門檻，促進師資流動，開展集團化辦學，提高農村教師的福利待遇，加強教師師資培訓，讓農村教師能夠留得住待得下。三是推動醫療衛生資源均衡配置。著力改善鄉鎮衛生院醫療條件，完善雙向轉診制度，鼓勵通過組建醫療集團、上級醫院托管、技術幫扶協作等多種形式提升基層醫療機構服務能力。

2.以整合城鄉文化資源為重點，重塑精神動力。一是要轉變觀念。轉變“重經濟，輕文化”的價值取向，將文化建設作為干部政績考核的重要指標。二是要聚焦特色。整合地方文化資源，積極開展公益性文化宣傳和知識講座，鼓勵民間文化團體開展多樣化的文化活動，提升村民的文化活動參與度。三是要注重保護。做好所在街道（鄉鎮）、村（社區）文物古跡、民族村寨、傳統建筑、紅色文化資源等物質文化遺產的保護。四是要繁榮市場。通過構建多元化投資機制、放寬社會資本準入門檻、打通城鄉文化產品流通障礙、創新文化產品輸送渠道、加強文化產業規劃設計，推動城鄉文化產業蓬勃發展。

3.以完善城鄉治理機制為重點，提升治理能力。完善“一核三治、共建共治共享”基層治理機制。一是突出政治引領力，為城鄉治理提供堅強戰斗堡壘。在體制機制上，構建鄉鎮（街道）—村（社區）—組（網格）管理體系，通過摸清底數、加強黨員管理等方式，激發黨員的身份意識和引領意識。在創建模式上，確保黨組織通過各方問題共商、利益協調、共促共建、調解矛盾、提供服務等活動平臺，加強對其他治理主體的監督。二是增強自治強動力，為城鄉治理奠定堅實的社會基礎。通過參會、組團、積分制等方式，激發群眾自治的內生動力，將居民的被動參與轉化為主動參與。三是夯實法治保障力，為城鄉治理提供堅實制度保障。深化執法體制改革，推動執法向基層延伸，健全公共法律服務體系，優化法律服務供給，深化拓展“法律七進”，實現宣傳服務治理一體貫通。四是提升德治教化力，為社區治理提供豐厚道德滋養。以道德評判團、文化禮堂、村規民約、“評先進樹典型”為抓手，形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理新格局。五是壯大智治支撐力，為社區治理提供科學高效支撐。形成社區+社會組織+社會工作者+社區志愿者+社會慈善資源“五社聯動”的基層治理體系，推動“一網統管”運營平臺向城鄉基層延伸。