關于深化“兩法銜接”的實踐與思考
——以犍為縣為例

蔡文富

（中共犍為縣委政法委員會，四川 犍為 614400）

“兩法銜接”，即行政執法與刑事司法相銜接，是全面推進依法治國和深化司法體制改革的一項具體任務。“兩法銜接”起源于2001 年全國整頓和規范市場經濟秩序。2001 年4 月，《國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》 明確提出：“加強行政執法與刑事執法的銜接”［1］，“對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理”［1］。2001 年7 月，國務院頒布的 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》 首次以法規形式確定“兩法銜接”機制的基本框架和具體程序。經過多年的探索，2011 年2 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國務院法制辦等部門的 《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》 進一步完善了“兩法銜接”機制。2014 年10 月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 再次明確指出：“健全行政執法和刑事司法銜接機制……實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。”［2］2020 年8 月，國務院修訂 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，不斷完善“兩法銜接”機制。“兩法銜接”對于打擊違法犯罪、規范市場秩序、加強社會治理、促進依法行政、維護公正司法具有非常重要的意義。站在新的歷史起點上，深入學習貫徹習近平法治思想，全面改進和加強“兩法銜接”工作，能為經濟社會持續健康發展提供法治保障。

一、犍為縣深化“兩法銜接”的基本情況

近年來，在中共犍為縣委、犍為縣人民政府的堅強領導下，全縣各行政執法部門與公安機關、檢察機關加強溝通、強化協作，合力推進行政執法與刑事司法銜接工作，取得了明顯成效。2014年以來，通過不斷強化“兩法銜接”工作，全縣共計受理辦理58 起案件，63 名犯罪嫌疑人被依法起訴，受到法律嚴懲，這為營造和諧穩定的社會環境和公平有序的市場環境作出了重要貢獻。

（一）高度重視，精心組織

中共犍為縣委、犍為縣人民政府高度重視，成立了由縣委副書記任組長，縣委、縣政府分管領導任副組長，紀委監委、檢察、公安、衛計、人社等縣級部門負責人為成員的“兩法銜接”工作領導小組，印發了 《關于進一步加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，建立健全了聯席會議、協調聯動、平臺運行、情況通報和案件咨詢、移送、備案等一系列工作制度。領導小組先后召開了24 次聯席會議，研究解決工作推進中的難題，并開展專項督導50 余次，有力地推動和保障了“兩法銜接”各項工作落到實處。

（二）科技助力，平臺先行

做好“兩法銜接”信息共享平臺的建設和運用工作，按照“統一標準、統一規劃、統一建設、統一運行”的思路，將領導小組成員單位全部接入信息共享平臺，并在平臺操作規范、證據移送標準、法律適用等方面定期開展培訓，及時解決操作運用難題。犍為縣人民檢察院作為牽頭部門，加強對信息共享平臺的日常巡查，督促成員單位及時規范錄入案件信息，整改不規范案件信息。近年來，全縣“兩法銜接”信息共享平臺始終保持穩定運行，案件移送工作不斷規范，為“兩法銜接”有序推進奠定了堅實基礎。

（三）立足長效，完善制度

檢察機關、公安機關與各行政執法部門建立了案件移送審查、銜接配合機制，明確了各自工作職責，規范了工作銜接程序，有效推動了工作落實。建立健全了以聯席會議為基礎、以案件協查為抓手、以情況通報為紐帶的工作制度，討論案件40 起，制定或會簽相關文件8 個，通報重要案件情況20 次，構建起“兩法銜接”制度的基本框架。建立了“兩法銜接”工作考核評價體系，將“兩法銜接”推進情況納入全縣依法治縣重要考核內容，加強督查督辦，嚴肅問責追責。

（四）延伸職能，統籌推進

以掃黑除惡專項斗爭為載體，將推進“兩法銜接”工作與重點行業整治、服務保障民生、查辦職務犯罪等工作緊密結合起來，提升工作質效。一方面，開展了打擊破壞環境資源犯罪、打擊危害食品藥品安全犯罪等專項整治行動，查辦破壞環境案件23 件、危害食品藥品安全案件5 件，有力地保障了生態環境和人民群眾生命財產安全；另一方面，不斷加大環保、醫療衛生、涉農等民生領域行政執法環節職務犯罪案件查處力度，先后查辦犍為縣食品藥品監督局龍孔監管所原所長劉某貪污罰沒款項案等行政執法領域職務犯罪4件、4 人，取得了良好的法律效果和社會效果。

二、存在的不足和差距

犍為縣“兩法銜接”工作有序開展，取得了一定的成效，但工作中還存在一些不容忽視和亟待解決的問題，主要表現在以下六個方面：

（一）對“兩法銜接”工作的重視還不夠

雖然“兩法銜接”工作在犍為縣已推進多年，但影響力有限，很多領導干部、群眾，甚至一些行政執法部門對“兩法銜接”還比較陌生。工作影響力直接關系到各行政執法部門對此項工作的重視程度和參與熱情。有的單位高度重視“兩法銜接”工作，責任明確、措施有力，能夠很好地與公安機關、檢察機關形成合力，執法效果顯著；但有的單位片面認為“兩法銜接”只是政法機關的事，對參與和推動“兩法銜接”缺乏熱情，工作推一下動一下，雖然采取了一些措施，但后續工作乏力，工作效果不明顯。

（二）行政執法部門移送案件積極性不高

近年來，全縣各行政執法部門辦理行政案件近三千多件，但通過“兩法銜接”移送的案件不足百件，移送率還比較低。究其原因，部分行政執法部門缺乏移送案件的積極性，有案不移、有案難移、以罰代刑等問題仍然存在。有的單位有上級下達的罰款任務指標，有的單位有犯罪案件數量的考核要求。面對部門利益或是考核壓力，這些單位在查辦案件的過程中對案件往往是能罰則罰，一些本應移送司法機關處理的案件也采取行政處罰。同時，法院對有的案件一旦作出罰款的刑事判決，行政執法部門就不能再就同一違法行為作出罰款的行政處罰，這在一定程度上也影響了一些單位移送案件的積極性。

（三）行政執法部門與政法機關之間信息不暢通

從犍為縣的工作實踐來看，行政執法部門主動向政法機關移送的案件數量較少，政法機關缺乏獲取信息的有效途徑，不能及時發現線索并主動出擊，工作較為被動。“兩法銜接”信息共享平臺的管理和應用也有待進一步加強。“兩法銜接”工作主要通過信息共享平臺進行案件移交流轉，雖然近年來信息共享平臺已經逐步得到各行政執法部門的認可，利用率逐年上升，但行政處罰案件信息的錄入時間延遲、信息質量不高、案件要件不齊等問題仍普遍存在，這些問題給公安機關偵查工作和檢察機關監督工作帶來了一定的困難。

（四）行政執法與刑事司法聯動機制不完善

雖然行政執法部門與公安、監察機關的常態化協作機制已經建立，但還未有效運行，銜接、協調、配合的能力還有待進一步增強。一方面，有的行政執法部門缺乏全局觀念和協作意識，不僅與公安機關、檢察機關協調配合力度不強，而且與其它行政執法部門也未形成合力。另一方面，關于“兩法銜接”案件移送的條件、移送的期限、移送的程序等方面的規定還不完善，“兩法銜接”執法監督制度、責任追究制度、獎懲激勵制度等也還不健全，在一定程度上影響了行政執法和刑事司法的順暢銜接，也還沒有充分調動起部門和執法人員、司法人員的工作主動性和積極性。

（五）行政執法隊伍的素質有待提高

“兩法銜接”工作涉及部門多、環節多、法律法規多，這對行政執法部門和執法人員專業素質提出了更高要求。目前，有的行政執法部門對在查辦行政案件過程中發現的刑事案件犯罪線索的定性及認識不到位，使得部分移送的案件因質量不高而不能成案，進而不能及時有效地打擊犯罪行為。部分行政執法部門的執法人員調整頻繁、培訓學習不夠、業務能力不強，對刑法中有關罪名和構成要件掌握不夠，對罪與非罪、此罪與彼罪等把握不準，及時收集、固定、保全證據的意識和能力不強，沒有及時收集完善案件的關鍵性證據，給犯罪嫌疑人留下了可乘之機，影響了后續案件的偵辦。

（六）“兩法銜接”過程中證據轉換難

依據 《中華人民共和國刑事訴訟法》 的規定，刑事犯罪中的證據只能由審判人員、檢察人員、偵查人員來收集，行政執法人員收集的證據不能作為刑事犯罪證據來使用，必須予以轉換。同時，由于行政證據、刑事證據兩類證據在性質、收集主體、收集方法、收集程序等諸多方面存在差異，行政證據不可直接轉化為刑事證據在刑事司法程序中運用。因此，證據轉換與收集難也成了行政執法與刑事司法銜接中的突出問題。很多案件在移交后因證據不合要求，公安機關往往要耗費大量精力重新調查取證。而且，由于行政執法部門手段有限，特別是不能采取強制措施，實踐中往往會出現在案件移送公安機關后涉案當事人難找的困局。

三、進一步深化“兩法銜接”的對策建議

針對“兩法銜接”工作中的薄弱環節，各有關單位應當從完善工作機制入手，突出重點領域，強化職責履行，嚴格責任追究，有力有序推進“兩法銜接”工作，真正做到“該移送的移送、該受理的受理、該立案的立案、該監督的監督”，為推進依法行政、促進公正司法、維護社會穩定做出積極貢獻。

（一）完善“兩法銜接”移送受理機制

行政執法部門在查辦案件時對符合刑事立案標準、涉嫌犯罪的案件，應按照規定程序及時向公安機關移送，同時將案件移送書及有關材料抄送檢察機關、政府法制辦。對涉案金額或案件其他情節明顯達到刑事立案標準、涉嫌犯罪的，行政執法部門可以直接移交公安機關，并協助公安機關開展工作。公安機關對行政執法部門移送的案件線索和證據材料，應按程序受理并組織精干力量審查，在規定期限內做出是否立案的決定。特別是對涉及脫貧攻堅、生態環境保護、食品藥品安全、銷售假冒偽劣產品等事關群眾切身利益的重點領域和涉眾型犯罪，堅持從快從嚴審查，切實維護群眾合法權益。紀委監委和檢察機關應嚴查有案不移、有案不立、以罰代刑等背后的違紀違法行為，嚴肅追究有關領導和責任人的責任。同時，建立檢察機關提前介入制度，引導行政執法部門正確收集、保全證據，形成被動監督與主動監督相得益彰的局面。各行政執法部門、公安機關應自覺接受檢察機關和紀委監委的監督，以及人大代表、政協委員、社會各界包括新聞媒體的全方位監督，以此倒逼規范行政執法行為。

（二）完善“兩法銜接”平臺管理機制

以信息化促進“兩法銜接”工作規范化，而“兩法銜接”信息共享平臺正是這一要求的具體化。各行政執法部門要按照有關規定，及時將行政案件錄入“兩法銜接”信息共享平臺，以實現涉嫌犯罪案件網上移送、網上受理、網上立案、網上監督的無縫對接，促進執法資源的合理利用，提高銜接工作效率。檢察機關要制作統一的信息錄入指導手冊，以方便各行政執法部門學習參考，并將“兩法銜接”信息平臺操作作為行政執法人員培訓的重要內容，提升行政執法人員的“兩法銜接”意識和工作能力，確保“兩法銜接”工作取得成效。各聯網單位應配備專人、專機進行操作，每周定時檢查和監督平臺的錄入和使用情況，在發現行政執法部門辦理涉嫌犯罪案件后，應及時提醒操作員進行案件的網上流轉，促進信息平臺管理應用的規范化，確保其有效運行、有效利用。紀委監委、檢察機關要將信息平臺巡查作為加強“兩法銜接”監督的重要手段，定期或不定期巡查平臺運行情況、案件錄入情況等，發現問題并及時提醒有關部門進行整改，發現有案不移、移送遲延、以罰代刑等情況要迅速跟進，嚴查背后違紀違法問題。

（三）完善“兩法銜接”打擊整治機制

首先，要結合掃黑除惡專項斗爭，把非法采礦、環境污染、擾亂社會秩序等違法犯罪作為“兩法銜接”工作的重點，水務、環保、住建、交通等行業主管部門要同公安機關加強銜接，及時對案件進行會商研究，確保黑惡必除、除惡務盡。同時，把案件的處理納入法治軌道，依法對涉案財物進行扣押、凍結、沒收，在堅決摧毀黑惡勢力經濟基礎的同時，確保案件經得起法律和歷史的檢驗。其次，要針對群眾反映強烈、嚴重危害人民群眾切身利益的犯罪行為持續組織開展專項打擊行動，形成高壓整治態勢，產生強大震懾作用，保障人民群眾生命財產安全。最后，統籌整合執法力量，各行政執法部門、公安機關要與人民檢察院、人民法院密切配合、整體聯動、增強合力，共同打擊違法犯罪，切實維護正常的經濟社會秩序。此外，要加強民事行政檢察工作，用好執行聯動平臺等工作機制，加強對行政處罰與征收排污費執行等案件的合法性審查，大力支持環保等部門依法行政。

（四）完善“兩法銜接”人才培養機制

要加強對行政執法人員包括相關領導干部綜合法律知識的教育培訓，促進其熟練掌握各項法律業務知識，努力提升行政執法業務水準，準確把握違法犯罪的構成要件及罪與非罪的界定標準，熟悉立案辦案的流程和收集證據的方法，提高行政執法部門發現涉嫌犯罪案件的能力，以適應“兩法銜接”工作不斷發展變化的需要。采取“走出去、請進來”的辦法，適時組織外出集中業務培訓，定期開展典型案例剖析，邀請辦案人員現身說法，增強培訓的針對性和實效性。同時，人員調整頻繁、缺乏激勵機制等是行政執法隊伍素質不高的一個重要原因，各行政執法部門要將熟練掌握本單位業務，素質好、責任心強的干部充實到行政執法崗位上來，并保持行政執法隊伍的相對穩定。同時，要健全完善激勵獎懲機制，努力為行政執法人員創造發揮才干的舞臺，對“想干事、能干事、能干成事”的執法干部優先提拔任用、優先晉職晉級，充分調動他們的工作積極性和主動性。

（五）完善“兩法銜接”組織保障機制

充分發揮“兩法銜接”工作聯席會議制度的作用，進一步加強組織領導，落實工作責任，加強協作配合，及時協調解決“兩法銜接”工作中的重大問題，確保“兩法銜接”工作順利推進。各單位主要領導和分管領導應切實落實“黨政同責、一崗雙責”，單位“一把手”要定期聽取工作情況匯報，及時研究解決存在的突出問題，為“兩法銜接”工作順利開展提供有力的人力、物力和財力保障。各成員單位要按照“兩法銜接”工作聯席會議的安排部署，嚴格履行法定職責，積極參與配合協作，形成齊抓共管的良好工作格局。檢察機關要認真履行牽頭單位的職責，注意總結各成員單位推進“兩法銜接”的經驗做法，制定更加便于操作的聯席會議、信息共享、案件通報、案件咨詢、“兩法銜接”工作舉報等配套制度。在案件移送、受理、立案、監督等環節建立健全制度規范，切實做到銜接程序法治化、制度化，逐步形成順暢高效的行政執法與刑事司法銜接機制。要強化“兩法銜接”的宣傳教育工作，積極倡導樹立公正執法、文明執法的理念。要充分利用報紙、電視、微博、微信、門戶網站等宣傳媒介，積極宣傳“兩法銜接”的工作部署、工作成效、典型案件和經驗做法，積極營造良好的輿論氛圍，努力擴大“兩法銜接”工作的成果和影響力。

（六）完善“兩法銜接”督導考核機制

要進一步加大督導檢查和考核考評力度，確保“兩法銜接”各項工作落地落實。省、市已經將推進“兩法銜接”工作作為了依法治省（市）督導考核的重要內容，將定期對各地推進情況進行督導檢查。各行政執法部門應對本部門行政執法工作開展經常性的督導檢查，指導、督促基層執法部門做好與刑事司法的有效銜接。紀委監委、檢察、公安機關要立足自身職能，有重點、有針對性地組織開展工作督導、執法檢查活動，確保“兩法銜接”各個環節都依法、高效、廉潔。同時，強化對“兩法銜接”工作的績效考核考評，把是否依法移送、受理、立案、辦案以及行政處罰案件錄入公開情況作為依法行政考核內容納入對各行政執法部門的專項檢查和年度考核內容之中，嚴格考評考核。紀委監委對涉嫌犯罪案件不移送、以罰代刑、不配合檢察機關監督以及公安機關對移送案件不依法辦理等問題，要按規定實行監察問責。