民族地區鑄牢中華民族共同體意識：從因俗而治與因俗過度談起

白維軍

（內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010021）

一、問題的提出

邊疆是國家的一個特殊場域，在我國，邊疆地區往往是民族地區，邊疆地區與民族地區高度重合是重要的國情之一[1]。如何對邊疆進行有效治理，這考驗著統治者的智慧與能力。因俗而治因其良好的社會適應性，成為歷代王朝治邊的首選策略，也深刻影響著新中國民族事務的治理和民族政策的制定。歷史經驗表明，因俗而治如果執行得好，就能推動經濟建設和社會發展；如果執行得不好即因俗過度，則會破壞社會發展，制造分裂矛盾，影響民族團結和國家認同。

因俗而治是指對不同疆域、不同發展階段的民族地區采取因地制宜的差異化方式進行政治統治和社會管理的一種治理之策。因俗過度則是指在踐行因俗而治時，超出了合理的限度，對邊疆穩定與社會發展產生負面影響的治理舉措。因俗而治發端于先秦時期的羈縻政策，歷經漢、唐、宋的發展變化，到蒙元時期漸趨成熟[2]。縱觀我國多民族國家的發展歷程，因俗而治在加強民族地區社會治理和維護多民族國家穩定統一方面發揮過積極作用，然而，因俗而治有一個 “度” 的把握問題，如果實施過程中超出了 “度” 即因俗過度，不僅會對民族地區的經濟發展和社會穩定造成威脅，還容易引發民族交往和認同危機。

黨的十九大提出鑄牢中華民族共同體意識，習近平總書記在第五次中央民族工作會議上強調，必須以鑄牢中華民族共同體意識為新時代黨的民族工作主線，推動各民族堅定對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的高度認同，不斷推進中華民族共同體建設[3]。新時代加強和改進民族工作，必須把鑄牢中華民族共同體意識作為主線和 “綱” ，在政治、經濟、社會、文化、生態各個領域借鑒和吸納因俗而治的積極因素，貫徹民族區域自治制度，糾偏因俗過度，避免過分強調民族性和特殊性，以中華民族共同體意識為統領，引導各族人民牢固樹立休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共的共同體理念。

學術界從不同視角和領域，對因俗而治的歷史、成效等進行了研究，但是尚缺乏具有中華民族共同體格局的與時俱進的全新闡述，而從因俗而治的反面——因俗過度的視角進行反思性研究更是鮮有涉及?？梢哉f，因俗而治作為民族地區社會治理的一種特殊形式，在維護邊疆政治穩定與促進邊疆社會發展方面發揮了重要作用；因俗過度會削弱民族認同、阻礙民族交融、威脅領土安全、制約地區發展，引發嚴重的社會后果。本文以鑄牢中華民族共同體意識為指引，對中華民族共同體視域下就如何吸納因俗而治的寶貴經驗、規避因俗過度的負面影響展開深入研究，為邊疆治理體系與治理能力現代化提供理論借鑒和實踐選擇。

二、因俗而治的政策演變與效應

作為邊疆治理的一種特殊手段，因俗而治綿延數千載，深刻影響著我國的民族關系和民族地區社會經濟發展，對穩定邊疆政治秩序、提升邊疆治理能力發揮過積極作用。

（一）因俗而治的政策演變

因俗而治的思想實踐源遠流長?！抖Y記·王制》記載： “凡居民材，必因天地寒暖燥濕，廣谷大川異制。民生其間者異俗，剛柔輕重遲速異齊，五味異和，器械異制，衣服異宜。修其教，不易其俗；齊其政，不易其宜。中國戎夷，五方之民，皆有其性也，不可推移。東方曰夷，被發文身，有不火食者矣。南方曰蠻，雕題交趾，有不火食者矣。西方曰戎，被發衣皮，有不粒食者矣。北方曰狄，衣羽毛穴居，有不粒食者矣。”[4]（181）統治者依據生活習慣、體貌特征、語言、服飾等劃分 “五方之民” ，并提出 “修其教，不易其俗；齊其政，不易其宜” 的治理思想，這可視為因俗而治的發端。秦朝在邊疆治理中，對郡級以下根據其自身特點采取了靈活的治理方式，允許其根據當地實際情況處理政務，制定符合當地的法律。兩漢時期的治邊實踐更加重視因俗而治，設立了西域都護、護烏桓校尉、護羌校尉、使匈奴中郎將等特殊機構管理邊疆[5]（23）。唐朝對邊疆的治理主要采取羈縻政策，在都護府體制下設置羈縻府州開展政治統治?！缎绿茣さ乩砥摺酚涊d： “唐興，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北諸蕃及蠻夷稍稍內屬，即其部落列置州縣。其大者為都督府，以其首領為都督、刺史，皆得世襲。雖貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所暨，皆邊州都督、都護所領，著于令式。……大凡府州八百五十六，號為羈縻云。”[6]（1119～1120）元朝則將域內的居民分為蒙古、色目、漢人、南人四個不同群體，并根據每一群體的不同特點和風俗習慣，實行不同的管理政策。清朝初期的因俗而治延續了元、明時期的土司制度和伯克制度，到中晚期，先后將西北和西南民族地區的土司轄區改為府、州、縣，實行 “改土歸流” ，推進民族地區內地化。新中國成立后，延續因俗而治的做法，在民族地區實行民族區域自治制度，設立自治機關，行使自治權，維護民族地區社會穩定，推動民族地區社會建設。由此可見，從羈縻政策到民族區域自治制度，因俗而治貫穿我國民族政策始終，是歷代邊疆治理的首選之策。

在漫長的歷史演變中，因俗而治形成了二元治理格局，即在靠近政治中心的 “核心” 區域，由中央政府委派官員進行直接統治，而在遠離政治中心的 “邊緣” 區域則根據當地的實際情況，采取羈縻和扶綏性質的間接統治，實行因俗而治。但是，作為歷代王朝國家治理的一個重要原則，因俗而治在實施過程中體現出直接統治區逐漸擴大，間接統治區逐漸縮小的特征[7]，王朝對邊疆的控制力不斷增強， “天無二日，土無二王，國無二君，家無二尊，以一理之也”[8]（1026～1027）的 “大一統” 思想日漸清晰，作為邊疆治理手段的因俗而治，其演變邏輯呈現出從分隔到統一的明顯趨勢。

（二）因俗而治的政策效應

作為一項長期推行的邊疆治理之策，因俗而治雖然在不同歷史時期形態各異，但都發揮了積極的社會治理效用，在推進民族地區社會治理精準化、協同化方面起到了積極作用。

一是提升了治理精準化。民族地區民風民俗各異，在日常生活中表現出明顯的差異，這無疑增加了治理難度。民族地區社會治理的精細化要求以現實情形為基礎，以本地化政策為手段，將主觀能動性與客觀現實性相結合，以精準的 “靶向” 舉措，提升社會治理的效益和水平。因俗而治契合了精準治理理念，在不同民族地區實施不同的政策，根據不同的治理需要設置不同職能的地方機構，并在司法制度中將地方風俗習慣作為立法的重要依據，讓地方法規主動適應鄉規民俗。例如，元朝在不同部族和地域實行 “因其俗，柔其人” 政策，從而結束了分藩割據、相互紛爭的局面，開創了國家統一、政治穩定、民族交融、社會繁榮的新格局[2]。忽必烈開啟的土司制度 “超越族籍，超越國界，超越信仰，超越時間，其某些精神仍與21世紀的現代世界合拍”[9]。這些差異化、因地制宜的治理舉措有效提高了邊疆治理的精確化，推動著民族地區經濟社會的持續發展。

二是推動了治理協同化。協同治理的本質是在共同處理復雜社會公共事務的過程中，協調相互關系，實現共同行動、耦合結構和資源共享，消除現實中存在的隔閡與沖突，以最低的成本實現社會各方共同的長遠利益[10]。在古代，因俗而治實現了中央政府、地方省級政府及各地土司共同參與的社會治理格局，在中央政府的協同調配下，各主體在合作中實現共同的目的，提高邊疆治理效果，實現邊疆和諧穩固。例如，清政府根據民族地區的生產生活和社會狀況，采取了不同的管理形式，對靠近內地的 “番族” ，在賦予其一定自主權的同時，實行與漢地一樣的府、州、縣管理，并讓其承擔納糧貢馬義務[11]。對邊遠 “番族” 則實行更為差異化的治理政策，賦予土司更大的自主權以維護邊疆的穩定。因俗而治不僅能夠較好地滿足不同民族地區依照各自傳統和現實情況自由發展的要求，也能夠較好地滿足各民族地區依照共同遵守的規則和秩序合作交往、共同發展的需要，較好地解決了多民族國家治理權力的有效性問題，從而維護了國家主權的統一性和合法性[12]。

三、因俗過度的風險隱患

新中國成立后，為保障各民族的權利，促進各民族共同繁榮發展，我國實行了民族區域自治制度，繼承和發揚了因俗而治，可以說，民族區域自治是因俗而治的一種新形態。充分認識因俗過度的負面影響，正視和面對因俗過度可能帶來的問題與挑戰，可為完善民族區域自治制度提供經驗借鑒，推動中華民族共同體建設穩步前進。

（一）阻礙國家認同和中華民族認同

中華民族認同是超越各民族自身認同，對中華民族產生的認同感、向心力和凝聚力，是一種更高層次、更具情懷和胸襟的認同。沒有中華民族認同，就難以形成穩定的中華民族共同體，難以形成長治久安的治理局面[13]。習近平總書記指出，民族團結是全國各族人民的生命線，關乎國家長治久安、社會和諧穩定、人民幸福安康[14]。民族團結與民族認同密不可分，民族認同是民族團結的基礎，民族團結反過來促進民族認同。因俗而治是在尊重民族傳統的基礎上，根據民族地區特點而采取的一種特殊治理手段。在實施過程中，如果超出了合理的限度即因俗過度，則會強化各民族在思想觀念、社會結構、經濟發展等方面的差異，久而久之會形成民族特殊論和民族差異 “應然論” ，弱化對國家和中華民族的認同。具體而言，一方面會使少數民族群眾在情感維系和文化、價值認同上產生意識阻隔，加劇對國家的疏離感；另一方面容易造成民族自身信仰與國家意志對立，降低少數民族群眾對國家執政理念和政策法規的支持度，從而削弱國家認同基礎，動搖民族團結根基。

（二）威脅政治穩定和領土安全

我國邊疆絕大部分是少數民族聚居區，也是保障國家主權和領土完整、進行邊境貿易的重要地區。邊疆的狀況直接影響著國家安全，影響著我國與周邊國家的關系[15]。受國際環境和周邊國家的影響，在境外敵對勢力的惡意滲透下，我國邊疆的政治穩定和領土安全時常受到威脅，地區穩定形勢依然嚴峻。因俗過度易使國內的分裂勢力和極端民族主義者借機煽動民族情緒，在與國外敵對勢力勾結下，制造分裂國家的極端事件，威脅國家政治穩定和領土安全。例如，清政府在新疆地區實行伯克制度，由于制度本身的獨立性，加之中央在監督管理上的缺位和境外敵對勢力的干擾，伯克的權力幾乎不受約束，腐敗不堪，群眾心懷強烈的怨恨與不滿。20世紀80年代實施的《關于少數民族公民犯罪的 “兩少一寬政策” 》也是一個典型的因俗過度事例，一些狹隘的民族主義者會利用這項政策制造民族分裂，造成民族地區社會動蕩，對國家領土完整和人民安全造成嚴重威脅。

（三）制約地區經濟發展

我國民族地區經濟發展相對滯后，政府公共財政薄弱，社會發展程度較低，人民生活水平相對較低。因俗而治就是結合民族地區的實際情況，采取差異化治理方式，對民族地區經濟發展能起到保護和推動作用。但如果因俗過度，地方治理權限容易被不合理地放大，加之中央政府 “鞭長莫及” ，缺乏對民族地區及時、有效的監督，很容易滋生行政上的腐敗行為，擾亂市場秩序，降低市場活力，不利于形成健康的社會環境，對經濟發展產生負面影響。此外，經濟發展離不開高素質、高技能的勞動力隊伍，但民族地區的少數民族群眾在日常生活中多用本民族語言進行交流，一些偏遠地區甚至未能完全普及國家通用語言文字。這種單一封閉的語言環境對各民族交往交流交融造成很大障礙，制約了人們相互學習溝通和社會融入的深度，阻礙了區域間的合作往來。因俗過度容易促發民族地區形成與自身資源稟賦不符的經濟發展模式和經濟結構，這既不利于地方經濟發展，無助于提高民族地區居民的福祉水平，也不利于國家發展戰略的統一實施和綜合國力的提升。

（四）破壞社會團結穩定

民族地區宗教問題、政治問題、意識形態問題相互交織，這增加了社會治理難度，稍有不慎就會導致整個地區動蕩不安，因俗過度有可能激發不穩定因素，破壞民族地區社會團結穩定。經過幾千年的歷史變遷，民族地區在認知、觀念及行為上形成了相對固化的傳統和習俗。面對現代社會的劇烈變革，民族地區群眾表現出應變能力和風險承受能力不足，容易對外界有過激反應，產生排外情緒。因俗過度在社會層面會加劇民族地區群眾心理自我化、封閉化，致使地區發展差距越拉越大。心態失衡和民族隔閡日積月累，會形成社會不穩定因素，威脅民族地區團結穩定。因俗過度還會強化民族自我意識，使民族地區群眾更加關注自身利益得失，進而引發民族間利益沖突，破壞民族團結和社會穩定。在民族地區實行因俗而治，并不意味著完全按少數民族自身意愿自由發展，而應把握好 “度” ，處理好普遍性與特殊性、原則性與靈活性之間的關系。如果過分強調民族地區的特殊性，一方面會割裂與其他地區的情感和聯系，導致地區間交往交流不足，久而久之造成區域經濟社會發展不同步，差距逐漸拉大；另一方面容易強化少數民族群眾的民族意識，增強本民族認同而削弱對國家和中華民族的認同，不利于鑄牢中華民族共同體意識。

四、民族地區的社會治理路徑

進入新時代，面對民族地區的新發展、新情況、新要求，應充分借鑒歷史上因俗而治的積極因素，堅持和完善民族區域自治制度，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推進邊疆治理現代化和多民族國家穩定發展。

（一）凝聚鑄牢中華民族共同體意識的思想共識

中華民族作為一個自覺的民族實體，是在近百年來中國和西方列強對抗中出現的，但作為一個自在的民族實體則是幾千年的歷史過程所形成的[16]（17）。鑄牢中華民族共同體意識是鞏固中華民族共同體的思想基礎，是中華民族多元一體格局的必要條件，更是實現中華民族偉大復興和各民族利益的根本要求。為此，須順應時代變化，按照增進共同性的方向改進民族工作，做到共同性和差異性的辯證統一、民族因素和區域因素的結合，充分認識到只有鑄牢中華民族共同體意識，才能有效應對實現中華民族偉大復興過程中民族事務治理領域的風險挑戰。

一是培育公民身份意識。身份認同是鑄牢中華民族共同體意識的起點，中華民族共同體意識是公民身份意識覺醒下的價值共識[17]，公民身份是基于法律確認產生的，是連接國家與個人的紐帶。加強民族地區群眾公民身份意識的培養，是公民就應該熱愛自己的國家，要有 “大家庭” 的意識和牢固的中華民族共同體意識，讓其認識到自己首先是中華人民共和國的一名公民，然后才是某一民族的一分子。同時，政府應充分發揮引領作用，為民族地區群眾提供更多參與社會政治活動的渠道，豐富參與方式，拓展參與范圍，引導各族群眾積極參與社會政治文化生活。

二是推進民族地區愛國主義教育。2014年中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會指出， “要把建設各民族共有精神家園作為戰略任務來抓，抓好愛國主義教育這一課”[18]。愛國主義是中華民族精神的核心，是維護民族團結、促進祖國統一的精神紐帶。發揮愛國主義在促進中華民族認同、民族團結和鑄牢中華民族共同體意識中的作用，加強愛國主義教育，培養人們對國家的認同和熱愛。整合、利用愛國主義教育資源，將愛國主義教育與現實生活相結合，擴展愛國主義教育層次，完善愛國主義教育方式，豐富愛國主義教育內容，把愛國主義教育體現到民族事務治理的各個方面。

（二）夯實鑄牢中華民族共同體意識的物質基礎

國家認同與民族團結是在經濟發展的基礎上不斷鞏固和推進的，提高民族地區經濟發展水平，縮小與發達地區的差距，是促進民族交往交流和中華民族共同體認同的必由之路。因此，要重視物質基礎對鑄牢中華民族共同體意識的決定性作用，構建經濟循環互助體系，形成幫扶互補格局，提升民族地區經濟發展水平，為鑄牢中華民族共同體意識夯實物質基礎。

一是加強發達地區對民族地區的對口支援。民族地區經濟基礎薄弱，自身發展能力不足，對口支援能在很大程度上補齊民族地區經濟發展短板，通過培育各方利益共同點，強化雙方利益共同體意識，推動民族地區經濟發展，并且在合作共贏中培育認同、消除隔閡。建立健全對口支援機制體制，形成雙向協作框架，為對口支援制定科學的 “章程” 。根據對口支援地區的特點和需求，尋找經濟發展項目，提供資金與技術，開展人員培訓，傳授項目知識，發掘民族地區自身潛能。在對口支援經濟社會發展過程中，要注重對中華民族共同體意識的培育和引導，在經濟合作中形成認同，維系民族友好關系，共同鑄牢中華民族共同體意識。

二是加大基礎設施建設，優化營商環境，助力民族地區經濟發展。基礎設施落后是限制民族地區經濟發展和民族交往交流交融的現實難題，需要進一步完善交通、供電、商業服務、環境保護、文化教育、衛生事業等公用工程設施和公共生活服務設施，為經濟發展和民族交往交流創造條件。同時，優化營商環境，為經濟發展掃除體制機制障礙。與沿海等發達地區相比，民族地區群眾的觀念較為保守，受傳統體制機制藩籬約束較多，行政體制較為固化，這些都是制約民族地區經濟發展的不利因素。民族地區群眾要改變觀念，學習借鑒發達地區的先進理念和做法，創新社會管理體制，為經濟發展放權 “松綁” ，持續優化營商環境，推動民族地區經濟發展。

（三）構筑鑄牢中華民族共同體意識的精神家園

習近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議內蒙古代表團的審議時強調，文化認同是最深層次的認同，是民族團結之根、民族和睦之魂[19]，是培育中華民族共同體意識的根本所在。一方面中華民族共同體意識已然具備完整且先進的政治認同屬性，另一方面又可以輸出積極的政治認同效能， “鑄牢” 過程即是 “認同” 過程[20]。

一是正確認識、理解和發展各民族文化。各民族文化是中華文化不可分割的一部分，尊重和保護少數民族文化是推動文化認同的前提，但并非所有少數民族文化都具有現代化轉換價值、都能為現代化發展服務，傳承和發揚少數民族文化并不是原封不動地繼承一切。我們既要看到少數民族文化的獨特性、進步性，也要看到某些不適應時代發展、阻礙社會進步的滯后性，揚棄結合，在傳承少數民族優秀文化的同時豐富和繁榮中華文化。新時代，要正確把握中華文化和各民族文化之間的關系，認識到各民族文化是中華文化的組成部分，中華文化是主干，各民族文化是枝葉，根深干壯才能枝繁葉茂[3]，增強對中華文化的認同，構筑中華民族共有精神家園。

二是樹立各民族共有文化符號。傳統節日、語言文字、民族樂器、革命英雄、建筑標識等形象標識承載著中華民族的集體記憶，蘊含著中華民族的精神氣節，能喚起各族人民對共同文化血脈的深厚情感。因此，應樹立傳統節日、風俗習慣、飲食文化等共有文化符號，并通過影視藝術表演、民族文化活動等方式廣泛傳播，把一些民族特有的文化符號納入中華民族的文化符號體系中，突出中華文化形象，塑造中華民族集體記憶，增強各族人民對中華文化的認同。

（四）搭建鑄牢中華民族共同體意識的交往平臺

人與人的交往是在社會關系網中進行的，社區空間與心理空間的情景交融是中華民族共同體意識鞏固和發展的社會基礎，政府應提供更多活動空間，搭建更多交往平臺，為鑄牢中華民族共同體意識創造良好的社會環境。

一是構建全方位嵌入式社區環境。以社區為依托，實現各民族交錯雜居，建設嵌入式居住格局，讓各民族在日常的交往交流中實現交融，鑄牢中華民族共同體意識。具體來說，家庭方面，鼓勵組建多民族家庭，加強民族交融；就業方面，改善就業環境，創造就業機會，增加與其他地區的人員往來，實現互嵌式就業；教育方面，構建嵌入式教學環境，整合教育資源，各民族學生同校共學、共同進步。通過民族共居、共事、共學實現共生互補，從而形成和諧融洽的民族關系，培養各族群眾對中華民族的認同。

二是發揮網絡在中華民族共同體建設中的積極作用。信息化時代，網絡已成為人們交流溝通和精神活動的重要場所，人們通過網絡互動產生情感聯結，從而產生群體意識和個體歸屬感。民族地區群眾鑄牢中華民族共同體意識，一方面，借助網絡平臺，以社會主義核心價值觀為引導，鞏固壯大主流思想輿論，宣揚民族團結進步事跡，塑造共同價值觀；另一方面，充分利用網絡空間信息交互功能，為各民族群眾創造交流機會。

因俗而治為我國邊疆治理提供了寶貴經驗，因俗過度的風險隱患與負面影響則為當前鑄牢中華民族共同體意識提供了現實依據。鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的主線，牢牢把握這條主線，認清鑄牢中華民族共同體意識面臨的問題與挑戰，堅持和完善民族區域自治制度，在肯定因俗而治積極效用的同時，避免因俗過度帶來的負面影響，持續提升民族事務治理水平，增強民族地區群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同，形成民族地區社會治理與鑄牢中華民族共同體意識的 “互嵌” 與 “同構” 。