建設全國統一大市場中的社會政策：何以可能與何以可為*

李迎生

2022年4月10日，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，明確要求“加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”。與商品和服務市場相比，我國要素市場的改革相對滯后，這已經成為影響要素資源高效配置、公平競爭的堵點。①何立勝：《建設全國統一大市場需要把握好幾個關系》，《光明日報》2022年8月15日，第6版。《意見》將土地和勞動力要素放在首位，②2020年3月發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中將生產（市場）要素主要劃分為土地、勞動力、資本、技術、數據等五類。要求“健全城鄉統一的土地和勞動力市場”，并針對勞動力要素市場改革提出“健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區順暢流動”的明確要求。本文擬從建設全國統一大市場尤其是勞動力要素市場的現實需要出發，揭示社會政策的角色、功能和約束因素，回答社會政策在全國統一大市場建設中何以可能與何以可為的問題。

一、社會政策在建設全國統一大市場中的角色

加快建設全國統一大市場，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求，對加快構建新發展格局、推動經濟高質量發展具有重要意義。一般認為，建設全國統一大市場的思想和實踐最早是在20世紀90年代初提出來的，其實，早在改革開放伊始“市場”概念就被引入，制度訴求也得到了加強。①羅進輝、林明：《加快建設全國統一大市場：時代意義、制度淵源與經濟影響》，《財會月刊》2022年第7期。1992年，黨的十四大明確提出，我國經濟體制改革的總體目標是建立社會主義市場經濟體制，并首次提出“要大力發展全國的統一市場”。 2013年，黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”直至2022年，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》發布，從全局和戰略高度明確了新時代加快推進全國統一大市場建設的總體要求、主要目標和重點任務。

從現實層面看，加快建設全國統一大市場是基于構建“雙循環”新發展格局的迫切需要。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》要求：“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”這是黨中央在國內外環境發生顯著變化、百年變局和世紀疫情交織疊加的大背景下，推動我國開放型經濟向更高層次發展、啟航中國特色社會主義現代化新征程的重大戰略部署。市場經濟的普遍特征包含了商品的自由流通和生產要素的自由流通，生產要素在一個國家內部乃至更大范圍（跨國）的自由流動，能夠提高生產要素的配置效率。暢通國內、國際大循環的一個主要堵點，實際是在生產要素市場上。②陸銘：《建設全國統一大市場不是重回計劃經濟》，《新京報》2022年4月13日，第15版。勞動力是生產要素中最活躍、最能動、最重要的部分，勞動力在城鄉、地區乃至國際間的自由流動、暢通循環對推動經濟社會發展而言最為關鍵。

勞動力流動能夠推動城鄉和區域經濟發展、擴大消費及縮小收入差距，帶動整個國家的經濟發展、社會進步，推動共同富裕，對我國全面推進現代化建設具有重要的意義：其一，發達地區各方面綜合發展條件比較好，可以通過資本積累和技術進步來促進發展，這些地區往往也是勞動力凈流入地區，人口流動會給這些地區帶來紅利。其二，發展中地區，特別是人口凈流出地的縣城、小城鎮和農村地區，將帶來產業結構和就業結構的調整，一些地區越來越集中在特色農業、生態旅游和自然資源產業，逐步顯現規模化和現代化的趨勢，經濟同樣能夠得到發展，當地民眾的收入水平同樣能夠逐漸提高。其三，要素流動特別是勞動力流動，使得剩余勞動力通過流動到發展條件更好的地區就業或創業來增加收入，享受發展的機遇。同時，政府可以通過轉移支付幫助人口流出地區改進基礎設施和公共服務，使其共享發展成果。其四，要素流動特別是勞動力流動，可能對地方政府的行為形成約束力，促使其提升治理水平。如果一個地方的發展質量、公共服務、生態宜居、營商環境等各方面不能令人滿意，要素流動就可能中斷，勞動力就可能“用腳投票”，選擇離開。其五，中國進入老齡化和少子化時代，勞動力供給總量從趨勢上是下降的，有效利用勞動力資源特別重要。促進勞動力跨城鄉、跨地區流動是有效對沖老齡化和少子化負面影響的一種手段。

此外，“雙循環”戰略突出國內大循環為主體的同時，強調國內國際雙循環相互促進。當今世界正在經歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情更是加劇了大變局的演變，中國所處的國際環境日趨復雜。但縱觀全局，經濟全球化雖然遭遇逆流但仍然不可逆轉，求合作、謀發展仍是世界各國的共同愿望，國際環境總體上有利于我國的趨勢沒有變。建設全國統一大市場，促進國內大循環，強大的國內需求將對國際人力資本、技術資本、知識資本產生強大的吸引力。當今世界上的一些發達國家，比如美國、澳大利亞、日本、韓國等，并沒有生產要素跨地區流動的障礙，商品在其國內自由流通。其中，美國、澳大利亞在吸引國際要素流動特別是勞動力流動方面更有獨到之處。歐盟在促進要素國際流動方面也有獨特經驗。二戰以后，歐洲從推進貿易一體化走向推進歐盟內部的勞動力自由流動和跨境投資自由，20世紀末一些歐洲國家成立歐元區，實行統一貨幣。①陸銘：《澄清關于建設統一大市場的幾個認識誤區》，《國家治理》2022年第9期。這些國家或區域推進統一大市場建設特別是統一勞動力市場的實踐給我們提供了有益的參考借鑒。

社會政策在推動統一大市場、特別是統一的勞動力大市場建設上可以發揮獨具特色、難以替代的作用。黨的十四屆三中全會做出的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中將社會保障制度作為建立社會主義市場經濟體制的五大支柱之一：“建立多層次的社會保障制度，為城鄉居民提供同我國國情相適應的社會保障，促進經濟發展和社會穩定。”這里著重強調了社會保障對市場經濟的作用。實際上，社會政策的內涵遠比社會保障豐富，社會政策的外延也不僅僅局限于國內。從建設全國統一大市場、深入推進“雙循環”的視角，社會政策可以發揮多重復合角色。

其一，社會政策能打通地域、城鄉等各種障礙，推進以人為核心的新型城鎮化與城鄉融合發展；社會政策的局地整合、區域整合、全國整合乃至統一，能推動要素特別是勞動力流動的暢通無阻。其二，社會政策借助全國統一大市場建設獲得的經濟發展層次的提升，進而取得的經濟高質量發展的效益，通過政府轉移支付帶動落后地區、脫貧脆弱區域、人口（勞動力）凈流出地區提升收入水平，改善落后面貌，緩解相對貧困，推動共同富裕，從而有利于全國統一大市場的建設，尤其是這些地區市場環境的改善和消費市場的升級。其三，“推動高質量發展”作為新時代主題，需要匯聚國內外方方面面數量龐大的高端、緊缺人才。習近平總書記在中央人才工作會議上的講話強調：“必須實行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進政策，用好全球創新資源，精準引進急需緊缺人才，形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系。”②習近平：《深入實施新時代人才強國戰略 加快建設世界重要人才中心和創新高地》，《求是》2021年第24期。我國的社會政策可以通過借鑒國際上特別是發達國家、區域的經驗進行頂層設計和具體規劃，給予國際人力資本（人才資源）國民待遇、特殊待遇（因人而異），從而實現“聚天下英才而用之”，切實推動高質量發展。其四，隨著改革開放的深入推進、數字經濟的加速發展、產業結構的轉型升級，國內就業高端化加快推進，我國對普通勞動力需求減少，勞務輸出必不可免，實施“一帶一路”、構建人類命運共同體等實踐也需要持續大量的勞務輸出，與國際社會政策接軌、銜接的改革能促進國家履行相應國際義務，當然，這也是“雙循環”的應有之義。其五，社會政策可以推動勞動力健康、教育、職業能力、消費能力等的提升，不僅提升了勞動力福利、打造高品質生活，而且健康、教育、職業培訓、消費市場等也是統一大市場的組成部分，這就直接推動了統一大市場的建設。

二、現行社會政策對建設全國統一大市場的約束

如上所述，建設全國統一大市場面臨著地理、制度與文化等各個方面的障礙、約束。商品市場、要素市場都存在制度約束，其中要素市場面對的制度性障礙則更為嚴重。例如，在特大、超大城市中戶籍制度依然發揮著作用，社會保障全國一體化和公共服務均等化都還沒有實現，這些都會阻礙勞動力的自由流動。③陸銘、鄭怡林：《統一大市場的障礙：地理、制度與文化》，《南方經濟》2022年第6期。作為社會主義市場經濟制度體系的一個重要組成部分，現行社會政策對建設全國統一大市場的約束是多方面的，既涉及對勞動力統一市場建設的約束，也涉及其他方面。例如，地方的公共服務、社會福利發展狀況是營商環境的重要組成部分，均等化、高質量的公共服務與社會福利能夠優化一個地方的營商環境，進而促進全國統一大市場的建設。

起源于20世紀50年代的城鄉二元戶籍制度由于至今沒有得到徹底的改革，對勞動力的流動依然產生著阻礙作用。勞動力在城鄉之間、城市內部流動還談不上暢通無阻。據國家統計局數據，2021年，我國常住人口城鎮化率達到64.72%，戶籍人口城鎮化率雖同步提高到46.7%，但與前者仍相差約18個百分點。 2022年3月17日，國家發改委發布《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，要求持續深化戶籍制度改革，城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，實行積分落戶政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。這是我國戶籍制度改革的重大進展。但城區常住人口300萬以上城市落戶限制政策還將長期存在，尤其是特大和超大城市的積分落戶制度各異，戶籍準入年限同城化累計互認也尚未實現。即便在2022年底300萬以下人口城市取消落戶限制政策了，但長期實施的城鄉二元戶籍制度導致的對勞動力流動特別是農民進城的各種有形無形影響，在相當長時期內都將難以消除。這些都成為城鄉勞動力流動的現實障礙。①王在全：《建設全國統一大市場是高質量發展的必然要求》，《中國經濟時報》2022年6月17日，第4版。

現行社會政策發展存在的各種不平衡、不公平、不充分對勞動力流動乃至全國統一大市場的形成構成約束。習近平總書記2021年2月26日在第十九屆中共中央政治局第二十八次集體學習時的講話中就提到，雖然我國已建成世界最大的社會保障體系，但仍存在不足，主要是：“制度整合沒有完全到位，制度之間轉移銜接不夠通暢；部分農民工、靈活就業人員、新業態就業人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏保’‘脫保’‘斷保’的情況；政府主導并負責管理的基本保障‘一枝獨大’，而市場主體和社會力量承擔的補充保障發育不夠；社會保障統籌層次有待提高，平衡地區收支矛盾壓力較大；城鄉、區域、群體之間待遇差異不盡合理。”②習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022年第8期。社會保障體系存在的上述不足無疑是制約勞動力流動最重要、最直接的社會政策約束，此外，就業、教育、健康、住房、社會服務、基層治理等公共服務、社會治理領域實際存在的各種分割，也對要素流動尤其是勞動力流動等構成實質性的約束。

第一，現行社會政策明顯“碎片化”，城鄉社會政策發展不平衡的問題仍然十分突出，政策整合統一還有很長的路要走。我國社會保險的多個項目都呈現明顯的“碎片化”狀態：養老保險包括城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險等；醫療保險包括機關事業單位公費醫療、企業職工基本醫療保險、城鄉居民基本醫療保險等；社會救助包括城鎮居民社會救助、農村居民社會救助等；社會服務，例如養老服務、托幼服務制度在城鄉之間也存在著顯著差異；就業制度主要針對城鎮居民，部分涉及進城農民工（如就業培訓），對農村居民則一般“順其自然”，就業培訓付之闕如。制度發展的不平衡形式之下是實質待遇的不充分、不公平，例如，農村進城勞動力自身享受的福利待遇與城鎮職工差距較大，存在明顯的不公平，還要承擔對留守父母養老、照護的壓力。留守的父母即便參加了城鄉居民養老保險，但月養老金一般一兩百元，很難實現自我養老。 2020年，全國參加城鄉居民養老保險人數為54243.8萬人，實際領取待遇人數為16068.2萬人，當年基金支出3355.1億元，按實際領取待遇人數平均為2088元每人每年，月均174元。全國參加城鎮職工基本養老保險人數為45621.1萬人，當年領取養老金離退休人數為12762.3萬人，基金支出51301.4億元，當年離退休人員領取養老金40198元每人每年。城鎮職工養老保險待遇是城鄉居民養老保險待遇的近20倍。③數據系作者根據《中國統計年鑒（2021）》整理計算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。

第二，社會政策區域不平衡狀況仍然突出，尤其是東中西部社會政策發展不平衡，以及統籌層次較低而導致的不同地域待遇的不平衡。東部發達地區社會政策發展相對而言比較充分，待遇相應較高，中西部地區尤其是西部地區，社會政策發展尚處在較低層次，甚至有的地方還處于托底層次。以城鎮職工養老保險待遇為例，東部地區上海市2020年城鎮職工（離退休人員）人均養老金57156元每人每年，中部地區湖北省城鎮職工（離退休人員）人均養老金37961元每人每年，西部地區重慶市城鎮職工（離退休人員）人均養老金30697元每人每年，差距十分明顯。④數據系作者根據《中國統計年鑒（2021）》整理計算得出，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm。2021年8月，中央農村工作領導小組辦公室和國家鄉村振興局確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣，這些縣全部分布在西部10個省（自治區、直轄市），其鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務相當艱巨。值得指出的是，當前的社會政策中能夠實現全國統一的制度尚很少見（僅義務教育、公共衛生等有限項目），養老保險已經實現省級統籌，正在推進全國統籌，醫療保險尚處在地市級統籌階段，失業保險統籌層次更低，還是市縣層次。人口跨地區流動對于提高資源配置效率和實現共同富裕具有重要意義。因此，要把發展的目標設定在整個社會的全局發展之下，提高社會政策的統籌層次，解決統籌層次較低導致的人口流動不通暢的問題。社會政策發展區域不平衡的長期存在除了舊有體制遺留下來的影響外，在很大程度上也和地方政府最大化本地的經濟規模、效益和稅收有關。

其三，同一城市內部社會政策發展的不平衡也長期存在。不同職業（身份、行業、所有制等）之間社會政策發展不平衡，干部與企業職工、不同行業、不同所有制之間社會政策都存在著不平衡，黨政機關、事業單位社會福利水平相對較高且較穩定，企業職工社會福利水平相對較低且不穩定，新冠肺炎疫情等重大突發公共事件也使得企業職工的福利水平受到明顯影響；高新技術、能源電力、金融債券、生物制藥等高新特壟（斷）行業和企業的職工工資福利水平高，其他行業和企業職工工資福利水平相對較低；國有企業職工工資福利水平高且穩定，民營企業職工工資福利水平較低且不穩定，如此等等。這種福利待遇差異也會成為人員順暢流動的有形或無形障礙。近些年來，越來越多的農民進入城市，但所謂 “新城鄉二元結構”也開始出現，進城農民工與城鎮職工社會政策的不平衡、本地戶籍農民工與外地戶籍農民工社會政策的不平衡都還客觀存在。在一些經濟發達地區，比如筆者曾經調研過的江蘇省太倉市，早幾年就制定了政策，推動本地農民工和農民社會保險（養老、醫療等）與城鎮職工銜接，但這些接軌辦法對外地農民工尚不適用。①相關分析可以參見李迎生、劉靜：《新型城鎮化中被征地農民社會政策建設研究——以江蘇省太倉市為例》，《中州學刊》2018年第4期；李迎生、徐向文：《構建城鄉統籌的社會救助體系——以太倉市為例》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。太倉只是個縣級市，經濟比較發達，尚且存在這種狀況，更多的地方相關政策只能說是“尚在探索中”了，由此導致本地農民工難以真正融入城市，外地農民工只好長期往返于城鄉。

其四，由于新技術革命的加速推進及現行政策存在的不足，社會政策尚未實現全覆蓋。快速興起的新產業催生了大量新職業，集聚了大量靈活就業人員。隨著經濟體制改革的進一步深化、新型城鎮化的推進和移動互聯網的深入發展，依托互聯網平臺就業的網約配送員、網約車司機、互聯網營銷師（員）等靈活就業勞動者數量大幅增加。相較于傳統的就業模式，靈活就業具有相對寬松的準入和退出機制，求職者獲取工作機會的門檻更低，企業在選人用人方面也比較靈活。2020年，我國企業采用靈活用工比例為55.7%，比2019年增加約11個百分點。②楊偉國、吳清軍等：《中國靈活用工發展報告(2021)》，北京：社會科學文獻出版社2021年。轉引自朱昌俊：《理性看待靈活就業現象》，《中國教育報》2022年1月21日，第2版。根據國家統計局最新發布的數據，截至2021年年底，中國靈活就業人員已達2億人。③2022年1月17日，在國務院新聞辦舉行的“2021年國民經濟運行情況新聞發布會”上，國家統計局負責人指出，“目前我國靈活就業人員已經達到2億人左右”。其中，互聯網平臺帶動提供共享服務的勞動者人數達9000萬人。④數據轉引自金維剛：《積極引導新業態從業人員參保》，《經濟日報》2022年8月8日，第10版。然而，在這種新的就業形態中的靈活就業人員，卻很大一部分面臨著無勞動合同、無社會保險、無勞動保護等“三無”困境。⑤造成“三無”困境的原因是多方面的。從企業（雇主）角度來看，由于新就業形態勞動者與平臺企業之間的關系與傳統的勞動關系差別很大，平臺企業不愿與依托于平臺的新就業形態勞動者簽訂勞動合同并依法為其參保繳費。從勞動者角度看，新就業形態勞動者由于就業不穩定、收入較低、流動性大、參保意識薄弱等多方面因素，主動參加城鎮職工基本養老保險的也較少。從國家（政府）角度看，新就業形態勞動者的社會保護尚是新生事物，相關立法還剛起步或還在討論中。這便是前述習近平總書記文章中提到的部分農民工、網絡從業人員、新業態就業人員等人群“漏保”“脫保”“斷保”的情況。即便有大量的就業需求，這些人也難以穩定就業，其職業流動也因此受到極大限制。

其五，由于制度整合遠未到位，制度之間轉移銜接還不通暢。當前，我國區域之間、城鄉之間、職業之間、行業之間、人群之間社會政策銜接，以及社會政策不同統籌層次的銜接都存在障礙、阻塞的問題。雖然主要社會政策制度（項目），如養老保險、醫療保險、失業保險等，陸續制定了轉移接續辦法，但還有各種有形無形的約束、障礙需要破解。在當前的政策下，勞動力從經濟發展水平高的地區向經濟發展水平低的地區，從高社會福利的行業和職業向低社會福利的行業和職業，從城市向農村流動時，社會保險統籌基金還難以轉移，或轉移不足，能完整轉移的僅是個人賬戶，因此，這種流動很難發生。反過來，勞動者從經濟發展水平低的地區向經濟發展水平高的地區，從低社會福利的行業和職業向高社會福利的行業和職業，從農村向城市等，個人賬戶可流動，但與發達地區、城市、行業（職業）相比已經低了一大塊，而且涉及統籌基金的再分配，前者一般不愿意接受這種流動，除非國家政策專門規定（如新型城鎮化的強力推進），或者流動人員是前者所需的緊缺人力資源。已經出臺了轉移接續辦法的社會政策尚且如此，更多的社會政策如就業、醫療、教育、住房、社會服務等領域，尚未出臺硬性的轉移接續辦法，對勞動力流動的約束性更大。這些都制約了勞動力的順暢流動和統一的勞動力市場的形成。

其六，現行社會政策中有關跨國（境）人員（人才）流動的規范總體而言更是稀少，付之闕如，這也對“雙循環”戰略所要求的人員雙向流動構成約束。當今世界，全球化仍是大勢所趨、不可逆轉，提出“雙循環”戰略也正是基于這一考慮。全球化、雙循環，商品、要素等的流動都是必然現象，勞動力（人才）的跨國（境）雙向流動不可避免。我國已進入“少子老（高）齡化”時代。數據顯示，我國年出生人口2015年開始出現下降，從2014年的1687萬降低為1655萬，2016年和2017年因“全面二孩”政策每年出生人口均高于1700萬。但2018年又開始進入下降通道，2018年和2019年出生人口分別為1523萬和1465萬，2020年出生人口僅為1200萬，降幅明顯。“七普”數據顯示，2020年我國15—59歲人口為89438萬，占63.35%，比“六普”下降6.79%。 2011—2020年，中國勞動年齡人口減少了2710萬，平均每年約減少270萬。根據“七普”數據，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總人口的18.70%（其中65歲及以上人口為19064萬人，占13.50%），與2010年相比，占比上升5.44%，與2000年即“五普”相比，上升8.37%，上升速度加快。①姚佳瑩：《人口十年之變》，《財經》2021年第10期。這一趨勢使得通過國際人力資源流動彌補國內勞動力短缺成為可能選項。此外，我國的“一帶一路”倡議已經有了多年的實踐，其建設思路是通過“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”，實現各國互聯互通，為有效聯通國內國際兩個市場、充分利用國內國際兩種資源提供了基本遵循。②呂虹：《統籌推進“一帶一路”建設與“雙循環”新發展格局》，《光明日報》2022年5月27日，第12版。以上情況都清晰地表明，隨著改革開放的深入推進，勞動力（人才）的跨國（境）流動必不可免。實現這種雙向流動同樣需要相應社會政策的配合。不可否認，改革開放以來，中國的開放步伐按照既定的節奏、朝著確定的方向，大門越開越大，市場準入不斷放寬，但由于社會政策原因導致的高端人才回流受阻問題仍然存在，與許多國家的勞動力的流動還存在著雙邊社會政策的對接問題。

三、針對全國統一大市場建設的社會政策改革思路

鑒于建設全國統一大市場的重要意義及社會政策在其中扮演的獨特角色，筆者在此提出以下幾點改革思路供參考。

第一，推進全國統一大市場建設的社會政策改革創新要做好頂層設計，做到全國一盤棋。《意見》明確要求：“強化市場基礎制度規則統一”，“健全城鄉統一的土地和勞動力市場”，“健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區順暢流動。完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策”。③《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（2022年3月25日）。習近平總書記論及促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展時也強調：“社會保障體系建設要堅持國家頂層設計，做到全國一盤棋”，“可以允許一定時期內存在區域間社會保障水平上的差異，但不能動搖統一制度的目標，不能自行其是、搞變通”。④習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022年第8期。可見，基于建設全國統一大市場的需要，促進勞動力(人才)跨地區順暢流動，社會政策不僅應當做好頂層設計，而且應當健全統一制度。脫貧攻堅之所以取得預期成果，與做好頂層設計、全國一盤棋密不可分。“我們堅持黨中央對脫貧攻堅的集中統一領導，把脫貧攻堅納入‘五位一體’總體布局、‘四個全面’戰略布局，統籌謀劃，強力推進。我們強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，構建五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。”⑤習近平：《在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話》，2021年2月25日。脫貧攻堅的上述經驗為我們做好推進全國統一大市場建設的社會政策改革的頂層設計提供了參考借鑒。必須指出，做好頂層設計，中央與地方的關系需要協調處理好，對我們中國這樣的大國尤其如此。實際上，歐盟統一市場之所以能夠形成，就在于各成員國放棄了制定本國市場規則的部分權力，將其移交給歐盟機構，強化頂層決策的權威性并以法律形式加以保障。美國和歐盟所屬法系不同，但都將統一市場建設的立法、執法和司法權力劃歸最高決策層，從而能有效降低州政府或成員國對形成統一市場的干擾。歐盟還專設了評估部門，設計統一的評估指標體系，對成員國統一市場的建設和運行情況進行動態評估，從而保障了統一市場的有效運轉。①王青：《建設統一大市場需消除體制機制障礙》，《經濟日報》2022年4月28日，第10版。我國要破解建設全國統一大市場的社會政策約束，需要強化中央頂層決策的權威性，并以法律形式加以保障，以統一的評估標準加以監測，保證頂層設計循序漸進加以落實。

第二，加快戶籍、身份等制度的改革，消除戶籍、身份等制度對人口流動設置的各種有形無形障礙。就我國國情而言，這一點應是破解建設全國統一大市場的社會政策約束的治本之策。上文已經提及，國家發改委要求2022年底城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，同時要求實行積分落戶的城市確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。“城區常住人口300萬以下城市”不僅包括大量的大中城市，更涉及數以千計的小城市（鎮），全面取消落戶限制將吸引龐大的農業轉移人口進入城市，成為城鎮常住人口，這對推進以人為核心的新型城鎮化、建設全國統一大市場顯然是利好。但取消落戶限制并不意味著戶籍制度、身份制度等限制城鄉人口流動的障礙的徹底消失，實際上上述制度對勞動力流動的各種不利影響還將長期存在。以江蘇省為例，不僅蘇錫常等大中城市有積分落戶制度，這些城市所轄市（縣、區）例如太倉市也有積分落戶制度，而且這種積分落戶制度對急需人才和農民工、本地農民工和外地農民工等做出明確的區分，設置了不同的門檻，外地農民工要想落戶、獲得與城鎮居民同等的公共服務并非短時期內可以解決的。進而言之，深化戶籍制度改革，加快特大和超大城市的積分落戶體制創新，實現勞動力自由流動，也是建設統一大市場的應有之義。這方面工作應當同步進行，雖然可以前者（城區常住人口300萬以下城市）為重點。當下可以推動在長三角、珠三角、京津冀等城市群率先實現城區常住人口300萬以下城市戶籍準入年限同城化累計互認，取得經驗再向全國推廣。必須指出，戶籍、身份制度改革的深層邏輯是利益的調整和轉換。農民工難以真正融入城市是因為城鎮難以或不愿承擔農民工融入的成本（主要是公共服務成本），國家當然也拿不出這樣一筆龐大的轉移支付。如果農民工承包地、宅基地及在農村集體相關權益能夠通過制度創新轉換為其融入城鎮的主要機會成本，在此基礎上國家、城鎮再適當分攤一些，推進農業轉移人口市民化應當可以更快、更暢一些。

第三，推進全國統籌整合趨向統一的社會政策建設。這里的“統籌整合”涉及雙重含義，一是區域、城鄉、職業、身份、行業、人群等的統籌整合；二是社會政策各個具體制度（如社會保險各項目）的轉移接續和統籌整合。應該說，基本的、主要的社會政策都有全國統籌的必要，這是基于社會政策公平性的要求，也是基于健全完善社會主義市場經濟、建立統一的勞動力市場的需要。基本養老保險涉及全民，所涉險種又跨越整個老年階段，在老齡化程度持續加深的背景下，推進基本養老保險全國統籌更具迫切性。總體上，當前我國基本養老金面臨較大缺口，養老服務供給不足；各地區間的養老壓力差距明顯、地區不平衡等問題使得不同地方養老待遇苦樂不均：發達地區年輕人涌入，養老資金結余；欠發達地區年輕人離開，養老資金虧空就大。原有的統籌模式下，地區之間基本養老保險的繳費基數、繳費率、參保覆蓋率以及參保人待遇不同，放大了這一差距，久而久之形成惡性循環。②李迎生：《社會政策、三次分配與全體人民共同富裕》，《江蘇行政學院學報》2022年第4期。《中華人民共和國社會保險法》規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌。”十九屆五中全會要求“實現基本養老保險全國統籌”。為確保養老待遇更加公平、可持續，我國正加快推進養老保險全國統籌，加大企業職工基本養老保險基金中央調劑力度。 2018年7月，國家開始實行養老保險基金中央調劑制度，僅2020年東部發達地區就拿出了1768億元，撥付給中西部和老工業基地省份，有力緩解了社保基金收支的區域結構性矛盾，確保了養老金按時足額發放。③習近平：《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》，《求是》2022年第8期。截至2020年底，城鎮職工基本養老保險基本實現省級統籌，目前正進一步鞏固省級統籌、穩步推進全國統籌。早在1997年國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》就提出了省級統籌的要求，但實現這項要求用了23年。 2021年12月召開的中央經濟工作會議再次明確指出，要“推進基本養老保險全國統籌”，使該項工作成為當下的重點。這項工作難度很大，延續時間也不會太短，而且目前推進的是企業職工養老保險的全國統籌，機關事業單位、城鄉居民養老保險等的全國統籌還未提上日程。養老保險的全國統籌是率先起步的，其尚且如此，醫療保險、失業保險等實現全國統籌還有很長的路要走。

第四，健全常住地提供基本公共服務制度，加快推進農業轉移人口市民化。這是適應推進以人為核心的新型城鎮化、鄉村振興與城鄉協調融合的現實需要，當然也是適應建設全國（城鄉）統一大市場的迫切要求。 2021年12月召開的中央經濟工作會議明確強調，要“健全常住地提供基本公共服務制度”。“推進以人為核心的新型城鎮化”是黨的十九屆五中全會基于我國現實國情和城鎮化面臨的新任務對我國城鎮化戰略做出的新調整、新部署。“十三五”期間，國務院要求的1億多農業轉移人口落戶城鎮的任務提前完成，1億多農業轉移人口自愿有序地實現了市民化，戶籍人口城鎮化率由2013年的35.93%提高到2020年的45.4%。但也必須看到，我國戶籍人口城鎮化率仍比較低。2020年我國城鎮常住人口為90199萬人，占總人口比重為63.89%，但戶籍人口城鎮化率遠未實現同步增長，與常住人口城鎮化率相差近20個百分點。 2021年全國農民工總量進一步擴大，達到29251萬人，比上年增長2.4%，其中，外出農民工17172萬人，增長1.3%。數以億計的農民工雖然進入城鎮長期工作居住，但尚未實現戶籍城鎮化。流入地（城鎮地區）基本公共服務難以覆蓋或覆蓋不足是導致數以億計的進城農民長期在城鄉間遷移流動的關鍵因素。當前，農民工大多數未被納入城鎮企業職工社會保險和就業保護體系，農民工隨遷家庭成員也大多未被納入城鎮社會保護體系。其中農民工隨遷子女大量進入城市，就學需求旺盛，但教育供給不足仍然是一個突出的社會問題。即便“十三五”開始實施“兩為主、兩納入”政策，相關問題依然在很大程度上存在。國家發改委宏觀經濟研究院2020年上半年組織的一次全國范圍內46個地級及以上城市的問卷調查顯示：在城鎮農民工隨遷子女的就讀方式中，城鎮公辦學校就讀占72.85%，城鎮民辦學校就讀占20.23%，打工子弟學校就讀占6.92%，有13.67%的隨遷子女就讀方式為非政府補貼學位，這表明仍有大量處于義務教育階段的隨遷兒童就學沒有被納入政府財政支出范圍。根據此次調查的數據，農民工對子女教育期望與自身就業地一致的占79.1%，愿意在老家寄宿制學校解決子女就學問題的僅占4.2%。但仍有43.49%有隨遷就讀意愿的農民工無法實現子女隨遷就讀。①李曉琳：《進一步完善農民工隨遷子女教育政策——基于對46個地級及以上城市的問卷調查》，《宏觀經濟管理》2022年第6期。因此，應當抓住國家要求健全常住地（即接納農民工的城鎮）提供基本公共服務制度這個關鍵，全國一盤棋，加快城鎮相關社會政策的改革創新，重點涉及加快進城農民工及其隨遷家屬基本公共服務制度（政策）的創新發展，其目標導向是實現有穩定工作的進城農民工與城鎮職工基本公共服務的均等化、無穩定工作的進城農民工及其隨遷家屬與城鎮居民基本公共服務的均等化。

當下，健全常住地提供基本公共服務制度還應突出重點，著重解決“部分農民工、靈活就業人員、新業態就業人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏保’‘脫保’‘斷保’的情況”。新冠肺炎疫情重災區這個問題的嚴重性已經充分凸顯。 2021年7月，人社部等八部門共同印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》，對維護好新就業形態勞動者的勞動報酬、合理休息、社會保險、勞動安全等權益作出明確要求。 2021年12月，國務院發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》也明確提出，要健全靈活就業人員參加社會保險制度和勞動者權益保障制度，推進靈活就業人員參加住房公積金制度試點。可見，中央對這部分從業人員的社會保護已經加以關注，并著手頂層設計，應當借此東風推動相關問題盡快解決。

第五，補齊現行社會政策中關于跨國（境）人員流動缺乏規范的短板，解決雙向流動的制度準備不足問題。 2018年中央經濟工作會議提出“制度型開放”新表述：“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。”2021年中央經濟工作會議也明確指出，要“擴大高水平對外開放，推動制度型開放，落實好外資企業國民待遇”。習近平總書記也高度重視制度型開放，強調“深入推進高水平制度型開放，增創國際合作和競爭新優勢”。①習近平：《在浦東開發開放30周年慶祝大會上的講話》，《光明日報》 2020年11月13日，第2版。“制度型開放”是“流動型開放”的升級版。進入新發展階段，“流動型開放”的局限性凸顯出來了：以“外資、外貿、外經”為主要內容的開放模式受到國際貿易保護主義的嚴重干擾；一般性生產要素流動充分，但對高端和創新性生產要素的吸引和集聚力不夠；國際經貿規則面臨大調整、大重塑，并朝著高標準化方向發展。②張二震、戴翔：《加快推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變》，光明網，https://share.gmw.cn/theory/2019-03/06/content_32609065.htm, 2022-10-08。制度型開放的重要內涵之一就是在學習規則和參與規則制定的過程中，更多用市場化和法治化手段推進開放。制度型開放有利于中國更好地對標、接軌國際規則，這既是中國進一步以開放促改革的需要，也是中國越來越深入融入全球化、參與國際競爭的需要。③李福巖、李月男：《構建新發展格局：生成邏輯、核心內容與戰略意義》，《經濟學家》2022年第4期。推動制度型開放，就應當從制度、規則、立法等方面打通各種壁壘，暢通國內國際“雙循環”，擴大高水平對外開放，進一步推動高質量發展。在推進高標準市場體系建設進程中，應當以制度型開放為抓手，打通有利于國內國際“雙循環”相互促進的要素流動通道，探索數據、人才、資本等要素有序跨境流動。④王青：《以深化改革推進高標準市場體系建設》，《經濟日報》2022年6月21日，第6版。社會政策規則、制度、立法的改革創新是數據、人才、資本等要素雙向有序流動的促進和保障條件，理應成為推動制度型開放的重要組成部分。西方國家吸引人才都有一些優惠措施，其中很多涉及社會政策方面的優惠，不僅對當事人優惠，而且對符合條件的直系親屬優惠，即給予這類跨境流動人員以國民待遇。這樣的舉措不僅直接促進了人才的跨境流動，還間接帶動了資本、數據的跨境流動和營商環境的改善，其成功經驗值得我們借鑒。我國適應“雙循環”的社會政策規則、制度、立法的改革也應當是雙向乃至多邊的、多層次、多元化的，這樣的改革調整不可能一勞永逸，而是應當與時俱進。前者可以“一帶一路”“RCEP”國家和地區為切入點，后者可以建設浦東自由貿易試驗區、海南自由貿易區（港）等為切入點，取得經驗，而后向全國推廣。