廣西重點流域水生態環境保護財政政策研究

廣西財政廳課題組

一、廣西重點流域水生態環境保護：機制與成效

(一)廣西水生態環境保護機制建設情況

1.頂層啟動

國家高度重視水生態環境保護，相繼出臺《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等法律法規，不斷加強水生態環境的治理，促進水資源節約循環利用，提高污水處理水平，加大水生態環境投入，強有力地保障了水生態環境保護治理的持續、穩定發展。同時，國家相繼印發《水污染防治行動計劃》《“十三五”生態環境保護規劃》《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等規劃，為全國流域水環境治理建立風向標，進一步提升了水污染防治力度，完善國家水安全法規，為今后全國水環境質量不斷改善、污染水體不斷減少、飲用水安全保障不斷提升筑牢基石。

2.橫向聯動

(1)區內橫向方面。一是成立漓江南流江九洲江欽江等重點流域生態保護和環境治理工程指揮部(后于2021年撤銷，由自治區分管副主席主管負責)，統籌協調各相關部門推進漓江等重點流域治理。二是強化部門聯動，實施精準治污。形成各部門聯動機制，編制《漓江南流江九洲江欽江等重點流域生態保護和環境治理工程指揮部建設方案》《漓江流域水環境治理實施方案(2019—2020年)》等工作方案，針對重點流域主要污染情況，按照先急后緩、先干流后支流的原則，明確治污思路、層層分解落實到責任單位，細化工作措施，推進重點流域治理。

(2)區外橫向方面。2015年，九洲江流域被列入國家跨地區生態補償試點，為不斷完善流域生態補償機制，廣西積極推動跨省流域上下游橫向生態補償，如與廣東簽署了《九洲江流域上下游橫向生態補償的協議(2018—2020年)》。同時為進一步探索完善重點流域治理，廣西積極與湖南、廣東等省共同商討研究珠江—西江流域生態系統保護保障問題，構建珠江—西江綠色生態廊道，不斷健全廣西跨省流域上下游聯防聯控聯治的機制體制。

3.縱向推動

廣西各級各部門加強重點關鍵領域研究，建立系列政策機制，有力地保障和促進了重點流域的綠色發展。一是市級出臺法規規章。如玉林市將九洲江流域水環境綜合整治工作提升至法律層面，制定了《玉林市九洲江流域水質保護條例》，對改善和保護九洲江流域水質，防治水污染，保障公眾健康，促進經濟社會可持續發展發揮了重要作用。二是建立區內主要江河流域生態補償機制。先后出臺相關政策文件推動建立補償機制，如推動南寧市和百色市、桂林市和有關縣(區)簽訂了《右江流域上下游橫向生態保護補償協議(2020—2022年)》《漓江流域試點縣區上下游橫向生態保護補償協議(2020—2022年)》等流域補償協議，并從2020年開始每年安排4000萬元作為廣西右江和漓江橫向生態補償試點獎補資金。三是加大督查監督力度。廣西將重點流域治理情況納入玉林市、欽州市、北海市等重點流域轄區各市縣黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，形成環境保護“黨政同責、一崗雙責”的工作機制，進一步提升各流域的治理站位。

(二)重點流域水生態環境保護取得的成效

財政政策和財政資金的大力支持，一是強有力地推進了廣西重點流域水生態環境持續改善，廣西重點流域水生態環境多年持續位居全國前列。據生態環境部2021年11月份公布數據顯示，2021年1～10月國家地表水考核斷面水環境質量狀況排名前30位城市及所在水體中，廣西共有10個城市上榜。

二是減排納污得到限制。在大量財政資金的投入支持下，各流域亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排，河面漂浮大量水葫蘆、垃圾，水質富營養化嚴重、沼氣涌溢的現象得到改善。

三是城鄉生活污染得到治理。通過加大資金投入，截至2019年底，九洲江流域實現了鎮級污水處理廠全覆蓋；2020年底，廣西已實現鎮級污水處理設施全覆蓋。

四是飲用水源得到保護。財政資金穩定持續投入，不斷加強飲用水安全保障和補水工程建設。如欽州城區欽江飲用水水源取水口上移工程項目總投資1.84億元，工程于2019年12月30日建成通水，切實加強水源地保護，確保城區人民群眾飲水安全。又如2021年1～10月，桂林市縣級以上集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例達到100%。

五是生態產業得到轉型。為解決傳統產業出路問題，相關部門在政策、資金和技術方面給予大力傾斜和支持，引導農民由傳統養殖業向特色高效多元化產業模式發展。如九洲江實現了向生態旅游轉型、向綠色產業轉型、向生態養殖轉型、向循環經濟轉型。

六是生態屏障得到健全。在持續做好流域污水治理的同時，全面構建流域水環境保護的生態屏障，以林相改造為突破，建設高效生態公益林，提高水源涵養、水土保持能力。科學有序推進飲用水源保護區及干支流河道兩側商品林的生態化改造，實現桉樹林改造的科學、有序進行。

二、財政支持重點流域水生態環境保護：作用機理與政策梳理

為持續保護水生態、改善水環境，廣西財政不斷加強對重點流域的支出責任，加大財政資金的支持力度，全面提升了廣西水環境質量。

(一)現有財政政策的作用機理

1.糾正負外部性

水生態環境保護過程中上游的生態保護成本付出帶動中下游主體受益，而中下游的環境保護付出并不會為上游主體帶來明顯的獲得感及經濟效益，即雙方的付出與收益不匹配，水生態環境保護過程中外部性顯現。如上游地區產生的污染會損害下游主體的利益，這說明了水資源的開發使用具有明顯的負外部性，這需要一定的制度安排降低或清除負外部性。可以通過引入能夠明確各主體事權和財權的財政政策，以矯正水生態環境保護的負外部性特征。例如，通過采取相應的財政補貼或是稅收減免等措施，對水生態環境保護的成本和收益產生直接影響，以調節流域水生態環境保護建設中個體收益與社會收益的差異性，進而樹立積極的方向性引導，使重點流域水生態在保護中得到優化發展。

2.避免公地悲劇

實踐中不難發現，水生態環境保護過程中一方的付出或努力將帶動群體中所有主體收益的提升。因此，在考慮整體收益不斷實現帕累托改進的過程中，必須引入相應的上下游轉移支付機制，以此解決水生態環境保護中單方付出成本與獲得收益不匹配現象。通過維持好流域上游相關主體水生態環境保護的積極性，即通過利用中央資金的傾斜支持、優惠補貼政策或流域下游受益地區對流域上游提供良好水生態環境的主體進行補償，才能從根本上避免無視“公地悲劇”“單向調節”的現象，真正實現流域內水生態環境保護整體收益的帕累托最優局面。因此，為了避免以上現象，解決被動局面，下游地區政府可設立專門的財政資金項目，根據受益原則對上游地區所提供的良好水生態環境保護給予相應的財政資金補償，利用財政資金補償來平衡上下游地區之間的水生態環境保護收益與成本，進一步提升流域上下游水生態環境保護的積極性和質量。

3.激勵綠色發展

在市場經濟中，單純依靠市場主體自覺實現水生態環境保護與社會經濟發展相平衡較為困難，最終得到的結果往往是為了確保市場主體的利益而直接忽略水生態環境的保護。因此，在綜合考慮重點流域水生態環境保護具有正外部性以及水生態環境保護具有較強外溢性的情況下，必須施加相應的財政政策進行宏觀引導，以達到為重點流域水生態環境保護及高質量發展提供發展引擎的目的。一方面，可通過稅費減免、專項補貼等財稅手段對提供優良生態產品企業進行產品價格調節；另一方面，可通過政府采購等途徑直接擴大水生態環保產品的市場份額，優先增加環保產品的市場占有率，從供給和需求端同時發力，推動節能環保和再生產品消費，為生態產業發展壯大提供更廣闊的天地。

(二)支持廣西重點流域水生態環境保護的財政政策

1.中央財政支持

(1)中央財政政策支持方面。一是2021年4月，財政部等國家4部委印發《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》明確了廣西為長江支流流經的8個省份之一，將廣西的長江支流漓江、資江、灌江納入了長江全流域橫向生態保護補償機制實施范圍。二是2021年，財政部印發的《水污染防治資金管理辦法》中，明確了中央水污染防治資金支持的方向，即為重點流域、重點區域、重點項目水污染防治，以及長江、黃河、其他重點流域橫向生態保護補償機制建設。三是2021年9月，財政部辦公廳、自然資源部辦公廳、生態環境部辦公廳印發《關于組織申報“十四五”期間第二批山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目的通知》，明確支持推進山水林田湖草沙一體化保護和修復工作。

(2)中央財政資金支持方面。近年來，廣西各級財政積極籌措資金支持重點流域水生態環境保護。一是中央重點生態保護修復資金的大力支持。2017年12月，廣西左右江流域山水林田湖草重點生態保護修復工程項目經批準成為國家第二批山水林田湖草生態保護修復工程試點。2017年12月，財政部下達廣西山水林田湖草重點生態保護修復治理基礎獎補資金10億元；2018年12月，財政部再次下達廣西山水林田湖草重點生態保護修復治理差異性獎補資金5億元；2019年6月，財政部下達廣西山水林田湖草重點生態保護修復治理專項資金(第三批)5億元，累計下達20億元。二是中央水污染防治資金的支持。2019～2021年，爭取中央水污染防治資金11.86億元，加大對水環境的治理投入，開展重點流域水生態環境治理相關工作。三是中央農村環境整治資金的支持。中央大力支持廣西農村環境整治工作，2019～2021年共安排1.98億元支持廣西，加大對流域區域內農村污水排放治理管控，從源頭上進行管控，進一步提升流域水環境質量。四是中央林業資金的支持。2019～2021年共爭取中央林業草原生態保護恢復資金14.5億元、林業發展改革資金60.9億元，加大構建流域水生態環境保護的生態屏障。五是中央對地方重點生態功能區轉移支付的支持。為進一步推進生態文明建設，引導加強生態環境保護，加大生態功能重要地區建設，2019～2021年，財政部下達廣西中央對地方重點生態功能區轉移支付資金92.72億元，支持廣西開展生態環境保護。(1)本文數據若無特殊說明，均來自歷年《廣西統計年鑒》《廣西財政年鑒》。

2.地方財政支持

(1)地方財政政策支持方面。一是為加快建立長江流域橫向生態補償機制，鞏固九洲江流域橫向生態補償試點成果，廣西與廣東簽署《九洲江流域上下游橫向生態補償協議(2021—2023年)》。二是出臺《廣西壯族自治區“十四五”重點流域水生態環境保護高質量發展規劃》，進一步加大對水環境保護治理資金投入力度。三是草擬《湖南省人民政府 廣西壯族自治區人民政府關于湘江和資江上下游橫向生態補償協議(2021—2023年)》(初稿)，加快推進湘江和資江上下游橫向生態補償。四是印發《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的通知》，明確對貫徹落實國家和自治區環境保護政策措施成效好的給予激勵資金。五是印發《廣西壯族自治區財政廳 廣西壯族自治區生態環境廳轉發財政部 生態環境部關于加強污染防治資金管理 支持打贏疫情防控阻擊戰的通知》，明確規定各市統籌環保資金重點傾斜支持疫情嚴重的區域開展飲用水水源地環境保護、地下水環境監測等。六是制定《廣西生態環境領域自治區以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案》，明確重點流域水生態環境保護財政事權及支出責任，為重點流域水生態環境保護提供資金保障。

(2)地方資金支持方面。一是廣西積極履行地方事權的責任，各級財政自籌資金支持流域水生態保護，2019～2021年，廣西財政加大投入力度，先后安排專項資金8.2億元支持漓江生態保護工作，從漓江綜合治理、漓江生態保護、漓江生態修復等六個方面全面實施漓江生態保護和修復。二是自治區及流域各市縣每年加大資金投入力度，由自治區財政會同生態、發改、住建、農業、水利、工信等部門統籌整合各專項資金，加大南流江治理資金的投入力度，支持南流江流域水環境綜合治理。流域內各市縣通過調整資金支出結構、盤活存量資金、推進環境污染第三方治理和服務、廣泛吸納社會資本進入環保領域、鼓勵社會資本參與生態環保建設等方式和措施籌措治理資金，逐年投入。三是簽署廣東廣西兩省區流域生態補償協議，2019～2021年，廣東廣西共出資6億元治理九洲江廣西段。四是不斷完善區內流域生態補償機制，從2020年開始每年安排4000萬元開展區內流域橫向生態補償試點工作。五是2019～2021年統籌自治區鄉村振興資金2.7億元支持農村污水處理設施建設，進一步提升農村水環境治理。

三、廣西重點流域水生態環境保護中財政政策存在的不足

(一)財政支持政策需進一步完善

1.橫向生態補償機制建設較為緩慢

目前，涉及廣西的漓江、南流江、九洲江以及欽江等重點流域，僅九洲江流域建立了省際生態補償協調機制，漓江、南流江以及欽江關于生態補償的橫向轉移支付制度尚處于探索建立階段。此外，重點流域水生態環境保護所涉及的成本與收益的分配難以劃分，協調合作難度較大且存在分歧較多，達成一致的難度較大。流域內上下游政府主體，對橫向補償的投入力度沒有形成統一共識，導致重點流域的生態價值無法充分體現。尤其是過度依賴上游地區的環保投入和付出，為整個流域特別是為流域下游提供優質或良好的水質以及水生態環境，但當流域上游地區的居民收入水平且公共服務水平較低時，水生態環境保護的付出與收益不匹配之間的矛盾就尤為突出。

2.流域生態保護財政事權與支出責任不完全匹配

重點流域水生態環境保護屬于區域性的公共產品，區域間主體收益不協調將影響生態環境整體治理效果和環境改善，影響生態文明建設進程，甚至關系到國家整體的生態安全格局。推進和完善流域橫向補償機制是解決流域上下游水生態環境保護和水資源利用開發財權和事權不平衡、不匹配的現實需要，是實現流域上下游水生態環境改善的重要途徑。目前，流域上下游經濟、生態等多方面發展不平衡的問題較為突出，上游地區多屬于生態環境脆弱、經濟發展相對滯后區域，這些區域在原本相對落后的基礎上為保護水生態環境、提供公共生態產品產生大量投入成本，犧牲了部分發展機遇，對于獲取補償的愿望十分迫切；下游地區受益于上游源頭保護的實施，在經濟社會發展和水資源安全利用上享受到大量的改革紅利，對于環境保護共同責任履行的積極性認識不足。在這種背景下，可由上級政府積極介入，量體裁衣進行協調管理，通過設立一個涉及雙方或者多方的跨區域管理機構，專門協調分配各區域的相關責任，以及明確各區域的實際義務，最大限度做到事權與支出責任相匹配。

(二)水生態環境治理財政的投入力度較小

1.財政資金支持生態保護有待加強

根據國際經驗，當生態環境治理的投入占GDP的比例達到1%～1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當生態環境治理的投入占GDP的比例達到2%～3%時，對環境質量有所改善。據統計，20世紀70年代，發達國家的生態環境保護投資占GDP的比重已經達到2%。相比之下，2020年，廣西環境保護支出100.59億元，占地方GDP的0.45%。由此可見，目前，廣西用于生態環境保護的資金力度有待進一步加大，改善環境質量的投入有待進一步加強。

2.生態補償資金總量不足且來源較為單一

近年來，各地建立的橫向生態補償機制多數聚焦于政府資金主導的轉移支付和財政補貼。資金來源結構單一，過度依賴外在“輸血”，自身“造血”功能未能有效激活，確保補償資金能不斷補充的長效機制還比較缺乏，上游地區生態環境保護的財力支撐得不到保障。市場化運行機制尚處于探索階段，未建立起多元化資金投入渠道，社會資本利用率和市場主體參與度不高，生態產品的市場價值沒有得到充分體現，直接導致部分區域污染防治效果不佳。此外，投入與收益的不對等因素也導致了主體間參與主動程度的不一致，同時，圍繞生態補償事宜的橫向溝通之間的動力和互動不足，尤其是通過生態補償來實現產業共謀、合作共贏的長久謀劃的缺乏，直接影響了上游主體的積極性。

從資金安排來看，現有補償標準有待提高。相比于上游地區的生態環境保護投入來說，現有補償標準可以說是杯水車薪，標準的測算應更加科學、全面，尤其是在各級政府的年度預算分配環節中，重點流域水生態環境保護還未成為當地優先保障的重要內容，因此，要從根本上調動流域上下游地區加大水生態環境保護主動性的難度較大。

(三)財政政策尚需進一步優化

1.缺乏科學合理的生態補償標準

現行橫向生態補償多由中央以及省級政府自上而下進行推進，涉及的資金、標準和方式的決定大多由省一級協調商定，缺乏對實際水生態環境保護所付出的成本、所產生的生態效益等因素的充分體現，同時水生態環境補償的標準和補償年限設計也不盡科學合理。重點流域跨度廣泛，流經地域經濟發展水平不同、自然條件和社會生產力水平差異化明顯，各地對于生態環境保護的直接成本和機會成本不盡相同，目前補償指標和補償標準缺乏較為權威的參考依據和設置標準，在實際操作中，同樣的補償標準在不同地區產生的效果可能就不同，容易出現技術瓶頸。

2.促進流域生態保護的財政補償機制有待完善

受重點流域水生態環境保護的外部特性影響，單純依靠市場力量難以發揮效用最大化，如何利用和發揮好政府財政資金的引導和撬動作用是吸引更多資金投入環境保護的關鍵舉措。目前，水生態環境保護尤其是流域橫向生態環保補償尚處于探索階段，補償資金來源多依賴中央及省級政府的轉移支付投入。同時，由于重點流域往往橫跨多個省份或者地市，所涉及的政府主體較多，且生態保護的外部性很難測算，以上因素導致難以建立讓各方都滿意的財政補償機制。

3.提升資金支出進度的財政抓手力度不足

近年來，廣西財政持續統籌中央和自治區資金加大對廣西重點流域水生態環境保護治理，但廣西重點流域水生態環境保護治理項目資金卻存在支出進度緩慢、資金使用效益不夠顯著的問題，相關資金要按時全部形成支出難度較大。針對資金支出進度緩慢的現象，目前財政的措施：一是定期跟蹤資金支出情況進行督促；二是聯合業務主管部門對項目進展及資金支出進度進行通報；三是針對資金支出進度慢的癥結專題調研、召開推進會并實地進行檢查指導；四是督促開展績效評價等。僅從實施的成效來看，資金支出進度還有待提升，財政破解難題的抓手力度不足，相關財政政策措施的著力點還不夠精準見效。

四、廣西支持重點流域水生態環境保護發展的財政政策建議

(一)站位提升，做好財政政策規劃的頂層設計

應結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)對未來15年生態保護補償制度進行了全局謀劃和系統設計。一是建立促進流域生態保護的財政政策體系。全面梳理《意見》中涉及財政支持重點流域水生態環境保護的內容，制定財政頂層支持政策和規劃，明確總體目標，以時間為主線，分階段、分類規劃每一階段財政資金固定投入的總量和方向，按階段逐步建立、完善和鞏固各類別的生態補償機制，編制財政支持重點流域水生態環境保護的路線圖，加大財政資金的投入力度，促進流域生態保護的財政政策體系不斷完善，確保各階段工作財政資金持續支持。二是創新思路先行先試。結合《意見》和《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，將深化生態保護補償制度改革與做好碳達峰碳中和進行有效融合與銜接，充分論證生態保護成本、生態效益、區域經濟發展等問題，科學合理制定水環境生態補償標準。探索建立水權、排污權、碳排放權分配制度，研究取用水總量和權益的標準，推進水權、排污權、碳排放權交易。例如，針對當前碳達峰碳中和工作涉及面廣、內容較新、要求較高、相關領域政策尚未健全的現狀，應創新思維、深入研究，在自治區層面做好財政支持碳達峰碳中和的頂層財政政策規劃，為全區各領域、各市縣開展相關工作指明發力點。三是區內政策聯動。制定地方財政持續投入支持幾年行動方案，將涉及水生態環境保護的“河長制”“林長制”“湖長制”等財政政策進行統籌聯動謀劃，推進不同渠道生態保護補償資金統籌使用，提高水生態環境保護整體效益。

(二)多措并舉，加強地方財政政策引導作用

1.建立地方財政支持重點流域水生態環境保護的新機制

當前，在經濟下行財政壓力持續加大，突發新冠肺炎疫情影響疊加等不利因素影響下，財政在多渠道籌措資金，持續調整優化支出結構，加大重點流域水生態環境保護投入的同時，應充分發揮財政政策的引導作用。一是建立穩定的財政投入增長機制，運用財政政策鼓勵和激勵社會資本投入到水生態環境保護中。二是財政預算投資對重點流域水生態基礎設施等生態保護項目建設給予傾斜支持。三是多方綜合考慮，在分配均衡性轉移支付時，將生態保護成本、收益，各地經濟發展情況等納入分配因素，以加大對上游經濟發展較為落后地區的生態保護轉移支付力度。四是完善資金分配辦法，整合歸并現有的水生態環境保護方面的專項資金，全面支持重點流域水生態環境保護和治理。

2.建立激勵相容的重點流域水生態環境保護財政政策體系

由于廣西的重點流域橫跨的市縣和省份較多，且流域水生態環境保護的受益范圍也較廣，因此，作為流域水生態環境保護主體的地方政府應該充分重視并積極引導，發揮主觀能動性，積極加強與周邊省份的協調，并對各市縣之間的責任進行合理的劃分。進一步明確所涉及的地方政府的主體責任，使得地方政府、企業甚至個人在追求自身利益的同時，共同實現水環境生態保護的價值最大化目標，從而調動水生態環境保護的積極性。同時設計合理的激勵機制，在政府績效考核中加大有關水生態環境保護的考核比重，強化水生態環境保護的責任；在個人或集體的獎懲中完善激勵約束機制，將個人和集體的價值追求相容，真正使得從事流域水生態環境保護的主體得到正向激勵，使得有損水生態環境保護的主體得到懲罰。例如，可結合目前九洲江跨省流域生態補償的成果，以財政政策為切入點，進一步深入與流域下游省份的溝通研究，細化合作模式及流域補償協議，增加個人、集體或政府的物質獎懲因素、榮譽獎懲因素和激勵約束因素等正向激勵，加大社會參與性和積極性，從而也為其他重點流域打造示范模式。

3.建立區內山水林田湖草沙生態保護修復機制

對于區內山水林田湖草沙生態保護修復治理，以財政資金為引導形成系統治理與協同治理相結合的治理模式和財政分擔機制，建立全要素的、全過程的、跨區域的、多元主體共同參與的流域水生態系統治理模式。同時，針對部分流域治理的特點，可以綜合考慮流域資源、環境與生態系統之間的耦合機制，加強設區市的政府之間、政府部門之間，以及政府、市場、公眾之間的協同行動及資金比例分配，實施跨區域、多元主體共同參與的協同治理，強化跨區域生態環境聯建聯防聯治。區內山水林田湖草沙生態保護修復機制的全面建立也將有效改善南流江、九洲江、欽江等重點流域的治理問題。

4.擴大區內上下游橫向生態補償范圍

加快推動建立廣西區內流域上下游橫向生態補償機制試點工作，如桂林市9個縣(區)之間已建立漓江流域上下游橫向生態補償制度，應以此為契機和典型，擴大范圍，探索建立區內各主要流域間的生態補償，同時逐步探索由單一的資金補償方式，擴展到資金補償、產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等多元化的補償方式。例如，上下游各級政府、各部門間開展對口幫扶補償；鼓勵和引導受益企業支持上游地區企業建立標準化、集約化、清潔化的生態產業基地，生產高端綠色的有機產品，形成市場化機制。隨著區內上下游橫向生態補償范圍的不斷擴大，九洲江、南流江治理任務較重的重點流域上下游縣級政府都將參與到生態補償工作中，通過補償方式的創新、各級政府間的創新參與和扶持，也將在一定程度上促進流域的水生態環境保護。

5.建立財政資金與項目儲備及質量掛鉤機制

財政資金的支出進度與項目實施情況互為表里，沒有項目的順利實施，就不可能有理想的支出進度。根據《中央生態環境資金項目儲備庫入庫指南(2020年)》有關規定，對擬支持的項目進行嚴格篩查，按照“資金跟著項目走”的原則，堅決落實未入庫項目原則上不得安排資金支持的要求。因此，為確保項目質量，確保資金使用效益，一是應進一步完善財政資金與項目儲備及質量掛鉤的機制。明確財政資金今后生態環境口的資金只支持項目庫內的項目，對前期工作準備不夠充分的項目、不符合規劃的項目不允許列入項目庫，不允許申請上級財政資金支持。同時對于審核不嚴，出現經審核的后期項目質量差，無法推進項目實施，影響資金使用效益的，相應扣除有關部門年度部門預算予以處罰，情節嚴重的給予相應處罰。二是探索由地方財政按投入資金的一定比例用于支持項目前期準備工作，建立動態高質量的全覆蓋的流域項目庫，對項目庫內的項目經過多個部門從專業領域進行打分，同時按照項目質量、項目內容、重要性、緊迫性等因素進行評分排序儲備，從而進一步提高項目質量，促進資金使用效益的提升，也避免了“資金等項目”的情況發生。

(三)創新理念，多元化投入拓寬資金渠道

1.優化財政支出結構，提高補償標準

一是要創新財政理念，以經濟杠桿撬動重點流域水生態環境的治理和保護，不斷強化和提高在中央與地方財政總支出中水生態補償財政支出的占比，加大對水生態修復和治理的專項研究，持續加大財政對水生態環境保護的投入力度。二是在支出結構上，建立與上游生態環境相適應的生態補償政策，將退耕還林還草工程作為流域生態補償重點，切實減少流域水土流失，促進流域沿岸地區生態農業的發展。三是適當提高流域水源生態補償標準，對直接參與水生態環境治理的企業給予財政補貼，引導沿河企業轉變生產方式，以生態經濟、綠色經濟理念驅動企業發展。

2.建議設立重點流域發展基金

建立重點流域發展基金有利于拓寬流域水生態環境保護的資金渠道，有利于平衡流域上下游的生態利益，對水生態環境保護持續發展具有重要意義。從設立基金的資金來源角度分析，應包括中央財政資金支持、省級財政專項資金、社會捐助資金、水生態環境保護罰沒收入和自然資源使用補償金等，用來彌補水生態環境保護的資金缺口，支持重點流域水生態環境保護與綠色經濟發展，實現重點流域發展基金的自我可持續發展。

3.建立健全推動流域綠色發展機制

積極探索綠水青山轉化為金山銀山的路徑，努力實現生態效益、經濟效益和社會效益“三贏”格局，推動流域可持續一體化發展。例如，在漓江等流域的保護與治理上，應緊扣自治區黨委、政府提出的文化旅游“三地兩帶一中心”戰略新布局，加強生態環境保護基礎設施建設，大力發展休閑旅游，推動流域綠色發展。

4.推進重點流域生態保護市場化融資模式的應用

一是規范運用市場化的方式，建立綠色產業發展基金、流域發展基金等，支持利用綠色債券、綠色證券等政策工具，為流域水生態環境保護提供保障和服務。二是政府作為水生態環境保護的主體，應積極創造條件吸引各類市場主體，靈活運用股票、債券和基金等多種金融工具，為流域水生態環境保護提供持續不斷的資金支持。三是規范運用PPP模式，撬動引導社會資本投向具有一定收益等水生態環境保護領域，推動形成多元化、市場化融資模式。

(四)強化績效，加大資金監管力度

1.強化資金預算績效管理

一是進一步加大對預算單位預算績效管理相關政策和業務的宣傳培訓力度，使“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念入腦入心，真正壓實績效管理主體責任。二是積極推進全過程預算績效管理體系建設，不斷提高財政資金使用效益。三是強化績效評價結果應用。加大績效評價結果與資金分配掛鉤、與機關績效考評掛鉤等評價結果應用力度，舉一反三，以評促管，確保評價結果真正落地見效。四是加大對專項資金管理部門的獎懲力度，充分利用獎懲因素，對因工作不力，造成資金支出進度緩慢，導致項目資金使用差的各級部門，相應扣減相關部門下一年度部門預算，從而充分激發和調動部門工作積極性，幫助提高資金使用效益。

2.加大項目資金監管力度

一是進一步完善項目支出標準體系，擴大項目支出標準編制覆蓋范圍，強化項目支出標準管理，規范項目支出預算編制與執行。二是強化項目入庫和財政資金安排審核工作，切實保障項目實施和資金安排必要且重要，保障資金使用能如期產生既定的效益。三是持續強化與業務主管部門的工作聯動，適時組織開展實地調研、項目推進會，常抓資金支持項目推進和預算執行不松懈。四是強化項目監管，加快項目預算執行進度推進，及時掌握項目實施情況，推動重點流域水生態環境保護各項轉移支付資金支持項目進展和預算執行效率，提高財政資金使用效益。