論成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的協同立法保障

王 浩，鮮翰林

(西南石油大學 法學院，成都 610500)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央銳意進取、高瞻遠矚，從國家宏觀發展的角度提出了京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設和成渝地區雙城經濟圈等一系列國家重大區域發展戰略。國家區域發展戰略的提出在為區域發展一體化指明方向的同時，也為區域協同立法提供了條件。近年來，地方對區域協同立法進行了有益的探索。2014年，江蘇省、安徽省、上海市人大常委會法制部門就立法協作達成共識，決定采取協調互補的立法協作模式，其后通過了《大氣污染防治條例》，其立法目的明確提出在于建立區域大氣污染防治協作機制，實現信息互通與互享(1)毛新民：《上海立法協同引領長三角一體化的實踐與經驗》，《地方立法研究》2019年第2期。。2020年1月，京津冀三地人大常委會共同制定和通過《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，其在核心條款、基本標準和關鍵舉措上保持一致(2)高枝：《5月1日起京津冀同步施行機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，http://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202004/t20200428_1886151.htm。；2021年3月，四川與重慶人大常委會制定和通過了第一個川渝協同立法項目《重慶市優化營商環境條例》與《四川省優化營商環境條例》，對協同推進和優化營商運營環境作出了相同規定(3)韓夢霖：《協同立法引領區域協調發展，川渝協同立法“成果初現”》，http://www.xinhuanet.com/2022-01/05/c_1128235379.htm。。

基于上述區域協同立法實踐，根據2022年新修改的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第10條規定(以下簡稱《地方組織法》)，明確認可和賦予了地方人大及其常委會的協同立法權限，這為進一步完善和推動國家重大區域發展戰略奠定了法制基礎。與此同時，2019年7月，中共中央和國務院辦公廳共同印發的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》(以下簡稱《意見》)和2022年司法部發布的《全國公共法律服務體系建設規劃(2021—2025年)》(以下簡稱《規劃》)，提出了要促進公共法律服務資源流通和均衡化發展。在此背景下，地方也就公共法律服務進行了專門立法，2019年到2022年，已經有六個城市制定并通過了公共法律服務立法。同時，廈門、上海和廣州的公共法律服務立法中已經建構了公共法律服務的協同規范。而對尚未成熟的成渝地區雙城經濟圈公共法律服務體系來說，通過完善成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法保障，以構建區域公共法律服務制度，從而提升區域公共法律服務一體化水平和促進成渝地區雙城經濟圈的發展，不失為一種好的選擇。

一、成渝地區雙城經濟圈公共法律服務亟需協同立法保障

(一)公共法律服務協同立法是提升區域公共法律服務水平的有效途徑

隨著成渝地區雙城經濟圈政治、經濟、文化等交流需求日益增多，催生了區域內公共法律服務的資源互聯和服務互享。然而，目前成渝地區雙城經濟圈內公共法律服務協同立法的落后和協同機制的不完善，導致區域內公共法律服務資源共享的能力有限。以成都與周邊城市律師資源擁有量為例，成都每一萬人平均擁有律師數量為8.8名，而德陽、眉山、資陽三地每1萬人平均僅擁有律師1.4名(4)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務同城化助推成渝地區雙城經濟圈建設的思考》，《中國司法》2020年第9期。。區域內發展水平較低的城市公共法律服務供給不足難以滿足當地群眾的法律服務需求，從而制約了區域公共法律服務水平的提升。為緩解公共法律服務資源分布不均和促進區域公共法律服務資源要素流通，《意見》中提出要“均衡配置城鄉基本公共法律服務資源”和“加強欠發達地區公共法律服務建設”。在《意見》的政策引導和支持下，2021年12月，司法部下發《規劃》，提出公共法律服務要推進建設地區的協調機制，推動公共服務資源的整合和要素流通，并以此提高公共服務水平。

不管是成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協調機制的建立還是公共法律服務要素的整合流通，都需要通過公共法律服務協同立法加以完善。成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法能夠在城市之間相互平等交流的基礎上，結合經濟圈內各地公共法律服務資源的實際情況，通過法律的剛性約束和制度安排，提升成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的水平。

(二)公共法律服務協同立法是推進區域公共服務體系建設目標的客觀要求

2021年10月，中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)。在公共服務領域，《規劃綱要》確立了建立基本公共服務標準體系的目標，并旨在通過公共服務的標準化管理，促進成渝地區雙城經濟圈基本公共服務體系的均等化、普惠化和便利化。

公共法律服務作為公共服務體系的基本要素，其在成渝地區雙城經濟圈中作用巨大。而區域公共法律服務體系作為成渝地區雙城經濟圈公共服務體系建設的重要組成部分，通過公共法律服務協同立法保障，在提升政府、社會和公民的法治能力與法治素養的同時，凝聚三者公共服務共識，并反哺公共服務體系的建設實施。因此，區域公共法律服務協同立法作為成渝地區雙城經濟圈公共法律服務體系建設的基本前提，其不僅關系著成渝地區雙城經濟圈公共法律服務部門職能的劃分與界限，也影響著經濟圈內公共法律服務資源的協調與整合。然而，當我們的視野從政策指引轉向立法實踐時，可以發現，成渝地區雙城經濟圈協同立法仍處于起步階段，公共法律服務的協同立法更處于缺位狀態。當缺乏區域公共法律服務法律規范時，公共法律服務資源的使用就極易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲劇”(5)陳建平：《國家治理現代化視域下的區域協同立法：問題、成因及路徑選擇》，《重慶社會科學》2020年第12期。。而公共法律服務協同立法就是用法治手段，共建區域內公共法律服務制度設施，并將區域公共法律服務資源和建設的成果與人民群眾共享，以實現成渝地區雙城經濟圈基本公共服務體系的均等化、普惠化和便利化目標。

(三)公共法律服務協同立法是促進成渝地區雙城經濟圈共同發展的重要舉措

成渝地區雙城經濟圈是一項涉及提升區域發展一體化的重大國家戰略。《規劃綱要》提出了成渝地區雙城經濟圈發展要大幅提升經濟實力、發展活力和國際影響力，并進一步彰顯區域發展特色。作為政府公共職能的重要組成部分和一項改善和保障民生的工程，區域公共法律服務協同立法有助于促進成渝地區雙城經濟圈發展。

1．公共法律服務協同立法，能夠提升成渝地區雙城經濟圈的經濟實力、發展活力和國際影響力。競爭是公共法律服務機構經濟實力積累、法律科技創新的動力源，任何專業領域的發展都離不開市場化競爭(6)楊凱：《加快推進現代公共法律服務體系建設》，《中國黨政干部論壇》2019年第8期。。盡管公共法律服務是一項民生工程，但其并不意味著服務提供主體只是政府，除政府之外，還包括以服務公司為主的各類市場主體。完善成渝地區雙重經濟圈公共法律服務的協同立法，一方面，能夠營造法治化的營商環境，激發各類公共法律服務市場主體的信心和積極性，以此提升市場發展活力和經濟實力；另一方面，公共法律服務協同立法也能夠通過區域資源的整合，打造與國際社會銜接的法律服務和經濟發展平臺，并借助“一帶一路”，提高成渝地區雙城經濟圈的國際影響力。

2．公共法律服務協同立法能夠彰顯成渝地區雙城經濟圈的區域發展特色。區域發展特色不僅包括了區域的經濟特色，也包括了區域法律文化的特色。目前，由于全國公共法律服務的協同立法還處于起步階段，加之《地方組織法》對區域協同立法的授權，這就為建立一套具有成渝區域特色的公共法律服務制度體系提供了條件。通過成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法的開展，在為全國協同立法提供“成渝協同立法經驗”的同時，也能夠經由區域協同立法所塑造的法律文化，進一步彰顯成渝地區雙城經濟圈的區域發展特色。

二、地方公共法律服務立法與協同規范的實踐探索

目前，地方還未開展專門的區域公共法律服務協同立法實踐，其立法形式仍然是各地方人大或政府單獨制定公共法律服務條例或辦法。然而，在地方公共法律服務立法內容中，我們已經可以看到地方寄希望于通過建構公共法律服務的協同規范，以倡導開展區域公共法律服務協同立法工作。通過地方公共法律服務協同規范構造的實踐探索，我們可以從中汲取有益經驗，這也為未來成渝地區雙城經濟圈正式的公共法律服務協同立法奠定了實踐基礎。

(一)地方公共法律服務立法的實踐

2019年7月，中共中央和國務院辦公廳頒布《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》(以下簡稱《意見》)，其中明確提出到2022年要基本形成公共法律服務的標準化和規范化體系。在《意見》的支持下，地方陸續進行了關于公共法律服務的立法實踐。2020年是公共法律服務地方立法的元年，地方立法的先行者山東省、黑龍江省和湖北省分別于該年的9月、10月、11月相繼通過了公共法律服務的地方性法規《山東省公共法律服務條例》《黑龍江省人大常委會關于加強公共法律服務體系建設的決定》《湖北省公共法律服務條例》。2021 年到2022年，地方公共法律服務邁入快速發展階段。2021 年 8 月，廈門市人大常委會通過《廈門經濟特區公共法律服務條例》(以下簡稱《廈門條例》)；2022年1月，上海市通過政府規章《上海市公共法律服務辦法》(以下簡稱《上海辦法》)；2022年3月，廣州市通過政府規章《廣州市公共法律服務促進辦法》(以下簡稱《廣州辦法》)。

從現行地方公共法律服務立法實踐來看，目前公共法律服務立法的基本框架已經確立。

1．從規范屬性來看，地方公共法律服務是管理型立法和激勵型立法的結合。管理型立法以規范確立和禁止設限為宗旨，對較為穩定的社會關系進行規制調整，傳統的管理型立法以“假定、處理、制裁”三部分為主要規范構成，但隨著我國由管理型政府轉向服務型政府，管理型立法在服務型政府建設中逐漸由加強行政管制走向了實現公民“權利保障”的功能轉向(7)文華、鐘小凱：《從“管理型”邁向“權利保障型”的地方立法——基于內地與澳門公共安全技術防范立法的經驗比較》，《地方立法研究》2017年第 1 期。。在我國宏觀經濟調控和公共事業發展中存在大量“權利保護型”的管理型立法，如反壟斷法、消費者權益保護法以及教育、文化、衛生、環境等方面立法。激勵型立法具有激勵、引導新產業、新興公益事業或業態及社會行為的立法功能，主要針對那些社會關系尚未得到良好發育而急需鼓勵的領域(8)龍飛：《多元化糾紛解決機制促進法研究》，北京：中國人民大學出版社，2020年，第65頁。。具體到地方公共法律服務立法實踐，地方立法既有對公共法律服務的管理性規定，也有激勵性規定。前者如《湖北省公共法律服務條例》第43條就規定了司法行政部門對公共法律服務機構和人員的管理職能。后者例如《廣州辦法》《廈門條例》都將公共法律服務劃分為基本服務、非基本服務和專業化多元化服務三類，同時將三類服務職能賦予政府和市場(9)④ 楊凱：《論現代公共法律服務多元化規范體系建構》，《法學》2022年第2期。，并針對差異化進行規范構造，規定了對各類社會主體參與公共法律服務的資金獎勵、政策扶持等激勵條款。

2.從權利屬性來看，公民獲取公共法律服務成為一項法定權利。長久以來，我國立法模式以規定政府的職能義務為主，而對于公民的請求權利卻較少涉及。就該現象成因，立法者可能認為正面規定公民權利容易導致公民權利的泛化和行政訴訟的泛濫④。但與此同時，該模式也容易導致各項政策法規雖形式上呈現出一幅“制度建設”景象，但制度的完善與其本身的執行存在落差。例如在基層法律服務方面，普法工作形式主義屢禁不絕，甚至有的地方編造普法會議記錄、突擊填寫普法試卷等(10)張怡歌：《政府購買公共法律服務的異化與法治化破解》，《法學雜志》2019年第2期。。為改善上述現象，在地方公共法律服務立法中，湖北省率先將公民的公共法律服務相關權利納入《湖北省公共法律服務條例》總則，使之成為法定權利并受到保護(11)《湖北省公共法律服務條例》第5條規定：公民、法人和其他組織享有獲取、監督、評價公共法律服務和對公共法律服務提出建議的權利。。

(二)地方公共法律服務協同規范構造的探索

上述地方立法原則上雖是對本行政區域的公共法律服務進行規制，但在國家區域重大發展戰略的背景下，公共法律服務的區域協同規范的構建也在上述立法中有所體現。例如，《廣州辦法》第35條就要求整合區域法律資源服務，推動形成現代化法律服務產業發展聚集帶，并通過廣州的法治資源的吸引和輻射作用擴大到周邊區域，旨在建立輻射粵港澳大灣區、面向世界的中央法務區(12)《廣州市公共法律服務促進辦法》第35條規定：“推動建設法律服務集聚區，整合法律服務、法律教育和法律研究等法治資源，優化現代法律服務業結構，鼓勵優質高效的法律服務機構進駐，建設法律服務創客基地，培育法律服務領域社會組織，形成空間布局合理、產業特色明晰、配套功能完善的現代法律服務產業發展集聚帶。鼓勵集聚優質法治資源，探索建設立足廣州、牽引廣東、輻射粵港澳大灣區、面向世界的中央法務區。”。《上海辦法》第44條的長三角協作條款提出要推動長三角區域公共法律服務的資源整合以及機制共建共享，并建立跨區域的公共法律服務信用體系建設(13)《上海市公共法律服務辦法》第44條規定：“本市推動長江三角洲區域公共法律服務政策共商、機制共建、平臺共用、資源共享，簡化、優化法律服務機構和法律服務人員跨區域執業行政審批程序，推動跨區域公共法律服務信用體系建設。”。《廈門條例》第33條也提出打造專業化、國際化、市場化和科技化的法律服務的聚集區，以提升區域法治競爭力和影響力(14)《廈門經濟特區公共法律服務條例》第33條規定：“索建設法律服務集聚區，整合資源，拓展領域，健全機制，形成集法律服務、法治宣傳、法治研究、法治教育、智慧法務、法治文化交流等功能于一體的綜合性法務中心和法務創新實踐中心，持續營造和優化法治化營商環境。法律服務集聚區建設應當堅持專業化、國際化、市場化方向，推動線下聚合與線上融合相統一，創新法律服務模式，加強涉外法務建設，深化兩岸法務交流合作，提升區域法治競爭力和影響力。”。

從上述規范來看，公共法律服務的區域合作成為協同立法的一項重要內容。不管是廈門、上海還是廣州，公共法律服務資源和機制建設不再是單一的地方立法構建，而是與國家區域發展戰略相適應，為進一步細化區域公共法律服務協同立法奠定了法律基礎。廈門、上海和廣州的公共法律服務規范協同構造主要包括四個特點。

1．強調法治資源的聚集和共享。由于三市具有優越的地方經濟條件，并且處于經濟特區、長三角經濟帶和粵港澳大灣區，其公共法律服務資源也較為豐厚，因此通過立法凝聚當地的資源并帶動經濟帶的公共法律服務資源區建設具有可行性。以廣州市為例，2020年底，廣州共有2942個公共法律服務實體平臺、12個法援機構、3316個人民調解委員會、12個行政復議機構，為群眾提供基本保障性法律服務。此外，廣州共有835個律所、10個公證機構、39個司法鑒定機構、1個仲裁機構、18個基層法律服務所(15)張林菲、趙青：《亮點搶先看！〈廣州市公共法律服務白皮書(2020)〉發布》，https://www.baidu.com/link?url=V5H_5hrSLQyPUx8iauyhI-NgtisM8d93LYgudk6X_ciNQU4Q90UfG3RIV6S2rbc-EWsnzLlz--PcMj0gB8WJ6_&wd=&eqid=8620fde30005949000000006636e53d6。。《廣州辦法》第35條也希望通過豐富的公共法律服務資源吸引更多法律服務產業的進入，形成聚集效應，從而帶動公共法律服務產業區的建設，并與周邊區域共享公共法律服務資源。

2．注重公共法律服務機制的協同建設。區域法治資源的聚集和共享離不開完備和高效的區域公共法律服務機制。然而，由于區域周邊在公共法律服務資源稟賦、審批事項、執行程序、服務標準等存在差異，不可避免地會影響公共法律服務的實效性。因此，通過立法規范，加強區域公共法律服務機制的協同建設就顯得極為重要。以《上海辦法》第44條為例，其中就規定了要加強公共法律服務機制共建，并優化法律服務機構和人員跨區域行政程序，以推動現代公共法律服務區的形成。

3．提倡智能化和數字化的區域公共法律服務模式。隨著人工智能和大數據的廣泛應用，云計算、互聯網讓信息自由傳遞，法律服務質量得到質的提升，而人工智能等現代化技術將會讓傳統的法律服務行業得到顛覆性的改變(16)楊凱：《加快推進現代公共法律服務體系建設》，《中國黨政干部論壇》2019年第8期。。因此，政府對于區域公共法律服務的模式也需要不斷改善，與時俱進。在地方公共法律服務的規范協同構造中，也呈現出這種趨勢。如《廈門條例》第33條其中就規定了在法律服務區域內，要創新公共法律服務的模式，靈活運用線上加線下的服務手段。《廣州辦法》第35條提出要建設創客基地，其目的就在于實現區域公共法律服務模式的升級轉型。《上海辦法》第37條也強調在建設區域法律服務機構時，要建設智能精準的法律服務功能平臺，從而打造科技化的公共法律服務相關示范區。從上述立法實踐可以看出，不拘泥于傳統的公共法律服務模式，通過智能化和數字化的手段，創新區域公共法律服務模式，已成為地方立法者的共識。

4．旨在建設成為具有地區和國際影響力的公共法律服務聚集區。區域規范的協同構造其目的不僅在于實現公共法律服務資源的聚集與機制的共建共享，也在于通過區域公共法律服務水平的提升打造先進、具有影響力的公共法律服務產業，吸引全國乃至全世界優秀的法治資源，從而也帶動本地區政治、經濟和文化的發展。在《廣州辦法》中，就提出通過本市帶動區域的方式，建設面向世界的中央法務區；《廈門條例》提出通過區域公共法律服務的合作，提升區域法治的競爭力和影響力；而《上海辦法》也提出了要通過長三角洲周邊城市的公共法律服務區域協作，從而達成輻射全國、面向世界的中央法務區的協作目標。由此可見，在地方立法實踐中，公共法律服務規范的協同構造的目標離不開國家發展戰略和本地區經濟發展的實際。

盡管上述立法已經將區域公共法律服務的協同規范納入地方公共法律服務的立法中，為區域公共法律服務協同立法創造了條件。但從總體來看，地方公共法律服務協同立法仍處于探索階段，公共法律服務協同立法內容也存在缺陷。一方面，公共法律服務協同立法內容體系性不足。在上述實踐探索中，可以看到，區域公共法律服務的合作僅是本地區公共法律立法內容的單獨規定，而并無專門的區域公共法律服務立法。另一方面，公共法律服務協同立法內容多為原則性規定。在上述協同立法內容規定中，不管是深化區域公共法律服務交流合作還是推動建設法律服務聚集區，都是從宏觀角度出發，以強調區域公共法律服務的重要性。多為原則性的目標倡導而缺乏微觀具體性的規則，容易導致相關職能部門無法就公共法律服務協同配套制度進行具體構建。因此，在未來成渝地區雙城經濟圈協同立法中，需要通過一部專門的區域公共法律服務立法，既在宏觀上明確成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的發展方向，也要在微觀上細化成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同制度的規定。

三、成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法的邏輯

(一)成渝地區公共法律服務的協同立法目標

公共法律服務體系的構建不是一朝一夕的工程，而是需要日積月累的持續積淀。而通過立法先行，確立成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法的目標，既是加強規劃引導、提升立法質量的現實考量，也是統籌全局、加強經濟圈內區域合作發展協同度的客觀要求。成渝地區公共法律服務的協同立法目標應該包括以下三個方面。

1．完善公共法律服務制度。在成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的協同立法實踐中，盡管其在簽訂的重點項目合作協議中已經明確規定了平臺載體一體化、法律服務一體化、法治保障一體化(17)葉寧：《成都市政協助力“加快推進成渝公共法律服務一體化”工作——打造全國公共法律服務示范城市)》，《四川政協報》2021年11月25日。，但從總體來說，成渝地區雙城經濟圈內各地在公共法律服務存在公共法律服務資源整合力度不夠和協同程度不足等問題。因此，在成渝地區雙城經濟圈協同立法中，將完善區域公共法律服務制度，提升區域公共法律服務水平作為立法目標有助于發揮政府部門和市場主體的能動作用，通過結合區域實踐經驗，探索和創新公共法律服務模式，以推動成渝地區雙城經濟圈公共法律服務體系的高質量發展。

2．打造具有區域競爭力和影響力的公共法律服務聚集區。完善成渝地區雙城經濟圈公共法律服務制度、提升公共法律服務水平，其目的也在于吸引更多豐富和優秀的法治資源，從而建設具有區域競爭力和影響力的公共法律服務聚集區。在司法部發布的《規劃》中已經明確要求公共法律服務體系要服務國家重大戰略，成渝地區雙城經濟圈作為國家重大發展戰略之一，建設公共法律服務聚集區的意義不言自明。另外，在地區協同立法的實踐中，上海、深圳和廣州已經將建設具有全國影響力甚至是世界影響力的法律服務資源聚集區或中央法務區作為區域協同立法的目標。因此，在未來的協同立法中，立法者應當結合成渝地區雙城經濟圈發展戰略，將打造具有區域競爭力和影響力的公共法律服務聚集區作為立法目標之一。

3.滿足人民群眾公共法律服務需要、保障公民公共法律服務權利。服務型政府既是現代政府的基本特征之一，也是公共法律服務的主要內涵，而公民基本權利的實現效果是衡量現代政府的重要指標(18)江必新、李育：《論行政相對人公共服務請求權——兼議公民教育請求權之實現》，《湖湘論壇》2017 年第6期。。因此，成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的協同立法需要滿足人民群眾公共法律服務需要并保障公民的公共法律服務權利。雖然該權利未納入我國憲法的基本權利體系，但公共法律服務作為一項基本權利，可以從世界范圍的公民權利和我國憲法相關規定中得到證成。一方面，1945 年通過的《世界人權宣言》第25 條賦予了每個人享有為維持生活所需的社會必要服務的權利。由于公共法律服務旨在保障公民的基本法律需要，因此公共法律服務的獲取屬于“社會必要服務”的范圍；聯合國《關于在刑事司法系統中獲得法律援助機會的原則和準則》也規定各成員國“應盡可能在本國法律中保障獲得法律援助權，酌情在憲法中保障該權利”。據此，公共法律服務作為一項基本人權已成為國際社會的共識。另一方面，我國《憲法》第24條規定了國家普及法治教育和推動精神文明建設；第33條規定了國家尊重和保障人權；第45條規定了公民獲得物質幫助的權利；第46條規定了公民受教育的權利；第 41 條規定了公民對國家機關及其工作人員有批評權、建議權(19)楊凱：《論現代公共法律服務多元化規范體系建構》，《法學》2022年第2期。。雖然公共法律服務在一定程度上能夠被上述權利所涵蓋，但公共法律服務是一套整體的制度，它既包括了國家通過公共法律活動提升公民法治素養，也包括公民在活動過程中參與民主政治的實踐，并實現公民權利話語的表達。

鑒于國際社會與我國憲法相關規定已經為公共法律服務權利提供了法理基礎，湖北省率先在地方立法中明確了公民享有公共法律服務中獲取、監督、評價以及提出建議的權利(20)《湖北省公共法律服務條例》第五條：“公民、法人和其他組織享有獲取、監督、評價公共法律服務和對公共法律服務提出建議的權利。”。而成渝地區雙城經濟圈建設公共法律服務協同立法的目標不管是完善區域公共法律服務制度、提升區域公共法律服務水平，還是提升區域的競爭力和影響力，其最終目的和價值仍然是彰顯和踐行“以人為本”的服務型政府理念，因此在立法的協同建構中，應當在目標中明確滿足人民群眾公共法律服務需求，實現公共法律服務的均等化、普惠化和便利化，以體現協同立法對公民的公共法律服務權利的尊重和保障。

(二)成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的協同立法的理念

1．兼容性。兼容性是指成渝地區雙城經濟圈在協同立法內容中要兼顧區域發展情況，并對各區域的公共法律服務規范予以取舍融通，使其達到一種和諧共存的狀態。由于成渝地區雙城經濟圈內各區域城市的經濟發展水平不同，加之公共法律服務資源的差異，導致區域內公共法律服務的立法進度和立法內容也有所不同。例如，成都已經率先出臺了《法律援助條例》，將公民申請法律援助的經濟困難標準確定為最低生活保障標準的2倍(21)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務同城化助推成渝地區雙城經濟圈建設的思考》，《中國司法》2020年第9期。，而德陽、眉山等地還未就此進行針對性立法規定。因此，公共法律服務規范的進度以及內容的不同就需要在協同立法中予以考量。在成渝地區雙城經濟圈協同立法中，要根據經濟圈內各城市公共法律服務資源實際情況，兼容各城市的具體規定，并差異化配置和確定經濟圈內各城市公共法律服務范圍、標準和評價考核。只有兼顧各城市的公共法律服務的特性，才能夠從中尋找到區域公共法律服務的共性，從而提升成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法的質量和水平。

2．協商性。地方共同立法不是上下級地方人大間的參與立法，而是不同行政區平行立法主體間共同制定地方性法規的活動(22)葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021年第3期。。因此，地方協同立法需要重視立法主體之間的協商性。協商性是指在公共法律服務協同立法中，各地方人大常委之間、各地方政府之間要進行充分協商、對話和合作，以體現成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的區域特色和共識。2022年3月新修改的《地方組織法》對地方立法機構開展協同立法的授權認可，為成渝地區公共法律服務立法進行交流合作奠定了合法性基礎。一方面，協商性需要體現在區域政府之間。例如，政府之間可以就公共法律服務相關事項達成一致，并締結區域合作協議；同時，在進行經濟圈內公共法律服務協同立法時，可以由區域司法行政部門組建公共法律服務協調機構，就公共法律服務立法目標、立法原則、立法框架等進行交流對話，形成初步草案。另一方面，協商性也要體現在各地人大常委會之間。例如，建立人大常委會負責人年度聯席會議制度(23)陳光、孫作志：《論我國區域發展中的立法協調機制及其構建》，《中南大學學報》(社會科學版)2011年第1期。，在交流對話的基礎上編制公共法律服務協同立法規劃。另外，也可以成立成渝地區雙城經濟圈區域人大常委會協調小組，就區域公共法律服務協調機構所提交的協同立法草案進行審議和修改。此外，立法主體就公共法律服務立法事項協商達成一致的，應通過書面形式記載，并在條件成熟時擬定地方性法規的建議稿(24)葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021年第3期。。通過區域人大常委會之間和區域政府之間的協商，能夠為各城市提供一條暢通、有序的溝通渠道，并平等地表達各城市的意見，從而在既能夠體現成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法特色，也能夠凝聚共識，提升協同立法的實效。

3．共享性。共享性是指在協同立法中要體現和促進成渝地區雙城經濟圈內公共法律服務的資源要素流通、服務主體共建和服務成果的普惠。近年來隨著合作治理理論的興起，地方政府之間合作、公私合作等多種類型，也成為替代政府管制的新形式(25)胡敏潔：《作為治理工具的契約：范圍與邊界》，《中國行政管理》2015年第1期。。公共法律服務雖然是作為一項公共產品和民生工程，其服務供給主體主要是國家和政府，但隨著我國市場經濟體系的逐步完善，公共法律服務的類型也呈現多元化趨勢，除了政府服務之外，還包括政府定價的非基本服務、市場化服務和社會公益化服務(26)楊凱：《論現代公共法律服務多元化規范體系建構》，《法學》2022年第2期。。而服務類型的多元化也決定了服務實施主體的多樣化，如律師事務所、公證處和鑒定所等機構都參與到公共法律服務的實踐中。在成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法中，要根據不同類型的公共法律服務明確政府部門與市場主體的各自定位與職能，促進區域內公共法律服務資源流通，將合作成果共享。例如，建立跨區域法律援助申請、認定、指派、承辦的規范性細則等；搭建政府與市場主體共同建立的公共服務共享平臺；完善成渝地區雙城經濟圈公共法律服務人才共同培養及互換機制。通過共享理念的形成，從而提升成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的一體化水平。

四、成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法的設計

(一)協同立法的體系

1．制定“成渝地區雙城經濟圈公共法律服務條例”(以下簡稱“川渝條例”)。目前，在廈門、上海和廣州公共法律服務協同立法的實踐中，廈門將公共法律服務立法定性為地方性法規，而上海和廣州立法性質則為政府規章。對于成渝地區雙城經濟圈來說，“川渝條例”的性質應該為地方性法規，一方面，地方性法規在層級和效力級別等方面都比政府規章高，有助于提高區域公共法律服務協同合作的合法性，也便于服務成渝地區雙城經濟圈重大戰略的發展；另一方面，隨著經濟社會的發展和公民權利的拓展，公共服務事項的內涵和范圍也會變化。因此，通過地方性法規性質的立法也有助于人大對地方政府進行立法授權，以制定更加完善和詳細的公共法律服務細則。

2．完善配套區域公共法律服務合作規范與協議。一方面，應發揮政府規章及規范性文件的法律作用。由于“川渝條例”的制定難度大以及考量因素較多，在制定“川渝條例”前，各地方政府之間可以以規章形式進行專門立法，就區域內具有共性的公共法律服務制度構建進行協商交流。制度的內容應該包括：區域公共法律服務協調管理機構的內部管理制度、區域公共法律服務的標準與評價、區域公共法律服務的程序規則、區域公共法律服務第三方評價和社會監管機制以及區域公共法律服務的責任追究。另一方面，堅持和完善成渝地區雙城經濟圈公共法律服務合作框架協議。目前，區域行政協議的締結與運行已孕育出一種以平等協商、互信互利、自愿遵從為基礎的新型公法治理模式，在一定程度上彌補了硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈(27)季晨溦：《論區域行政協議的法律效力及強化對策》，《江蘇大學學報》(社會科學版)2022年第2期。。而在成渝地區雙城經濟圈的發展背景下，區域內各城市通過達成契約化的合作協議，將政府部門職能予以細化已成趨勢，如《關于發揮重慶主城都市區和成都市雙核作用推動成渝地區雙城經濟圈法治建設重點項目合作協議》《為成德眉資同城化發展提供高質量司法服務保障的合作框架協議》。合作協議既有助于城市之間公共法律服務合作平等交流，也助于城市之間的服務監督。在未來，應當進一步簽訂關于區域公共法律服務合作的協議，并通過明確合作協議的效力、完善協議的解釋、構建協議履行的方式和協議糾紛的解決機制。通過配套公共法律服務合作規范與協議的發展和完善，從而構建一套區域高效協同的公共法律服務模式，以帶動成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的一體化發展。

(二)協同立法內容的制度安排

1．設立區域公共法律服務協調管理機構。我國《地方組織法》規定了機構設置的原則，包括需要原則、精簡原則、統一原則和效能原則。這為設置跨行政區共設機構奠定了法律基礎。因此，為了保障成渝地區雙城經濟圈內公共法律服務的可持續度、參與度，也為了提高成渝區域公共法律服務的協同度，需要專門設置一套跨區域的協調管理機構。協調管理機構的設置可以在成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法、公共法律服務基礎設施建設、公共法律服務標準等方面發揮統籌作用，以提升區域內公共法律服務一體化水平。從實踐來看，成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的職能管理主要由公共法律服務管理處執行，其在行政級別上附屬于省司法廳。未來建設協調管理機構時，可以將四川和重慶的司法廳公共服務管理處合并為川渝公共法律服務管理處(或是在兩地機構內新增一個區域協調機構)，該機構在管轄本地區公共法律服務活動的同時，也綜合協調統籌區域內的公共法律服務事項。同時，通過立法明確該機構的工作職能、人員范圍構成、工作流程和組織活動方式等內容，以確保區域公共法律服務工作的順利進行。此外，需要強調的是，就性質而言，該公共法律服務協調管理機構依然是各地方政府的工作部門或派出機關，并非地方政府在本行政區域外的派駐機關(28)葉必豐：《地方政府的跨行政區共設機關》，《環球法律評論》2020年第6期。。

2．明確建立區域數字一體化公共法律服務平臺。要提升成渝地區雙城經濟圈公共法律服務一體化水平，就是要促進公共法律服務信息的交流公開、推動資源要素的互聯互通，因此建立區域統一的公共法律服務平臺極為重要。2020年，在成渝兩地簽訂的法治建設重點項目協議中也提出了平臺載體一體化、法律服務一體化、法治保障一體化(29)重慶司法局：《雙城記：重慶市司法局、成都市司法局召開成渝法治建設合作交流座談會暨合作簽約儀式》，http://sfj.cq.gov.cn/sy_243/fwfz/202010/t20201026_8092831.html。。同時，在成都與周邊城市的區域公共法律服務實踐中，初具雛形。例如，成都與德陽共建公共法律服務中心實體平臺、法律服務網絡平臺和相關服務熱線(30)《成都市加快推進公共法律服務體系建設行動方案(2020—2022年)》(成法委發〔2020〕3號)和《德陽市公共法律服務體系建設實施方案》德委辦〔2018〕46號。，上述平臺建設的實踐為成渝地區雙城經濟圈搭建統一和共享的公共法律服務平臺提供了經驗。具體而言，成渝地區雙城經濟圈各城市之間應通過公共法律服務協同立法明確由協調機構逐步建立統一的公共法律服務平臺，平臺內容包括各城市公共法律服務資源信息、區域公共法律服務資源概況、區域公共法律服務立法規劃以及相關法規、規章文本制定等內容。

3．確立差異化和科學化的區域公共法律服務標準。高度全球化、市場化、數字化和網絡化的當今世界標準無處不在，標準已成為與法律同頻共振的規范體系(31)楊凱：《論現代公共法律服務多元化規范體系建構》，《法學》2022年第2期。。同時，公共法律服務標準的制定不是將公共法律服務同質化，而是因地制宜、因類制宜。在成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法中，應根據城市差別、城鄉差別和服務類型的差別確定相關服務標準。例如，立法可以就區域內城市與鄉村之間的法律顧問服務分別規定內容方式、服務流程和履職義務等標準。另外，在劃分基本服務、非基本服務和專業化多元化服務類型的同時，也可以確立各個服務的收費標準、考核指標以及評價指標。通過差異化和科學化確立成渝地區雙城經濟圈內的公共服務標準有助于政府部門和各類市場主體優化服務質量，提升區域內的服務水平。

4．構建區域公共法律服務協同工作機制。成渝地區雙城經濟圈公共法律服務一體化的形成和服務工作能否高效、持續、順利開展，有賴于區域協同工作機制的建立和運行。因此，在成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法中，要構建協同工作機制。具體而言，應包括三個方面的內容：第一，公共法律服務立法規劃的協同。區域各地需要對公共法律服務立法資源和立法信息進行交流對話，從而推動公共法律服務立法的協調與同步。第二，公共法律服務立法內容的協調，包括立法論證機制、利益補償機制、立法成果共享機制以及立法解釋機制等(32)陳光、孫作志：《論我國區域發展中的立法協調機制及其構建》，《中南大學學報》(社會科學版)2011年第1期。。第三，公共法律服務事項的協作。協同立法可以就區域內公共法律服務群體互聯互通作出規定。例如探索成渝地區雙城經濟圈公證跨區域執業試點、建立跨區域矛盾糾紛調處聯動機制以及推動區域內各人民法院的調解協議、仲裁裁決的跨地區互認以及建立區域內法院在庭審協作等方面的合作共享(33)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務同城化助推成渝地區雙城經濟圈建設的思考》，《中國司法》2020年第9期。。

5. 注重公民公共法律服務法定權利與訴訟相銜接。公共法律服務的權利屬性決定了當公民無法獲得必要的公共法律服務或其公共服務權利遭受侵害時，有權獲得國家的幫助和救濟。而法院作為權利救濟的第三方機構，一方面，能夠在查清事實的基礎上盡最大可能公正地向公民提供救濟；另一方面，存在于社會發展中公共法律服務矛盾也能夠在法院判斷的過程中予以呈現，并經法院的判決起到良好的社會示范作用。因此，成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法應當與行政訴訟法相關內容銜接，打造跨區域的公共法律服務訴訟模式。同時，為保障權利的正當行使，避免濫訴，立法可以強調和規定公民法治宣傳教育、法律文化建設及服務對象具有廣泛性的特征，不具有服務請求權。而在法律援助、矛盾糾紛調解等具有具體對象和具體權利義務影響的法律服務事項上，公民享有服務請求權(34)楊凱：《論現代公共法律服務多元化規范體系建構》，《法學》2022年第2期。。

(三)漸進式的協同立法進程

隨著國家對公共法律服務體系建設的重視，各地區城市也在2020年后對公共法律服務進行針對性立法，湖北、廣州、上海、廈門等相繼通過了具體法規和規章，2021年11月，江蘇省也出臺了《公共法律服務條例(征求意見稿)》。成渝地區雙城經濟圈公共法律服務的協同立法不宜操之過急，應堅持漸進式的立法進程。其原因在于經濟圈內各城市的經濟發展水平不同導致公共法律服務資源的差異較大，而協同立法中相關制度的安排也需要一定的實踐經驗的積累，加之成渝地區雙城經濟圈協同專門立法的經驗有限，決定了不宜過快制定“川渝條例”。具體步驟包括兩個方面。

1．在2022年至2023年，進行協同立法的經驗積累。成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同立法一方面仍可以采取合作協定的方式，例如簽訂“成渝地區雙城經濟圈公共法律服務發展規劃合作協定”，以積累區域公共法律服務的協同立法經驗；另一方面，各城市也可以通過政府規章的形式，就公共法律服務進行分別立法。但在立法的過程中，經濟圈內城市之間需要協同規劃，并將“成渝地區雙城經濟圈公共法律服務協同合作”統一規定為獨立的章節，在章節之下，對成渝地區雙城經濟圈內服務目標的確立、機構的設置、統一化平臺的建設等內容作出專門規定。這樣的好處是既可以通過區域合作協定和分別立法，靈活適時地探索建立成渝地區雙城經濟圈公共法律服務制度，又能為今后專門的協同立法提供經驗借鑒，使“川渝條例”更加成熟化和體系化。就公共法律服務政府規章而言，2022年成渝地區雙城經濟圈內城市可以就本地開展公共法律服務立法調研，并形成初步的公共法律服務立法草案；2023年可以就立法草案公開征求意見并進行正式審議，形成各城市的公共法律服務辦法。

2．2023年至2025年，進行成渝雙城經濟圈公共法律服務的專門立法。在成渝地區雙城經濟圈內各城市的地方公共法律服務立法通過后，在2023年至2025年，經濟圈內各城市的人大常委會可以成立專門的協同立法小組，就成渝地區雙城經濟圈內各城市公共法律服務辦法進行立法評估和經驗總結，并就公共法律服務地方人大協同立法進行論證和調研。在2025年，成渝地區雙城經濟圈內地方人大常委會可以在各城市的公共法律服務辦法的基礎上，可以就專門的公共法律服務地方性法規“川渝條例”，開展正式的公共法律服務協同立法。