社會組織參與應急治理的法制構造
——兼評《中華人民共和國突發事件應對法》第三十四條

何榮山 李南樞

（1.重慶大學公共管理學院，重慶 400044；2.重慶郵電大學網絡空間安全與信息法學院，重慶 400065）

一、問題的提出

在新冠肺炎疫情應對期間，“聯防聯控，群防群治”成為我國戰勝疫情的有力武器。此中，社會組織通過承擔宣傳教育、環境整治、困難幫扶等諸多繁重工作，同黨和人民一道，成為疫情防控中的重要力量。社會組織是指以自治、自愿為原則，以非營利為宗旨的機構化組織，強調最大限度地履行社會責任而非牟利，本質是“社會公眾依靠組織化載體對公共事務進行自治或與政府合作治理”［1］。突發事件中，政府作為公權與權威的代表，具有法律賦予的權力與責任，理所當然在應急治理中發揮主導作用。但應清醒地認識到，基于公共資源有限、私主體需求多樣以及突發事件頻發等因素疊加，應急治理中政府并非全知全能。此中，社會組織填補了部分領域公共服務的空白，并提供了較之政府更具響應性的社會服務。一方面，社會組織具有專業性優勢，可更好地針對突發事件需要提供專門服務以彌補公共產品的缺失。另一方面，社會組織具有民間性特征，在突發事件中可作為政府與公眾溝通的橋梁，滿足防控的多元需求。概言之，社會組織參與應急治理，既是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，亦是應急治理走向多元化、社會化的現實需要。基于此，必須完善突發事件中的防控體制與機制，實現應急治理中社會組織科學定位、權責明確、依法自治，做到“補短板、堵漏洞、強弱項”。

以“社會組織”與“突發事件”為關鍵詞在目前國內法學界最為常用與權威的北大法寶數據庫進行全文檢索發現，與之相關的有法律2部、行政法規17部、部門規章29部、地方性法規及地方政府規章37部，共計85部。為便于表述，上述文本包括合格主體作出的具有規范性內容的決議、決定、命令、通知、意見等。檢索結果表明，我國已形成以《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱“《突發事件法》”）第三十四條①參見《突發事件應對法》第三十四條：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。”為核心的社會組織參與應急治理規范體系，包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章。但是，雖然層級完備，與發達國家相比，我國社會組織介入應急治理仍處于邊緣化狀態，無論角色定位抑或權利義務均存在模糊性規定。如居于核心地位的《突發事件應對法》第三十四條中，以“其他組織”囊括社會組織，并僅以鼓勵表述，缺乏社會組織參與應急治理詳細與可操作化的規定。總的來看，我國社會組織參與應急治理主要存在以下困境：一是參與方式與范圍不明，導致社會組織在應急治理中缺乏行為指引；二是激勵措施不足，有效的激勵措施是創造動機、鼓勵行為、激發動力、實現目標的關鍵；三是如何保障參與秩序，只有實現社會組織的有序參與，方能發揮其高效功能以應對突發事件。基于此，本文圍繞參與、激勵、保障三個視角論述社會組織參與應急治理的不足與完善。

二、完善社會組織參與應急治理的方式與范圍

社會組織參與應急治理旨在彌補突發事件中政府能力有限，避免應急路徑依賴，基于為公共利益奉獻的信念和使命，通過組織廣泛性與權威性認可以期實現應急治理的效率最優。明確參與方式與范圍，是發揮社會組織優勢，調動最廣泛社會資源參與應急治理的關鍵。

（一）明確社會組織在應急治理中的角色定位

在風險社會、信息社會、轉型社會等多重背景下，風險滲透更為復雜、全面，其應對既需政府等宏觀主體介入，亦需社會組織等原子化的個體參與。明確應急治理中社會組織的角色定位，不僅是治理體系現代化的必然要求，亦是政府角色的再確認，實質是“政府及其職能部門的職權重塑，是政府與社會關系的重新定位”［2］。但當前應急治理中的社會組織角色定位并未明確，從《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等行政法規中可看出，政府與社會組織依然處于“主導—依附”關系，社會組織缺乏相當的自主性與獨立性。部分地方政府甚至認為，社會組織參與應急治理是“樹立了自身外新的權威”［3］。政府觀念直接體現在法律規范中，大量模糊性表述的使用，使得社會組織缺乏有效參與渠道。同時，社會組織自身亦秉承“政府中心主義”，并未正視其在應急治理中的優勢，導致參與局限在政府命令下，具有服從性與片面性，缺乏長效機制，如2010年《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》中規定社會組織接收的社會捐贈交由政府統一管理，足見二者缺乏良性互動，體現了權力的傲慢與偏見。縱觀域外，社會組織角色定位主要表現為三種模式：一是美國的代理制，社會組織是政府在部分領域的代表；二是歐洲的共生制，政府與社會組織相互影響；三是日本的互補制，社會組織作為公共服務缺失的補充［4］。總體而言，應急治理應是“多元主體基礎上，各方相互依存、彼此信任、互動合作”［5］。盡管政府是應對突發事件的關鍵因素，但社會組織亦能在正確地把握應急需求上起到“四兩撥千斤”之效果。因此，政府應意識到在缺乏社會組織參與的情形下，應急治理政策難以高效貫徹。

應當明確，社會組織參與應急治理，并非塑造新的權威以挑戰政府，而旨在促進防控，聯結政府與社會以提升治理效率，更非強調脫離政府的純粹自治，乃是構建主體間的良性互動以促進合力達成，實現“1+1＞2”的社會預期。基于此，政府與社會組織應建立應急治理的合作伙伴關系，前者并非應急治理的唯一主體，后者亦非附庸。一方面，政府可“借力”社會組織了解當地境況與需求以完善自身政策。另一方面，社會組織通過充當公共服務的提供者，將其理念嵌入政府行動中，實現政策倡導。但權力下放并不意味著雙方的割裂，社會組織在突發事件中的作用通常是分散與重疊的，存在協調困難與資源匱乏問題，需要政府引導與支持。并且，社會組織因自身缺陷難以站在“全國一盤棋”的高度參與治理，過度自治可能導致決策與環境脫節，并最終由政府買單。因此，合作伙伴關系要求強化主體意識與責任意識，并權衡自身以適應突發事件的發展，雙方互為補充，互為參照，尊重權利以規避局限，使應急治理從無序走向有序，從單極變為多元，從而促進整個治理體系的完善。

（二）構筑全生命周期參與體系

應急治理關聯諸多公共資源與社會產品的調配與使用，社會組織基于民間性與包容性的優勢，通過建立廣泛的信任基礎，運用財政體系之外的公益資源可有效緩解政府能力有限的窘境。因此，發達國家鼓勵社會組織更多地參與應急治理，并強調突發事件的全生命周期參與。以美國為例，其倡導“減災、準備、響應、恢復”四階段參與，因各階段目標措施有別需要不同類型與功能的社會組織參與，以應對突發事件的復雜性［6］。分析我國法律發現，社會組織參與集中在應急治理的事中與事后，事前規定較少，且具體描述不清，并多服從于政府的調度。如《交通運輸突發事件應急管理規定》第十八條規定：“交通運輸主管部門可以根據應急處置實際需要鼓勵志愿者參與交通運輸突發事件應對活動。”又如《云南省突發事件應對條例》第三十五條規定：“鼓勵和支持社會力量參與事后恢復與重建。”

同時，構筑社會組織全生命周期參與體系，既有社會基礎亦有現實需要。其一，根據中國社科院發布的《中國社會組織報告（2020）》顯示，截至2019年底，全國共有社會組織86.63萬個，涉及科研、教育、衛生、社會服務諸多領域。雖與發達國家仍存差距，但廣泛分布的社會組織足以承接政府退出后的公共服務空白。特別是在應急治理專業化需求日趨嚴苛的當下，由于知識限制和信息不對稱，政府單一主體極易出現決策失誤，造成資源濫用與浪費，需要社會組織發揮其技術性優勢以減少應急治理的成本損耗［7］。其二，當前應急治理嚴重依賴財政資源，基于經濟學上的“棘輪效應”，財政支出易于向上增長而難于向下削減，純粹財政應對可能使政府不堪重負。而社會組織參與應急治理能夠緩解資金困局，根據研究顯示，每千人中有一個社會組織將減少人均政府支出約1.20美元，這看似效果不大，若較之于大城市，相差幾近千萬美元［8］。因此，政府應鼓勵社會組織提供更多基層社會服務以塑造良性治理格局。其三，信息時代下突發事件較之以往具有更高的傳播性與更大的破壞性，并與轉型社會的高風險相結合，若社會組織僅參與事中與事后，政府難以有效應對。相較于政府官僚制層級的效率低下，社會組織扁平化的結構與立足基層的現狀，使得其在突發事件前可通過遍布各社區的成員進行宣傳引導與災害預警，實現靈活高效地貫徹政策目標［9］，并因非政府性、中立性和公益性等特質促使其在各個層面時刻關注、監測社會動態，基于自身的組織目標和成員崇高理念填補事前政府缺位與空白。

因此，構筑社會組織全生命周期參與體系已為緊迫需要。具體到內容表述，全生命周期應包含《突發事件應對法》所規定的預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建四個階段，并結合各階段具體情形與社會組織自身特征，探索基于社會共治理念的參與方式，以最大限度釋放社會的應急生產力，實現高效治理。

（三）建立多維路徑參與范式

社會組織參與應急治理應是全生命周期體系內“通過自發自愿產生整體性行為從而達成良性互動”［10］，即主體間協同運轉，有效分工，以維護受突發事件影響地區秩序為目的，實現個體力量的整合。目前，社會組織的參與方式局限在物資提供與社會教化等方面，如《突發事件應對法》第三十四條將參與范圍限制在“提供物資、資金、技術支持和捐贈”，《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱“《傳染病防治法》”）第九條規定為“宣傳教育、疫情報告、志愿服務和捐贈活動”，既未考量時間之演化，亦未鑒別應急之所需。參與方式不足將難以發揮社會組織的應有功能，從而造成社會資源的浪費。基于此，參照全生命周期的時間維度，社會組織參與路徑既有相似又有所區別。

首先，預防與準備階段。該階段是扭轉當前忽視事前參與現狀，提高社會應急自救行動能力的關鍵。社會組織享有深厚社會信任，作為基層內部規范的踐行者，通過提供多元社會服務，能夠提升私主體的集體行動水平。一方面，社會組織可以開展廣泛公民教育，使公民掌握突發事件中的基本行為準則、知識和技能，通過外部行為影響公民內心以驅動社會日常安全管理措施落實［11］。另一方面，社會組織亦應重視自身建設，關注組織管理者、志愿者等內部人員招納、培養、訓練。吸納品格良好、熱心公益且具有專業所長的志愿者，并開展人員培訓、應急技術開發、物資儲備以充分應對突發事件之不確定性。同時，該階段應針對全生命周期特征進行針對性演練以實現社會資源高效匹配的應急目標。

其次，監測與預警階段。防患于未然是應急治理的目標，通過“突發事件發生前的數據收集與信息檢測等先導性工作，可以實現危機示警和災情預報”［12］。通常，社會組織可利用其專業性優勢識別風險，并通過風險信息上報協助政府進行風險評估。但是，政府基于維護社會穩定的現實考量與科層制官僚組織本身運作遲緩等因素疊加，在信息披露時存在“報喜不報憂”“集體失語”等現象。此時，社會組織使用社交媒體等渠道發布信息，既能保證公民知情權得以實現，又可引導公眾有所戒備，降低未來應急治理集體行動的負擔，并改善社會輿論狀況，通過信息溝通最大限度保障社會秩序［13］。因此，應當鼓勵社會組織成為“第一響應者”，利用數字工具拓寬信息源以“保障公眾的表達權與知情權”［14］，盡可能遏制與消除突發事件發生的現實誘因，并提升治理的科學化、專業化水平，從而實現風險規避。

再次，處置與救援階段。治理理論“強調打破單一主體的權力控制，通過代表多元利益的社會自發組織實現權力平衡，并達到善治”［15］。突發事件發生后，因追求“效益最大化”導致以營利機構為主的“市場失靈”，而有限政府同樣存在部分領域的“政府失靈”。社會組織則因其獨特定位擁有其他主體不具備的優勢，即能夠自下而上搜集與保障民眾需求。其一，社會組織可通過籌集資金以支付地方應急需求，從而填補政府缺位帶來的“產能缺口”，并可基于與地方政府間的雙向信息交流實現社會資源的高效管理。其二，突發事件中政府因觀念落后與專業技能缺乏易面臨信任危機。特別是在利益訴求多元化的當下，“本地化”的社會組織更易影響或限制其他主體的行為，通過專業性優勢在政策目的之上給出更為清晰有效的政策實踐路徑。其三，應急治理中政府可能存在權力濫用現象，社會組織以監督者身份保障雙向交流渠道暢通與應急治理目標實現。但是，監督絕非是與政府唱對臺戲，其“基本出發點是使政策、決議貫徹更徹底，應急治理更完善”［16］。此外，社會組織亦應承擔信息資源的收集整理與傳遞，并進行自救與互助、維護秩序、民眾安置等諸多工作。

最后，恢復與重建階段。突發事件結束后，效率需求降低，“總結經驗，吸取教訓，著眼長遠，統籌謀劃”［17］更顯重要。社會組織除動員社會力量參與生產生活秩序重建、展開民眾心理疏導與就業援助外，更應提供政策規劃咨詢，扮演應急治理的“民間智庫”。社會組織不僅享有其專業領域內的實踐經驗，更可反映當地居民的特定生計需要，并可通過自身價值理念的傳播與認可，最終形成民眾的訴求合力以影響決策者的政策偏好進而實現政策變遷。

應當明確，全生命周期內各階段側重點不同，但參與不應局限于上述內容，只要不違反法律強制性規定并有益于應急治理，均應鼓勵其實施并反映在未來立法之中，此為國家治理體系與治理能力現代化之必然。

三、構筑社會組織參與應急治理的激勵機制

制度博弈論者認為，決策者在做出選擇時，環境的不同必然導致結果有所區別［18］。應急治理本身可期待利益不足，社會組織基于承擔社會責任之理念方提供廣泛的公共服務替代品。但在“有限理性”作用下，長期虧損可能使得管理者為組織利益衡量而產生“目標異化”，即偏離公益性宗旨［19］。因此，構筑激勵機制旨在優化資源配置以彌補參與動力與效益不足。然而社會組織異質性個體的特征導致需求不盡相同，若僅關注經濟效益，亦會增加社會成本。是故，激勵機制應做到經濟、政治、社會心理激勵相結合，從而保障激勵措施更為科學與可持續。

（一）經濟激勵

突發事件治理需要完善的硬件設備與充足的應急人才，均指向高昂的組織成本，特別是資金等經濟需求。為此，《國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知》第5.2條明確要求各級政府針對應急治理強化財政保障。但是，突發事件頻發背景下單一中心的激勵制度必然存在高成本、低效率的風險，公私結合的經濟激勵措施更易發揮公共資金的杠桿作用，優化風險并取得激勵的規模效益。

一方面，優化公共財政投入。當前制度環境下，政府主導社會資源的調配使用，社會組織需要權威支持。但因政府存在豐富應急治理主體與擔心威脅社會穩定的矛盾心態，導致法律內容上存在模糊性特質［20］。如《傳染病防治法》第十一條規定“對在傳染病防治工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵”，既未明確激勵主體，亦未規定激勵內容。又如《社會救助暫行辦法》第五十三條將激勵措施籠統規定為“財政補貼、稅收優惠、費用減免”，缺乏可操作性。因此，必須明確激勵主體、程序、內容，以期為社會組織提供實際、具體的措施支持與引導。第一，現有法律體系中應急治理主體多以“縣級以上地方人民政府”表述。因此，激勵主體規定為縣級以上人民政府更利于制度統一，且基層政府更大概率了解地方實情，與社會組織直接接觸，符合效率要求。第二，選擇性激勵較之整體性激勵不僅更具經濟考量，亦因集體間競爭產生而享有更高效益。因此參與應急治理并非必然享有激勵權利，僅貢獻突出或付出顯著方可獲得。具體評價程序與標準上，可借鑒《社會組織信用信息管理辦法》第二十二條之規定，由登記機關協調縣級以上人民政府，對社會組織參與應急治理進行信息采取，并建立考核體系，推動激勵措施制度化。第三，經濟激勵內容的實質是構建合理的應急成本分攤機制。財政補貼、稅收優惠、費用減免確為經濟激勵的重要內容，但純粹資金投入與政府資金有限現狀沖突，可借鑒西方國家由政府購買社會組織公共服務，即合同付費的“購買型”參與模式，實現成本與效益的均衡。同時，激勵對象亦應精確至組織中的個體，通過對參與人員中貢獻巨大者提供補助、撫恤、個人表彰等措施，解決從業人員的后顧之憂與激發成員個體的使命感。

另一方面，拓寬社會資金參與。純粹依賴政府投入將加重路徑依賴，并導致自身資源分配受政府意愿調度，可能扭曲組織初衷，進一步削弱其獨立性與自主性［21］。并且，政府主導的激勵制度并非必然實現權力干預下的應急治理凝聚體，反而可能因經濟發展水平的地區差異產生激勵割裂，即貧困地區難以因組織付出增多而享有高于發達地區的激勵內容，與制度預期相悖。“不患寡而患不均”，公平的激勵往往更具效率。因此，探索社會資金參與以彌補公共財政不足尤為必要。一是建立保險機構參與的風險分攤機制。實踐中部分地方政府早已認識到保險在應急治理中的重要性并將其納入法律體系，如《江西省突發事件應對條例》第二十四條：“鼓勵社會公眾參與商業保險和參加互助保險，提高抗御風險的能力。”社會組織較之社會公眾面臨更高的參與風險，應當鼓勵保險機構設計專門產品，并針對突發事件種類不同與應對進程區別，形成多層次多類別的風險分擔機制。同時保險機構擁有專業優勢，可與社會組織共同進行突發事件的風險評估與預防。二是創設企業與社會組織合作機制。傳統觀點認為，企業作為營利機構，因社會性與經濟性的目標不同與社會組織存在天然對立。但事實上，市場規范與社會規范均對主體間的行為產生影響，前者以物質利益為核心目標，后者以社會道德為價值基礎，二者不是非黑即白，而是相互制約的穩定結構。是故，企業可以從社會組織處獲得情感、風俗和道德等社會心理認可，以此獲得品牌的正面宣傳。反之，社會組織亦能得到資金、人員等物質性支持。

（二）政治激勵

社會組織參與應急治理目標之一即是通過理念倡導以期實現社會改良，但不同于西方自由主義語境，我國理念倡導依賴于政府政治資源的提供［22］。若缺乏必要的政治參與措施，目標偏離使得社會組織參與動力不足，且僅靠經濟激勵亦與非營利宗旨相悖。因此，支持政府與社會組織間開展非對抗性“內部”對話與合作，增強社會組織對應急治理相關政策法規的影響，可以激勵其提供更廣泛的社會服務，并改善治理環境。

政策法規是“歷史過程的遺產”，其設計不僅是社會資源結構的現實反映，更是過去經驗教訓的當下總結。社會組織作為聯結上下的橋梁，基層性特質使得其對特定范圍的現狀享有更深理解。但長期以來，部分地方政府為“加強在權力金字塔中的權威，總是想方設法地控制各種信息”［23］，其認為社會組織提供援助或發展志愿者是對自身職權范圍的侵犯，信息鴻溝造成參與遲延與重疊。政治激勵的前提是信息共享，溝通不足易導致社會組織無序與盲目行動，甚至為推動目標實現配合權力尋租。是故，建立對話協商機制的意義正是擴大社會組織的參與，應對政治激勵活動的需要［24］。

具體到參與渠道上，應根據突發事件進程變化而區分為正式與非正式渠道，前者多與政權機構合作，而后者多與個人官員合作。其一，在突發事件預防與準備、恢復與重建階段，正式一致的參與渠道是保障公正性的必然要求，亦是穩定溝通以征求建議的必要措施。正式渠道的典型即是人民代表大會的立法磋商，各部委的政策交流以及其他官方意見收集通道，并且應保證社會組織提交的信息可以到達決策者，而決策者應當給予回復。但是，社會組織參與正式渠道的政策制定并非任意與無序，需要其擁有可在部分領域替代政府提供公共產品的專業性與經驗性優勢，并向決策者展示他們的協作態度和操作可能，方可獲得參與資質，以避免公共資源的浪費。其二，在突發事件監測與預警、處置與救援階段，因其緊迫性的需要，效率成為第一要務。非正式渠道較之正式渠道更具靈活性與效率優勢，其可直接利用與政府官員的私人聯系，為應急處置政策提供必要建議。非正式渠道的典型例子即是依賴人際關系產生的私人對接，如個人直接向政府高層傳遞“內部參考報告”，該模式因缺乏固定形式而具有不穩定性，但并非意味其成功率不高。相反，在高效應急要求與中國國情結合的背景下，較之正式渠道，其實現理念倡導改變政策內容具有更高可能性。但嚴重依賴人際關系并非應急治理的長久之計，非正式渠道還應包括政府基于突發事件需要及時開放政策建議通道，其沒有固定的時間模式，例如針對應急救援的聯席會議等。應當明確，渠道之間的差異是因突發事件不同階段需要而有所側重，政府與社會組織間的政治協調互動不應局限于此，多元渠道均應在政治激勵中發揮應有作用。

（三）社會心理激勵

法國社會學家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）提供了主客觀二分法的分析視角，將資本概念劃分為經濟定義與社會視角，前者通常包括金融或物質資源，后者強調無形的元素，如在社會網絡中通過互惠行為產生信任等［25］。但必須明確，社會資本是一個復雜概念，不能將其靜態理解為某種固定物，其本質是行為人用之影響他人以獲取資源的方式。相較于經濟資本的激勵，社會組織社會資本的增加更益于集體行動的轉變。并且，社會資本已成為社會責任的重心，與價值創造直接相關。個人在整個人生中通常會樹立自我道德形象，在參與社會生活中進行道德調節以符合道德感知，特別是在進行享樂行為后更愿意進行道德增值以實現自我認同。雖然享樂行為并不必然屬于非道德，但隨之社會道德判斷與自我道德感知標準的改變，公眾與享樂主義者產生認知偏差，后者不得不增加主流道德行為以改善社會與自我道德形象。基于上述概念，將社會組織與社會資本，特別是其中的道德觀念掛鉤，將極大提高其社會地位，激勵其自我提升。

一方面，對外應加強社會組織在突發事件中的作用宣傳。宣傳是幫助社會組織實現籌集資金與理念倡導等目標的關鍵，政府應鼓勵各類媒體大力宣傳社會組織，并建立面向基層的宣傳網絡［26］。特別是利用社會化媒體便利性與靈活性優勢，利用其滲透性強化公眾認知，增強社會組織在應急治理中的競爭力。但是，因資源有限導致官方宣傳多集中在少數典型組織上，大量社會組織缺乏官方渠道的曝光。因此，政府同時應支持社會組織利用自媒體等數字工具進行自我宣傳。另一方面，對內須提高組織成員自我認同。組織根植于個人，成員社會心理的轉變可直接反映在組織習慣的改變，即組織內部隨著時間推移就某一領域產生整體性改良，最終實現參與可持續。成員是社會組織至關重要的資源，需要對其進行社會心理激勵，即滿足其能力需求與社交需要，以使其強化自我身份認同，激發成員良好情緒，提高參與內在動機。首先，應允許社會組織選擇最能滿足自身能力的應急需求，以獲得期望結果。其次，應鼓勵不同組織間的互動，特別是注重團隊間協同合作。最后，應設立組織內部的職業計劃、增長機會等，即使是最有獻身精神的成員若長期重復同樣工作亦會感到厭倦。此外，社會組織需優化自身專業性優勢以明確內部成員的自我定位，通才型社會組織可能面臨目標過于分散而造成成員缺乏歸屬感。

四、健全社會組織參與應急治理的制度保障

長期以來，學界可能更多關注突發事件中社會組織對政府行為的監督，期望最大程度減少腐敗與擴大社會服務。究其原因，是錯誤地認為社會組織均具有確保公平分配社會資源和服務的價值追求與作為。事實上，突發事件中接受巨額社會捐贈的社會組織同樣符合Bologua提出的GONE理論，即具有Greed（貪婪）、Opportunity（機會）、Need（需要）、Exposure（暴露）四要素，面臨違法可能［27］。因此，強化社會組織有序參與應急治理的制度保障是回應社會期望與改善組織環境的必然要求。但考慮突發事件緊迫性之背景，需平衡效率與公平，即堅持實體正義與程序高效并重。

（一）構筑多主體監管體系

組織傾向于慣性而非變革，僅當環境出現干擾方能實現糾偏，因此監管之于社會組織尤為必要。并且隨著社會組織在應急治理中的影響持續增長，需要完善問責機制以回應公眾信任。政府在應急治理中居于主導地位，對社會組織享有監管權并無異議。但社會組織活動并非隨機分配，往往帶有目的性。如社會組織通常為貫徹其治理理念會集中在社會管理層度較高地區，該類地區政府執行力強，利于政府監管。但其基于崇高道德理念亦可能選擇貧窮地區，恰是政府對公民反應較弱的地區，政府監管效率相對較低，需要社會主體的參與。但當前法律體系中監管主體除政府外，多規定為“社會”與“捐助人”，如《社會組織反洗錢和反恐怖融資管理辦法》第九條與《基金會管理條例》第三十九條。然而，將監管主體規定為“社會”與“捐贈人”，實際上是模糊了社會組織與政府和私營部門間的界限，前者將社會組織等同于政府，而后者將社會組織理解為私營部門，由投資人負責管理。應當明確，社會組織跨越多領域，存在不同組織結構，既有似企業定位，亦有如官僚機構，即同時享有對公與對私的雙重屬性，其監管主體亦應有所區別。

事實上，社會組織發展很大程度上取決于內部與外部利益相關者的交互。此處的利益相關者是指擁有組織所需的必要資源，并嘗試控制組織行為以實現應急治理中可期待利益的主體，包括影響者、合作者、接收者和索償者四類主體。其權利來源可以是經濟、政治抑或道德。因此，相較于政府、社會、捐助人等規定，監管者規定為利益相關人更符合社會組織組織特性。具體表述上，影響者主要是內部成員，合作者多為政府與其他公共服務部門，接收者為捐助人，索償者則表現為受益人。一方面，市場主義者認為內部成員特別是志愿者身份上類似于“消費者”，其用自身時間與精力付款，獲得情感或經歷回報，等同于體驗式消費。若組織目標發生偏離，將直接影響內部成員的集體行動與價值實現。因此，內部成員享有監管基礎。另一方面，社會組織負有捐助人忠實義務，但其對資源的調配使用并不總是符合捐助人的預期與受益人的需要，可能存在分配偏見與信任濫用，甚至脫離公益服務性質而凌駕于捐助人與受益人之上。是故，捐贈人與受益人亦具有權利主張之緣由。但應明確，利益相關者不僅局限于上述主體，社會組織的發展本身是動態過程，須隨時代變化而不斷完善。且雖然監管主體規定為利益相關者，但并非表明社會與社會組織相互隔絕，其同樣對社會組織享有監督權，區別僅在于強制力之有無。

此外，監管主體不僅包含監管權的行使主體，亦應涉及行使對象。當前政策法規中多以組織群體為對象，如《遼寧省社會組織管理辦法》第十七條規定：“單位和個人有權舉報社會組織的違法行為”。但因道德許可之存在，成員個體亦有監管必要，即最初從事道德行為的人因潛意識認為其先前善行已授予其從事非道德行為的“許可”。是故，監管對象應同時包括組織與成員。

（二）完善主被動結合機制

應急治理中社會組織監管富有促進目的，是利益相關者對權力產生焦慮以驅動組織自身完善的動態過程。現有法律體系中對社會組織監管主要包括主動信息公開與被動利益訴求兩類，如《中華人民共和國慈善法》第七十一條與《基金會管理條例》第三十九條，但其并未結合突發事件不同階段，亦缺乏全面且細致的規定，與應急治理需求未相匹配。事實上，主動監管實質是社會組織的內部改良，被動監管則為外部驅動。

一方面，問責不僅僅是提供事后說明，內部監管的目的是強化成員自身責任，通過特定人群的價值重塑以優化組織集體行為。現有法律僅強調社會組織主動進行信息公開，并未關注內部成員對主動監管的影響。任何信息最終需要人力的參與處理，而全面的信息披露依賴于組織成員的自我責任感。隨著社會組織內部科層制的強化以及組織領導者個人權力的膨脹,其自身也會向高度科層化和官僚化的組織體系轉化。是故，應實現社會組織員工參與組織工作、決策與治理的民主，折中觀點以達成共識需求，以共識促共建。同時，建立分層和整體問責制，責任主體精確至成員個人，特別是針對組織高級管理人員的問責更顯必要。另一方面，為了應急治理的高效協調，監管不應是孤立的自我治理，更為重要的是外部利益相關者的參與。外部利益相關者可向社會組織提出利益訴求，包括要求向其公開組織參與應急治理的部分內容并向組織提出改進建議或要求，如捐贈人可以查詢捐贈財產的使用與管理情況，政府可以依據法律規定要求社會組織進行強制信息披露等。但突發事件的緊迫性并未給予社會組織充分時間參與互動，因此外部監管必須具有合理性，即具有行為可預測性，這要求相關法律規定應盡可能完善以約束主體行動，如美國Fonn990－PF（私立基金會稅收申報表）相當于立法制定了信息公開的標準模板，統一強制信息披露的范圍標準［28］。并且，監管方式應充分利用互聯網時代的高效便捷而非局限于傳統官方渠道。

此外，基于突發事件的不同階段，應將監管劃分為事前、事中與事后，其分別具有不同目的。社會組織事前應提供相關應急預案的必要信息，以便內部成員與潛在捐贈人知曉。事中則強化內部監管，通過主動信息披露滿足利益相關者的知情權與監管權，且內部自我改良亦更符合效率需求。事后堅持外部監管為主，通過監控社會組織是否按照計劃使用資金、物資等，對其進行評估考核并吸取經驗教訓，以實現組織優化。

（三）建立高效協調救濟路徑

根據民政部統計顯示，截至2018年年底，全國共查處社會組織違法違規案件9 295起，行政處罰8 665起［29］。社會組織存在違法違規的現實基礎，然應急治理法規中多以“依法予以處罰、依法追究刑事責任”或“給予警告、責令停止活動、撤銷登記”等表述，如《突發公共衛生事件應急條例》第五十一條與《基金會管理條例》第四十二條，權利受社會組織侵犯的主體如何獲得救濟鮮有規定。

救濟途徑是通過權威認可以實現特定需求的可操作規范。社會組織參與應急治理中因可期待利益不足易出現目標異化或難以兌現，要求救濟途徑更為清晰高效以滿足實踐需要。即使世界最大社會組織BRAC（孟加拉鄉村發展委員會）亦在發展過程中出現目標異化，其最初目的是減少因戰爭等突發事件造成的貧困人口，但隨著時間發展，愈發像商業集團，涉足農業、制造業與金融業，與捐贈者初衷相悖。筆者認為，根據突發事件中效率至上的現實，權利主體的救濟路徑較之普通程序應有所區別。

應當明確，“現代社會強調對人的關懷與保護，并以保障私權作為法治的核心”［30］，私權保護與突發事件中公共利益至上存在一定矛盾。因此，權利救濟應盡可能節省公共資源以提高應急治理效率，依照私權救濟、行政救濟、司法救濟的梯次，實現效率與公平的平衡。首先，社會組織內部應建立糾紛調解機制，志愿者、捐助人、受益人等利益相關者通過該機制與組織溝通，提出意見、建議等，以期實現應急治理中矛盾的內部消化。其次，考慮到信息時代社會化媒體的傳播速度，權利主體應通過合法渠道對社會組織違法違規行為進行揭發，以個體行為影響潛在利益相關群體的行動意愿。同時媒體平臺應建立有效篩選機制對不實信息進行鑒別與懲處，保障信息的真實性與時效性。再次，若上述路徑行使均存在阻礙，則由利益相關人向主管行政機關進行投訴、檢舉、揭發，由行政機關基于法律規定給予必要行政處罰，如予以取締、沒收非法財產等，同時應賦予社會組織救濟自身的權利，其對行政處罰不符可向行政主體提起行政復議、行政訴訟。最后，利益相關者可依據相關法律規定對社會組織提起民事訴訟，如社會組織以相應目標進行宣傳吸引潛在捐贈人提供資源，但其使用并未依照目標履行，若無法律規定的正當理由，捐贈人應享有取得民事賠償的權利。

五、結語

構筑科學合理的社會組織參與應急治理機制，是突發事件中高效配置資源，保障人民利益的必然要求，在以人民為中心理念指導下，必須實現政府與社會組織的協調共治以促進社會和諧與穩定。鑒于《突發事件應對法》第三十四條的規定缺乏可操作性，應在總結此次聯防聯控機制運行經驗基礎上，加大修法力度，以期實現國家治理體系和治理能力現代化。同時應當明確，突發事件是社會實踐中存在的不確定因素，但不確定性并不意味著只有在突發事件發生時才能采取行動，突發事件多是量變到質變的結果，在突發事件前亦需通過資源整合實現風險規避。因此，社會組織參與應急治理不僅應關注非常態化下的突發事件應對，更需增強一般時期的常態化治理能力，通過創造力培育、適應性學習及社會網絡建構等，確保社會治理的良性循環。