中國傳統行政文化的當代價值及其啟示

歐 權

（重慶市教育學會，重慶 400015）

對于中國傳統行政文化，需要去其糟粕取其精華，推動其創新性發展、創造性轉化。不同的歷史條件下，傳統行政文化呈現出不同的特點，當代行政文化應借鑒傳統行政文化的積極意義，并在實踐中摸索符合時代語境的價值取向［1］。因此，審視中國傳統行政文化不能超越歷史階段來評價歷史現象，而要結合當時的生存環境和歷史條件進行分析。

傳統行政文化發軔于夏、商、周三代，定型于兩漢，因襲發展于隋、唐、宋、元、明、清各代［2］，以自然經濟和官僚行政體制為基礎，以儒家思想為核心，儒、道、法諸家融合互補的一系列思想、意識、心理、觀念和道德規范的總稱［3］?？傮w來看，“禮治”“法治”“德治”是傳統行政文化的有機組成部分?！岸Y治”發源于“周禮”，以宗法血緣關系為基礎的等級制度為核心，社會中清晰地分出“君、臣、民”三個等級，對應著“出政—行政／督政—受政”三種職能。“君權天授”“佐君父為治”的行政思維意味著統治者既有視天下國家為自己家族打拼出來的“私產”［4］的狹隘，也有“天子作民父母”的理想。“德治”的本質在于“仁政”和“民本”，要求行政者自身先要有垂范天下的“德行”，既出現過諸如“貞觀之治”之類的善治局面，也易形成“青天文化”而掩蓋真正的行政管理頑疾［5］。法治是相對人治來說的，要求主體合法、目的合法、內容合法，但也存在“刑不上大夫”的隨意性、主觀性和專制性特征［6］。

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”［7］，這為構建當代行政文化體系指明了方向。全面深化改革引領了當代中國行政文化的新價值取向，主要表現在以下方面：在價值取向上從君主至上轉向為人民服務［8］，具體體現為從息訟厭訟、法即是刑、法不外乎人情轉到依法行政、明確法律底線、兼顧執法的力度與溫度［9］，實現法治與德治相輔相成［10］。尤其在數字政府大力發展的背景下，當代行政文化具有高效性、開放性、服務性特征［11］。需要明確指出的是，傳統行政文化根深蒂固、影響深遠，既存在一些陳舊、殘酷等不合理的文化成分，又存在長期歷史經驗沉淀下來的優秀理念和民族習慣。此外，以人民為中心是黨領導下的中國特色社會主義行政文化建設的核心要義，要在借鑒人類文明的一切有益成果的同時，將其作為向現代化轉變的價值基礎。在這種情況下，兩個方面的問題需要深入思考：一是傳統行政文化對當代行政會產生哪些方面的影響？二是在行政文化構成方面，隨著國家治理現代化進程的加快，傳統行政文化在當代語境下必然要經歷大浪淘沙、棄惡揚善的過程，那么哪些方面應該摒棄？哪些方面應該傳承？

一、中國傳統行政文化的產生基礎分析

中國傳統行政文化主要是統治型的文化，以鎮壓被統治者為手段來達到維護統治秩序的目的［12］，其存在的基礎主要有：一是自給自足的封建農耕經濟基礎；二是以儒學為其生存背景的文化基礎；三是以宗法血緣關系為主的政治基礎。

（一）傳統行政文化的儒學基礎

中國文化經歷了幾千年的風雨春秋，有過輝煌，有過衰敗，再而復興。行政文化作為文化系統的一個分支，必然與其緊密相關。傳統文化的主干是儒家文化。儒家文化從孔子算起，已有2 500余年歷史。隨著社會的變化與發展，儒家學說不斷吸收道家、墨家等學派的思想，從內容、形式到社會功能不斷發展。儒家學說在歷史變遷中，經歷了以下幾個主要發展階段。一是先秦時期的初始階段。在這一個階段，儒家學說以孔子、孟子和荀子為代表，主要在道德修養和行政治國方面提出了相應的主張。孔子主張“克己”“修身”和“為仁由己”；孟子強調“性善”，主張不斷發揚人的“羞惡之心”“是非之心”“惻隱之心”“辭讓之心”“求其放心”，力主推行“仁政”；荀子主張“兼愛”，提出“明分使群”“群居和一”的治國原則。他們提倡的政治理想在當時雖頗有影響力，但由于不符合諸侯稱霸、群雄割據的亂世現實，統治者敬而不用［13］。二是兩漢時期儒學的制度化和宗教化階段。在這一階段，荀子的儒家學說對漢初思想產生了很大影響，后來的大儒董仲舒接受了荀子的禮法并重、刑德兼用的思想，吸收了墨家“兼愛”“尚同”思想，以及道、名、法、陰陽等各家學說，在漢武帝時期推行“罷黜百家、獨尊儒術”，使儒學不斷向制度化、宗教化方向發展。東漢時期，班固撰寫了《白虎通義》，把儒家學說轉變為實際的社會政治律條和道德規范。三是兩宋時期的發展階段。在這一階段由于儒學對人的自然情愫的束縛和局限，對人們的吸引力逐漸減弱，儒學在人們思想修養層面的作用先后受到玄學和佛教沖擊，但仍然在政治制度層面保持著自己的位置。兩宋時期儒家思想家借鑒佛道相關思想而得到進一步豐富發展。在周敦頤、張載、邵雍、程顥、程頤等“北宋五子”闡發易理的基礎上形成了理學，后經朱熹的進一步深化，與佛道爭搶思想主導地位，以充分發揮儒學的作用，強化儒學在政教兩方面的功能。四是近代以來的“新儒學”階段，在制度和思想意識層面，都相當程度地阻礙了社會改革和進步［14］。在西方經濟、政治、文化的沖擊下，人們對儒學進行了激烈的批判，對傳統文化進行了全面的反思，從實際出發去其糟粕取其精華，儒學進入了“新儒學”時代?？偠灾?，封建統治者推行的科舉制度和實施的思想專制制度，使儒家學說變成了官方意識形態，占據了中國傳統文化的統治地位，儒家學說遂成為傳統行政文化的社會文化基礎［14］。

（二）傳統行政文化的政治基礎

中國傳統社會政治行政架構的基礎是宗法制度。中國古代宗法制度主要以血緣關系為基礎，尊崇共同的祖先、嚴格尊卑長幼、規定繼承秩序、劃分宗族成員的權利和義務［15］。宗法制度緣起于父系氏族社會的父家長絕對權威的觀念、父家長的財產繼承程序、男性祖先的尊崇觀念和祭祀祖先的各種儀式等。隨著社會的發展，基于氏族制度這種以血緣關系為基礎的政治秩序，逐漸發展成部落聯盟。至秦漢統一，宗法制度又發展成宗法色彩濃厚的君主專制，主要表現在家族統治和君王天下、家族制度和家國同構，形成了親親觀念、男性尊崇觀念、父權觀念、孝悌觀念等等，這種以血親名義建立起來的制度成為調節統治階級內部利益、維護封建地主階級世襲統治和奴役勞動人民的工具。這種宗法色彩濃厚的君主專制主要包括以下幾個方面。一是世襲制度。君權神授，皇帝權力至高無上，代天行使一切大權，普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣，皇帝作為封建社會歷朝歷代的最高統治者，一直持續了兩千多年，直到辛亥革命才成為歷史。二是行政官制。秦朝推行三公九卿制，隋文帝推行三省六部制，宋太祖將宰相的職權一分為三，增設參知政事、樞密使和三司使，元世祖設立了中書省、樞密院和御史臺，明太祖結束了三省制度，實行內閣制，清代設內閣、置六部、設立軍機處，中國的君主專制走向了巔峰也開始轉向沒落。三是選官制度。自漢代始，中國就建立人才選拔制度，察舉制是兩漢選用官吏最主要的途徑。到東漢末年，察舉制為門閥世族所操縱和利用，滋生了種種腐敗。魏文帝時創建了九品中正制，是盛行于魏晉南北朝時期主要的選官制度。隋文帝廢除九品中正制，采用分科考試的形式選拔官員；隋煬帝設置進士科，科舉制形成［16］。唐代明確以進士、明經兩科為主；增加科目、人數，設殿試，并成定制。北宋科舉制更加成熟，在程序上分為鄉試、省試、殿試三級，錄取權由皇帝直接掌握［17］。明代科舉設八股取士制度，嚴重束縛了學子的思想。1905年清政府廢除了科舉制度，推廣學堂，咸趨實學，將育人、取才合于學校一途。至此，在中國歷史上延續了1 300多年的科舉制度落下帷幕。在中國古代，世襲的帝位、集權的官制，再輔以限制思想的選官制度，使以血親關系為基礎的宗法制與以君主集權為中心的封建官僚政治緊密結合在一起，構成了中國傳統行政文化的政治基礎，并形成了相應的行為準則，規范著社會、生活和行政等領域的行為。

（三）傳統行政文化的經濟基礎

經濟是文化發展的物質條件，雖然文化發展并不完全與經濟發展同步，但文化發展歸根到底要受到物質文明發展水平的制約。離開經濟這個基礎，文化發展就因失去基礎而成為空談。中國傳統行政文化的基礎是自然農耕經濟，其特征是自給自足的農業經濟和小農生產方式，主要是解決吃飯穿衣兩大基本問題。在中國傳統的自然經濟中，土地是首要生產資料，土地的歸屬問題是最受關注的問題。在氏族社會，土地屬于氏族集體所有，發展到夏商周時期，土地則歸“王”所有，盡管西周天子推行分封制，但是各諸侯只有土地使用權而沒有土地所有權。到西周末期，井田制開始出現，有公田和私田之分，土地的歸屬出現了私有化，土地買賣促成了以家庭為單位的生產形態，個體經濟成長起來。當然，在古代商品經濟也是存在的，《尚書·酒誥》中說，殷民“肇牽車牛，遠服賈用，孝養撅父母”，說明商代就已經存在職業化的商人。自周代始，統治者就將商業視為一種賤業，認為農業是帝王之根基，帝王每年都要舉行農耕的儀式，凸顯農業是成就帝王大業的經濟基礎。統治者倡導農業還有利于提醒統治階級內部不忘農事的艱辛，在整個社會倡導勤勞簡樸的觀念，強調人生在勤，不索何獲。中國古代一直是以自給自足的自然農業經濟為主，雖然商品經濟也在一定程度上存在，但是由于統治階級一直重農抑商，商品經濟始終對農耕經濟存在著嚴重的依附性。因此，自然經濟所伴生的保守思維、懷舊情緒、短視習慣不同程度地影響了政治和文化的發展，長達數千年的農耕經濟使中國文化具有極大的耐受性、凝聚性、包容性和保守性。

二、傳統行政文化對當代行政理念的積極和消極影響

中國傳統行政文化對當代行政理念有積極和消極兩方面的影響。必須對傳統行政文化予以合理的揚棄，對傳統行政文化的雙重影響進行簡要分析，以便對當代行政文化建設做出積極貢獻。

（一）傳統行政文化對當代行政理念的消極影響

一是保守型的行政思維影響了當代行政民主建設。中國傳統行政文化以農耕經濟為基礎，農耕經濟所孕育的農耕文化則是一種保守型的文化，開拓性不強，映射到民族心理上則是穩定平靜、自我封閉，反映到行政文化中則是按部就班、故步自封和阻礙創新。因此，在歷史上，無論哪次政治變革，都要付出慘重的代價，即使很多變革能夠成功開始，也都以失敗而告終，例如王安石變法、張居正變革、百日維新等都是短命的政治變革。這些變革創新之所以最終失敗，源于改革面臨的守舊阻力太大，源于“祖宗之法不可變”的思想障礙，源于長期封閉保守的短視思維。在傳統保守型行政思維的影響下，行政官僚的思想也相對保守，映射到對權力的態度上是對權力的過分看重，將公權據為己有，實行家族式的統治，行政官僚或以血親、或以門生為紐帶，形成朋黨，導致行政決策不透明，行政事務拒絕與外界交流，拒絕公開決策信息和決策過程，老百姓無法參與行政事務，無法對決策過程進行監督，行政民主被完全拋棄。這種保守型的行政思維一方面促成了行政權力的私有化，另一方面顯示出了統治者的“權威性”和“神秘性”。最終導致行政人員墨守成規、按部就班地處理政事，民主和清廉也主要靠行政者的道德良心進行維持。由于這種保守型的行政思維在中國古代演繹了數千年，導致人們的思維意識上的固化，這對于當代行政民主的建設不免造成認識上的羈絆。

二是官本位的從政觀念影響了行政決策的科學性。中國古代沿用千年的科舉制度，被老百姓奉為唯一一條走出農門的道路。唯有發奮讀書，一步一步考秀才、中舉人、獲進士、出仕為官，才能光宗耀祖、彰顯門廳。讀書不是為了求知，而是為了求仕，為官后才能名利雙收。在中國古代，當官意味著權力的擁有，民間有“一人為官，雞犬升天”的俗語；意味著生活的富足，有“三年清知府，十萬雪花銀”的說法；意味著地位的特殊，有“禮不下庶人，刑不上大夫”的規則。正是這諸多的利益所在，促成了“官本位”價值觀的形成。因此，入仕為官和官階晉升成為許多人的人生追求。《儒林外史》中描寫的范進中舉就是中國古代文人追求仕途的典型，范進窮困潦倒，一生讀書求仕，以求得“城里張府上那些老爺，都有萬貫家私，一個個方面大耳”的生活，五十四歲得以中舉，喜極而瘋。普通百姓傾其所有、窮盡一生而得來的“官”，自然倍加珍惜，勢必官氣十足。由于這種觀念的影響，行政官僚更看重自己手中的權力和自己的官位，未進入官場者，則想盡千方百計進入官場，一旦進入官場，則又通過各種手段，爭官、要官、奪官和保官，對此，晚清小說《官場現形記》給予很現實的描寫。這種觀念沉淀到當代人思維中，對有“官本位”觀念的一般百姓而言，則認為為官就是一張報紙一杯茶、家富勢足頤指氣使；對有“官本位”觀念的行政人員而言，則服務欠缺、獨斷專行，視公權為私器，嚴重影響了行政決策的科學性。

三是唯上式的施政理念影響了依法行政的進程。在傳統的封建社會，統治模式是君權至上、層層授權的層級管理，因此形成了行政管理的人治環境，再加上層層服從式管理模式，形成了唯上式的施政觀念?！熬秊槌季V，父為子綱，夫為妻綱”是家國同構的封建社會的行為規則。唯上式的施政理念，是封建中央集權的產物，自然也是為了形成集權。由于在這個集權結構的頂端是皇帝個人，而不是一個民主決策的機構，因此這種集權必然是人治式的集權。與人治相對應的是法治，雖然在古代也有法治，但是其法是王法，而不是國法。王法可以朝令夕改，可以因人而異，可以隨心所欲。因此，在古代法治成了人治的附屬，走門子、托關系、尋人情是整個社會必備的生存手段，促使了“人情政治”“關系政治”盛行。盡管在當代，我們堅持全面依法治國，但延續幾千年的人治重于法治的傳統思想觀念仍有很大的社會影響力。百姓遇事先想到的不是法律規章制度，而是人情關系背景。當行政領導的個人利益與法規條例相悖時，少數行政領導往往是尋求關系維護個人利益。這必然會阻礙依法行政和法治社會建立的進程。

四是全能型的行政模式影響了當代行政的改革。在傳統行政文化當中，行政權力可以涉及社會生活和個人生活的方方面面，皇權更是至高無上的，可以無限地在任何領域行使，老百姓也就認為行政力量能夠覆蓋一切。因此，這種行政權力的全能型思維，一方面推動權力至上觀念和無限集權的形成；另一方面導致百姓民主意識的淡薄和對行政的依賴。如此延續了數千年，不論在行政文化還是民間文化中，已經形成了一種思維的定式，認為政府是全能的政府。這種觀念對于當代行政改革，特別是政府職能轉變造成了觀念上的阻礙，其源頭正是傳統觀念中全能化的行政思維。在古代，人們將地方長官稱之為“父母官”，顧名思義，父母者，百姓的衣食住行吃喝拉撒樣樣都要管，事必躬親。數千年來，官員普遍認為轄內百姓的大小事情皆由政府負責，這既是權力又是責任，政府被罩上了全能的光環。在當代，政府為了更好地為人民服務，進行了行政體制改革，積極推進政府職能轉變，努力推進政企分開、政事分開、政社分開。但是全能型的傳統行政思維仍然阻礙著轉變政府職能的行政體制改革，一方面一些行政人員不肯放棄對經濟、文化和社會事務的控制權力，另一方面一些老百姓根深蒂固的觀念仍是有麻煩找政府。從這個角度講，全能型的行政模式深刻影響了當代行政的改革。

（二）傳統行政文化對當代行政的積極影響

第一，傳統民本思想對當代民生價值觀有著積極影響。我國古代的民本思想是由開明的當政者、政治家在認識到民生疾苦后而對民眾力量思考的結果，客觀上有利于緩解階級沖突，實現本固邦寧的政治目標［19］。但他們對民眾力量的考量是在維護封建統治的基礎上展開的，必然帶有很大的階級局限性和歷史局限性，是一種“馭民”“治民”之術，與黨全心全意為人民服務的宗旨是完全不同的。雖然傳統民本思想是在封建統治的框架下展開的，但是其中還是存在許多閃光的思想，于當代還是可取的。其中，許多愛民、利民、保民、富民的觀念與當代“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的為人民服務的宗旨有相通之處，對于當代民生價值觀的確立有著積極意義。

第二，傳統和諧思想對當代行政關系有著積極影響。和諧思想最早孕育于遠古的巫術禮儀之中，它的形成與“陰陽五行”“天人合一”等觀念密切相關。三千多年前史伯提出了“和實生物”的觀點；晏嬰提出了“相成”“相濟”的觀點；孔子將“和而不同”作為理想人格的標準；老子提出“萬物負陰而抱陽，沖氣以為和”；孟子強調“天時不如地利，地利不如人和”；莊子提出：“與人和者，謂之人樂；與天和者，謂之天樂”；董仲舒認為“和者，天地之所生成也”，“天地之美，莫大于和”等和諧思想。傳統文化中“和為貴”的思想、“和而不同”“求同存異”的思想，作為處理人際關系的準則，在今天依然具有重要的積極意義［19］。

第三，傳統行政倫理對當代行政文化有著積極影響。中國傳統行政倫理底蘊豐厚，孔子早在春秋末年就提出了“為政以德”的主張。細捋中國傳統行政倫理規范，主要包括：清正廉潔、身正行政、舉賢任能、天下為公、善策治國等等，這些傳統行政倫理，雖然是為封建經濟和政治服務的，但是作為馬克思主義者，我們不能割斷歷史，我們要正視歷史，從傳統中去尋找當代的價值。只要我們堅持用馬克思主義的眼光去審視，去甄別，其中有許多可為當代所用的精神遺產。比如，清廉行政的思想，從先秦到近代，都有許多優秀的見解，如：孟子的“政在得民”；老子的“禍莫大于不知足；咎莫大于欲得。故知足之足，常足矣”；墨子的“儉節則昌，淫佚則亡”；管子的“家富而國貧，為人臣者之大罪也”；真德秀的“不廉之吏，如蒙不潔，莫能自贖”等等。當然傳統行政倫理具有兩面性，今天我們面對傳統行政倫理，在勇于繼承、善于繼承的同時，要批判地吸收，去其糟粕取其精華，剝去其封建的內核，取其符合社會主義意識形態的價值理念，才能對自己、對他人、對政事有所裨益，才能有助于中國特色社會主義行政倫理建設。

三、揚棄與啟示當代行政文化與中國傳統行政文化的相互作用

中國傳統行政文化作為中國特色社會主義文化的有機組成部分，與政治、經濟和文化環境存在著一種必然的關聯，其發展也必然受其制約。因此，討論傳統行政文化的當代價值不得不討論其與當代行政文化的相互作用。

（一）當代行政文化對中國傳統行政文化的揚棄

第一，超越傳統民本思想，堅持以人為本，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，樹立民生型的行政理念。無論是奴隸社會、封建社會還是在資本主義社會，都是少數人統治大多數人、統治階級剝削勞動人民的社會。因此，必然在“人民”和“統治階級”之間存在著不可調和的矛盾。在傳統民本思想中，“君主”將“民”作為“國”之“本”、作為“政”之“要”，是統治階級為了鞏固自己統治而采取的措施。傳統民本思想還在一定程度上調和了封建地主階級和“人民”之間的矛盾，促進了生產的發展。當然，傳統民本思想是不可能與當代的以人為本的思想相提并論的，因為其存在的政治、經濟和文化環境都已經有了本質的變化。中國共產黨的本質決定了其執政目標與人民利益高度一致，決定了其執政的根本宗旨是全心全意為人民服務。中國共產黨作為執政黨，其政策指向是努力改善和保障民生，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。黨的十九大報告提出“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力。全黨同志一定要永遠與人民同呼吸、共命運、心連心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”［20］。這表述了黨的民生價值理念和政策取向，充分體現了黨關注民生、重視民生、保障民生、改善民生的民生型行政理念，確保發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，對實現民生狀況的快速和持續改善，具有重要意義。在當代，就業難、收入低、物價漲、上學難、看病難、住房難等一系列社會問題使部分老百姓的幸福指數逐漸降低，由于對自身生存和發展的焦慮，部分人的幸福感也悄悄逝去。因此，如何提升民眾的幸福感已經成為當前黨和政府工作的重中之重。老子在《道德經》中說“至治之極，甘其食，美其服，安其居，樂其俗”，這是古代社會人們對行政治理的理想期望。在當代，人民對美好生活的向往，正是各級黨委政府的奮斗目標。它超越傳統的民本思想，堅持人民至上，堅持以民生為指向的行政理念，能夠促使領導干部從“唯上”思維下的“面子工程”“政績工程”中走出來，把關注點更多地集中到就業、教育、醫療、養老等人們關心和關切的問題上來。新時代以來，全面深化改革有力保證了經濟社會發展，但收入分配秩序仍有待進一步規范，必須在發展經濟的基礎上，樹立民生型的行政理念，關注民生幸福，維護社會穩定。

第二，超越傳統德治思想，培養行政法治意識，堅持依法行政，保障和促進社會公平正義，形成法治型的行政文化?！墩撜Z·為政》曰：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！闭J為道德是為政治國的最高規范，因此，儒家主張“仁政”而不是“法治”。就中國法治起源而言，在公元前21世紀，中國就已經產生了奴隸制的習慣法。盡管如此，總的來講傳統行政思想通常是忽略法治的，主要表現在如下幾個方面：一是注重德治，主張仁政，將仁義禮智信作為最高倫理價值；二是注重權杖，主張“三代以下，天下之是非，一出于朝廷”；三是注重中庸，主張“和為貴”，以“爭訟”為恥；四是主觀判斷，主張“論心定罪，志善而違于法者免，志惡而合于法者誅”。傳統行政思想這種對法治的忽視是建立在儒學背景、農耕經濟和君主專制的封建制度基礎之上的，也是當時統治者為鞏固自己統治的需要而推行的。中華人民共和國成立后，其政治、經濟和文化基礎改變了，逐步走上了建設社會主義法治國家的道路［21］。20世紀90年代，在市場經濟蓬勃發展的現實背景下，就已明確提出依法治國理念；進入21世紀，中國的法治建設進一步發展和完善。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確了全面依法治國的總目標和總藍圖、路線圖、施工圖。2020年5月，十三屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國民法典》，這是中華人民共和國成立以來第一部以“法典”命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果［22］。2020年11月，黨的歷史上首次召開中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想［23］。改革開放40多年來，特別是黨的十八大以來，中國法治建設成效顯著，形成了依法治國的行政文化，為依法行政打下了扎實的基礎［24］。在具體的行政實踐中，一方面，須進一步完善依法行政，培養行政法治意識。既要培養行政人員的法治意識，堅持依法行政，堅持法律面前人人平等，堅持任何行政行為都不能越法、違法；又要培養人民群眾依法參與行政、監督依法行政的意識，促使行政行為在法律規章范圍內展開。另一方面，必須維護行政法律制定和行政權力行使的科學合理和公正公平。既要不斷完善和健全立法的程序與方法，法律制定要堅持從實踐中來到實踐中去，堅持從群眾中來到群眾中去，堅持體現人民民主專政，盡可能地維護最大多數人的利益；又要不斷完善和健全行政行為監督制度和行政責任追究制度。總之，形成一個法治型的行政文化是一個系統工程，需要從各個方面建設有利于依法行政的環境，需要高素質的行政人員，需要社會大眾的全民參與。只有行政人員和社會大眾的相互理解、相互支持，共同促進和努力，法治型行政文化才能最終形成。

第三，超越官本位的行政思維，努力提升人民大眾的政治素養，加強行政民主建設，推進參與型行政管理模式。中國古代依靠宗法制度而建立起來的行政關系，導致了行政管理上的封閉性，百姓在行政過程中沒有任何發言權，是完全意義上的被統治者。由于百姓參與的缺失，則導致了古代行政管理脫離現實和群眾基礎。科學的行政管理需要從實際出發，需要尊重實踐，從實踐中去尋求科學管理的智慧，而人民是最偉大的實踐者，因此，科學的行政管理需要人民參與到行政管理中來。在當代中國，人民參與行政活動的程度，是衡量全過程人民民主顯著優勢的重要指標，也是衡量行政管理科學性的重要內容。封建社會封閉式行政殘余思想參與行政對人民的影響依然存在。人民往往對參與行政管理并不積極當然這其中也不乏參與者的見識和素質造成的影響。在當代影響人民參與行政管理的因素還涉及政府和行政管理者，這主要是古代全能型政府和“官本位”思想造成的，在傳統中由于政府的全能導致了行政人員的全能，也就導致了官位至上，行政人員往往為了既得利益而維護政府的全能性，一方面阻礙政府職能的轉變，另一方面拒絕人民參與到行政管理中來。因此，當前在一些地方，政府職能轉變被一些人掛在嘴上、寫在紙上，就是不落實在行動上，人民參與行政管理也往往只是做做樣子、走走形式，沒有多大的實質意義。由于這種現象存在，造成一些百姓對政府不信任。因此，在推進參與型行政管理的過程中，既要在政策制定上下足功夫，又要在行政人員和人民大眾兩者身上一起做功課。一是要加大教育宣傳力度，努力提高人民參與行政管理的能力和素質，讓人民大眾更多地了解參與行政管理對自身利益的重要性，了解行政管理的過程和制度，從而積極主動地參與到政治進程中來。二是從實際出發，因地制宜，充分尊重人民大眾參與行政管理的習慣和方式，制定出有利于人民大眾參與行政管理的實施細則，制定人民大眾參與行政管理的法規，切實保障公民參與行政活動的權利。三是在操作過程中，要保證公平、公正和公開，不斷增強人民大眾參與行政管理的強度、廣度和深度，不斷增強人民大眾對參與行政管理的信心。只有這樣，才能不斷提升行政管理的水平和質量，不斷促進參與型行政的理念形成。

（二）傳統行政文化對當代行政文化建設的啟示

第一，延續實績晉升，打造以人民為中心、以民生為指向的行政思維。幾千年來，實干興邦已成為我國立于不敗之地的深層文化基礎［5］。早在戰國時期，弱小偏遠的秦國通過“商鞅變法”這一實績晉升制度，走向天下一統［25］。從改革開放初期的“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”，到黨的十八大以來，習近平總書記多次強調的“擼起袖子加油干”［26］“干部干部，要干字當頭”［27］等宣言，無一例外都在強調為人民群眾辦實事才是政府政績的根本落腳點。解決民生問題，不但要有強烈的民本意識，還需要有系統思維。一是有效銜接民生價值取向與政府行為邏輯，杜絕亂作為、濫作為、不當干預等行為，堅持民生是歸宿而非工具［28］。二是樹立長期行政思維，扭轉短平快的績效生產方式，集中力量資源解決本質問題、暢通機制、完善保障措施，讓政績真正利民惠民。

第二，樹立法律至上的行政理念，讓法治成為全社會的信仰。習近平總書記強調“全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”［29］。所謂系統工程是指一項工作具有多個部分、要素或環節，有多個主體參與，最終實現整體大于部分之和的系統性效果［30］。在“共建共治共享”的社會治理理念下，政府、市場、社會三元治理主體之間的互動協同，對貫徹落實全面依法治國新思想具有重要的實踐意義。第一，法治政府建設必然要求推進依法行政，用法治給行政權力定規矩、劃界限；堅持法定職責必須為、法無授權不可為，提升行政效能；把依法監管和服務群眾統一起來，著力打造服務型政府［31］。第二，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，要“充分發揮法治的引領、規范、保障作用”“加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”［32］，這就要求在法治軌道上，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，營造公平競爭、自由開放的內外雙循環營商環境。第三，通過實時普法、公益普法、精準普法等措施讓人民知法、懂法、守法、用法，讓嚴格執法、公正司法照進現實，讓人民信法，加快法律與懲罰偏見脫鉤，讓人民敢用 法［33］。

第三，明確規范權力，充分推動群眾監督，著力創新行政手段。習近平總書記在黨的十九屆中央紀委六次全會上的重要講話強調：“要完善權力監督制度和執紀執法體系，使各項監督更加規范、更加有力、更加有效?！保?4］第一，嚴格的制度規范是完善黨和國家監督體系的首要任務，建立具有引領性、率先性、創新性的內外聯動制度體系，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為［35］。第二，數字經濟時代的到來，既提高了監督工作的透明度和實效性，也導致各種違紀違法行為手段不斷翻新、結果更加隱蔽［36］，這就要求監督工作充分運用大數據技術實現國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，實現監督領域和監督深度的跨越。第三，要把權力置于嚴密監督之下，嚴格落實紀檢監察機關意見必聽、反映線索等具體且有可查性的信訪舉報必查要求，嚴肅查處違紀問題，實現監督、處置、治理一體化推進的工作閉環，提升監督成效。