耕地生態補償制度與“生態人”的耦合性分析

張 燕 張 新

（華中農業大學文法學院，湖北武漢 430070）

近年來，作為生態環境重要要素的耕地，其生態補償在國家政策層面備受重視。2021年3月，國家發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃）強調：“完善市場化多元化生態補償，鼓勵各類社會資本參與生態保護修復。”［1］2021年9月，國家出臺的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》進一步指出：“聚焦重要生態環境要素，完善分類補償制度……完善耕地保護補償機制，因地制宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕制度。”［2］同時，就理論研究而言，從《中華人民共和國環境保護法》的修訂到生態文明入憲，再到正在熱議的環境法典的編纂，耕地生態補償一直都是學界關注的焦點之一［3］。

然而，當前我國耕地生態補償領域的相關立法少之又少，且多數內容過于抽象，對受償主體、補償標準以及監管機制等關鍵問題也未進行明確。在生態文明入憲與環境法典編纂的背景下，對耕地生態補償的相關理論進行探討，繼而推動耕地生態補償生態價值、經濟價值以及社會價值的和諧統一，實屬必要。基于理論與實踐的辯證考量，“生態人”理論既是對生態文明入憲的自然回應，也是建設生態文明的現實需要，“生態人”理論與耕地生態補償制度在主體要素、客體要素、目的要素以及實現路徑上存在高度的耦合性。這種耦合性有助于進一步完善耕地生態補償制度，從而回應耕地生態補償制度的法治化訴求。

一、文獻綜述及問題提出

關于耕地生態補償，學界對其內涵、價值以及功能已經基本達成一致，普遍認為耕地生態補償實質是由耕地生態效益消費者（外部性受體）向耕地生態效益生產者、供給者（外部性供體）進行的補償行為，兼具生態、經濟、社會三大價值。近些年，學界關于耕地生態補償的研究主要集中在補償標準、補償模式等問題上，多是通過構建計量模型進行實證分析。比如，有學者基于糧食安全視角，提出要構建可資操作的補償機制與配套體系，進一步保障生態補償的長效實施［4］；有學者則基于生態安全視角，認為耕地生態安全與土地財政收入水平之間為負相關關系，建議劃分生態補償區域并建立耕地生態轉移支付模型［5］；還有學者基于長江經濟帶的實證分析，提出制定并實施差別化耕地生態補償方案、強化耕地生態財政轉移政策工具效力，是耕地生態補償機制創新的有效路徑［6］；李曉燕基于生態價值量和支付能力，認為構建可行的耕地生態補償標準，需要將區域的經濟發展水平和區域耕地生態系統統籌考慮［7］；馬愛慧等基于耕地生態補償相關利益群體進行博弈分析，認為在耕地生態補償中需要統籌考慮中央政府與地方政府、農民與市民之間的博弈關系，進而確定科學的補償標準［8］。學界多角度研究耕地生態補償的標準和方式，能夠為耕地生態補償實踐提供參考，但在依法治國、生態文明建設的宏觀背景下，更有必要從環境法角度對耕地生態補償制度的法理基礎及立法實踐進行研究。這樣既能夠為耕地生態補償提供更完善的法律基礎，又能夠為未來環境法典的編纂提供初步參考。

“生態人”理論的提出，實質是生態學、倫理學、哲學與法學的一次交流與融合，與環境法自身的跨學科、跨部門、跨法域的天然屬性密切相關。黨的十七大提出加強生態文明建設，同時生態環境問題日益凸顯，環境法學界嘗試對環境法制建設進行理論創新和立法模式變革。蔡守秋教授等倡導構建“生態人”模式，認為生態人是處于生態系統中的人，是追求“三種效益”（經濟效益、社會效益和環境效益）的人，其以生態意識（生態倫理水平和生態理性水平）為核心，具備有限的理性［9］；吳賢靜認為從法律人模式的演化趨勢看，“生態人”模式具有必然性和必要性［10］。2018年憲法修改明確將“生態文明”寫入憲法序言。以“生態文明”入憲為契機，學界對環境法治的基礎理論進行了新的研究探索。江國華教授等認為“生態文明”入憲是將環境人權提升到憲法層面并予以保障，是對生存權、發展權和代際人權的肯定，是實現人類永續發展的前提［11］；張震教授等指出憲法中的生態文明條款蘊含著生態法哲學思想，表明人類與自然應當是和諧共處的關系，而非對立與征服的關系［12］；呂忠梅認為我國環境法典的編纂需要重視環境法律關系的“人—自然—人”特性，承認新型法律關系的現實意義［13］；劉洪巖更是直接呼吁以“生態中心主義”的環境論價值進行適度的理論革新和制度重構［14］。由此可見，學者均強調在“生態文明”入憲和生態環境問題日益凸顯的背景下，環境法制建設迫切需要進行理論與制度的適度重構。本文倡導的“生態人”理論既是對“生態文明”入憲的直接回應，也是對環境法制基礎理論的有益探索。

“生態人”理論的核心思想主要包括：一是重新界定了人與自然的關系，認為人與自然應當是和諧共生體的關系，每個生態人都是生態系統的組成部分，進而每個生態人都具有享受生態環境且從中獲利的權利，也同時具備保護生態環境的義務。這與習近平生態文明思想是高度契合的，也能夠為環境法典的編纂和環境權的證成提供一定的理論基礎；二是明確了生態效益—經濟效益—社會效益應當是和諧統一的關系。習近平總書記強調既要重視發展問題又要重視安全問題，國家安全包括了生態安全，“生態人”理論也與習近平總書記的總體國家安全觀相契合；三是強調了要確保代際、區域之間的環境權益公平，不能只顧及當代經濟發展而損害后代環境權益，也不能為了某個特定區域的發展而犧牲其他區域的環境權益。這與可持續發展理論也是高度契合的。值得強調的是，“生態人”理論并不是鼓吹絕對的“生態中心主義”，而是強調每一個“生態人”在開發、利用、保護生態環境時，應當統籌考量生態—經濟—社會三大效益。“生態人”理論也并未違背人追求自身利益的本能，健康、安全、舒適的生態環境本身就屬于人所追求的利益之一。并且，隨著民眾生態意識的不斷提升，生態價值也必將愈加受到重視。“生態人”理論更不是推翻傳統法理中“法律關系”的基本內涵與要素，傳統法理中法律關系調整的是人的行為而不包括自然，調整的是以權利義務為內容的社會關系而非所有關系。“生態人”理論強調生態環境的系統性和整體性，每個人都是生態系統的組織部分。在開發、利用、保護生態環境時，一個人的行為會影響到其他人的環境權益。

簡而言之，緣于生態環境的公益性和系統性，人的環境行為會導致人與人之間形成社會關系。2022年1月開始實施的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》明確指出，自然人、法人以及非法人組織因生態破壞、環境污染受到損害的，可以依據《民法典》第一千二百三十二條的規定，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任。這恰恰契合“生態人”理論，自然人、法人、非法人組織都是生態系統中的“生態人”，侵權人的行為導致環境污染、生態破壞，被侵權人可以請求侵權人賠償。這自然符合傳統法理中“法律關系”的基本理論，且能夠在一定程度上為環境法典的編纂、環境權的證成提供理論依據。保護生態環境的現實需求，迫切要求我們加快環境法制建設的步伐，進行適度的理論革新與制度重構。“生態人”理論最終追求的是環境公平與正義。雖然這個目標還有很長的路要走，但正如法律不能苛責每一個人去遵守，法律也不能放棄其最基本的指引作用，這正是本文撰寫的初衷。

二、耕地生態補償制度之困境：基于立法層面

當前，我國耕地生態補償立法主要停留在理論研究和探索階段，還沒有形成一部真正意義上的、全國統一的關于耕地生態補償的法律，其內容多散見于各類法律、法規、規章以及規范性文件之中（表1），呈現出如下幾個特征。

表1耕地生態補償中央立法及政策文件

第一，法律體系不健全。從整體看，憲法、法律、行政法規多是使用倡導性條款強調保護生態環境，少有明確規定生態補償問題，即“重保護、輕補償”。《憲法》第九、十、十三條強調的是保護生態環境以及合理利用土地，《農業法》《農村土地承包法》《清潔生產促進法》也是只強調保護耕地資源，未涉及耕地生態補償問題。2014年修訂的《環境保護法》第三十一條規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，且提出補償的兩類方式①《環境保護法》第三十一條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”，這是首次從法律層面明確規定生態補償制度。《土地管理法》第三十條規定的“占用耕地補償制度”看似有“補償”二字，但并不屬于耕地生態補償②《土地管理法》第三十條規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應到按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”。《礦產資源法》第三十二條規定的“土地復墾制度”本質上是落實耕地保護政策、堅守耕地紅線，也未涉及補償問題③《礦產資源法》第三十二條規定：“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”。僅依靠《環境保護法》第三十一條的規定，難以適應耕地生態補償制度法治化的現實需要。

第二，核心內容不明確。《環境保護法》中關于生態補償制度的規定嚴重不足，其內容側重于環境的污染治理，對于生態補償僅限于第三十一條。第三十一條的規定只是明確生態補償的兩種方式，并未結合耕地自身的特殊性對補償主體、補償對象、補償標準等進行規定。這種過于籠統的規定致使耕地生態補償制度缺乏一個系統的、自上而下的依據。《關于深化生態保護補償制度改革的意見》雖然對生態補償制度的工作原則、工作目標、配套措施以及激勵機制作了規定，但對耕地生態補償制度最為關鍵的要素（即補償主體、補償方式、補償標準等）未予以明確。在地方上，雖然我國已有多個省份出臺了具體的指導意見或暫行辦法，但一方面此類地方立法不僅重復性內容較多，且大都是原則性規定，操作性不強，另一方面其內容多是關于林地、草原等領域的生態補償，耕地生態補償的內容則非常少。

第三，監管機制不完善。耕地生態補償制度涉及事項較多，其推行需要多部門協調聯動，需要有完善的考核評價機制，也需要有效的公眾參與，從而形成較完善的監管機制。關于耕地生態補償的監管機制，我國尚未以法律形式加以明確。《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》所涉及的監管制度，其內容主要是針對占用耕地、破壞土地和違規承包土地等行為的監管，并未明確耕地生態補償過程中如何進行監管的問題。新修訂的《環境保護法》第二章監督管理部分提出國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，建立健全環境監測制度，但其內容還是針對污染環境行為的監測和監管。2020年11月國家發改委發布的《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》，雖然對監管保障機制進行了部分規定，但補償資金的發放和使用如何監管、如何確保公眾參與等關鍵問題并未明確，并且《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》尚未正式生效，不具有正式的法律效力。

任何立法都需要在一定理論的指導下開展，我國的耕地生態補償立法亦是如此。縱觀我國耕地生態補償制度的理論研究，不難發現主要集中在內涵、必要性等方面，把握了耕地生態補償的生態—經濟—社會三重價值，也對耕地生態補償的必要性有了充分的認識。但在耕地生態補償的基礎理論研究上，多是運用一些傳統的經典理論，在某種程度上未能順應新時代的發展需求，且這些理論只能兼顧耕地生態補償內涵的一個方面，如外部性理論更多的是符合其經濟價值內涵，公平效益理論未能兼顧生態價值內涵，生態服務價值理論只強調了耕地生態補償的生態價值。誠然，這些傳統的經典理論研究與耕地生態補償制度存在一定的耦合性，但往往只能兼顧其一，并不能蘊含和兼容耕地生態補償制度的多重價值［15］。生態文明建設需要通過法律來保障實施，同樣耕地生態補償制度也需要依賴法治化途徑來解決。耕地生態補償制度能否取得成功，其關鍵在于認清耕地生態補償的雜糅性和特殊性，順應時代背景引入更加契合其本質的科學理論，進而將這一理論應用到制度中來。如此，才能夠真正實現耕地生態補償制度的法治化。

三、耕地生態補償制度與“生態人”理論之耦合

在生態文明建設與依法治國的雙重背景下，有必要對耕地生態補償進行理論創新，并將其運用到具體的立法實踐中來。“生態人”理論是在環境形勢日益惡化、環保意識逐步凸顯的背景下孕育而生的，其既蘊含“生態保護”與“依法治國”的兩大主題，又注重經濟效益、社會效益、環境效益的和諧統一［16］。任何制度或理論都是由特定主體為實現某種目的采取某種手段對一定客體實施的行為。易言之，就是任何制度或理論都必然包含主體要素、客體要素、目的要素以及實現路徑要素。耕地生態補償制度與“生態人”理論同樣蘊含這四大要素，下面將圍繞這四大要素來逐步論證耕地生態補償制度與“生態人”理論之間的耦合性。

（一）主體要素——人性本能之肯定

如前所述，耕地生態補償制度的外部性受體與外部性供體是由單個的“人”組成。在“生態人”理論中，每一個理性“生態人”都可以看作具有環境意識與環境法治觀念，會適度衡量環境利益，努力尋求環境—經濟—社會效益最佳化的“人”。這種人的模式的預設也逃脫不了現實的“人”，只不過將其抽象化，也就是說耕地生態補償制度與“生態人”理論都包含“人”這一主體。不僅如此，耕地生態補償制度中，對耕地生態環境有突出貢獻的自然人、法人、非法人組織、政府都可以成為受償主體，而“生態人”理論強調生態系統的系統性和整體性，自然人、法人、非法人組織、政府都是生態系統中的一員，“生態人”在開發、利用、保護生態環境中自然影響他人的環境權益，對生態環境有貢獻的“生態人”也理所應當獲得補償。因此，不難看出二者在主體要素上是一致的。

此外，耕地生態補償制度與“生態人”理論都肯定了“人”這一主體所具有的本能，即人具有追求自身利益最大化的本能欲望。“生態人”把人的本能欲望列為要素之一，這是任何對于人的假設所不可避免的要素。再者，“生態人”在追求環境利益的同時并不必然排斥其他利益。簡而言之，“生態人”承認人追求多種利益的本能，但更加凸顯追求生態利益的本能，并要求做出某種行為時必須考慮生態價值并進行利益權衡［17］。耕地生態補償制度也是人追求利益本能的一種體現，隨著國家各項耕地保護措施（耕地復墾、耕地輪休、土地流轉等）的出臺，人會考量多種利益選擇是否參與其中。比如，土地流轉過程中，受讓方肯定要充分考量取得土地經營權后自己能否獲利，而其在受讓土地后進行農業生產活動既可以減少土地拋荒、確保糧食安全，又能夠在一定程度上保護耕地資源。因此，在耕地生態補償制度中可以考慮將土地流轉中的對耕地資源有突出貢獻的受讓方納入補償范圍，這也能進一步推動土地流轉工作的開展。因此，兩者在主體要素層面是高度耦合的，都肯定了自然人、法人、非法人組織、政府均是生態系統的一員，且都肯定了這些主體的人性本能。

（二）客體要素——人與自然關系之趨同

法律關系的客體是權利與義務所指向的對象，一般包括物、人格利益、智力成果和行為。這里的“物”除了生產物還包括天然物如土地、海洋、山川、水流等。“生態人”理論源自對人與自然關系的重新審視，認為人與自然應當是和諧共生的關系，人不是自然的奴役者，人既是開發者、利用者還應當是保護者，進而強調人在開發、利用、保護生態環境時需要約束自己的行為。同時，“生態人”理論還強調每一個“生態人”都是處于生態系統中的人，一個“生態人”的環境行為可以影響其他“生態人”的環境權益，當代“生態人”的環境行為也可以影響后代“生態人”的環境權益。故規范自己的環境行為、保護生態環境是每個“生態人”的義務，開發、利用自然資源并享受良好的生態環境則是其權利，二者相輔相成、不可分割。不難得出其，客體是各種天然物。

“生態人”理論強調人與自然的和諧共生，而耕地生態補償制度在處理人與生態的關系上亦是如此。在傳統的人地關系中，“人”與“耕地”之間可以說是一種開發與利用的關系，甚至可以說是一種單向的奴役關系。在今天，我國的耕地保護在政策層面、法律層面、公民生態意識層面都有了顯著變化。具體而言，在政策層面，耕地生態保護采取“長牙齒”的硬措施是習近平總書記一以貫之的施政方針，黨中央始終強調嚴守18億畝耕地紅線，對建設用地占用耕地、流轉土地破壞耕地層、侵占永久基本農田等行為嚴肅查處、嚴厲問責；在法律層面，前文所提及的《環境保護法》《土地管理法》等都通過義務性規則條款去規范人們的耕地開發、利用行為，耕地生態補償的相關立法也在逐步探索和完善之中；在公民生態意識層面，人們逐步認識到每個“生態人”都是生態系統的“人”，耕地也同樣是生態系統不可或缺的一部分，人與耕地的關系，理應由“開發利用關系”演變為“和諧共生關系”。在耕地生態補償制度中，開放利用耕地、享受耕地資源的多重效益、獲得耕地生態補償是每個“生態人”的權利，而規范自己的開放利用耕地行為、保護耕地生態資源是每個“生態人”的義務，其客體指向“耕地資源”這一天然物［18］。總之，“生態人”理論與耕地生態補償制度在客體要素上是高度一致的，在人與自然關系層面也是高度契合的。

（三）目的要素——多元價值追求之契合

耕地生態補償制度的主要目的是保護耕地生態資源、保障農民土地權益，同時兼顧提高土地利用效率、實現區域均衡發展、保障國家糧食安全等其他目的。“生態人”理論的提出，也正是為更好地保護生態環境、轉變經濟增長方式，實現人與自然、人與人、人與社會的和諧相處。可以說，二者都是為實現生態效益、經濟效益與社會效益的和諧統一，在目的要素上是高度耦合的。

生態效益是耕地生態補償制度與“生態人”理論共同追求的首要目標。耕地生態補償制度強調耕地資源的完整性、持續性、共生性，以保護耕地資源為首要目標。一方面，對于耕地資源的貢獻者予以補償與獎勵，從而讓更多的主體參與到耕地保護中來；另一方面，對耕地資源的破壞者給予嚴厲的懲罰，遏制濫用耕地、破壞耕地的現象。“生態人”理論強調生態價值的重要性，認為人人都具有生態主義潛能，甚至在生態效益與經濟效益相沖突時要優先考慮生態效益，二者在生態效益上是相互耦合的。

經濟效益是耕地生態補償制度與“生態人”理論都不可忽視的重要目標。耕地生態補償制度堅持最嚴格的耕地保護思想，但也不排斥合理地利用耕地。當前土地流轉是土地制度改革的必然趨勢，通過流轉達到土地資源的有效整合，從而提高土地的利用效率。但這并不與耕地生態補償制度相沖突，相反合理的補償制度恰恰能夠保護土地流轉中農民的土地權益，實現利益的均衡與協調。“生態人”理論也充分肯定了人追求利益的本能，鼓勵人們在保護生態環境的基礎上追求經濟利益，在這一點上二者也是相耦合的。

社會效益是耕地生態補償制度與“生態人”理論共同追求的最終目標。在耕地生態補償制度中，兼顧農民土地權益、政府利益、企業利益來制定科學合理的耕地生態補償標準，正是為實現其社會效益；同時針對不同區域的經濟發展水平、耕地生態價值來確定區域耕地生態補償制度，其目的是為協調區域利益均衡、實現區域公平，最終達到社會和諧之目的。在“生態人”理論中，生態人是追求生態—經濟—社會效益相協調的人，它既強調生態保護之重要性，又將生態保護置于社會背景之下，既重視當代人利益，又注重后代人利益。與耕地生態補償制度一樣，其最終目的是為實現整體社會之和諧。

（四）實現路徑要素——制度法治化之同歸

制度和理論的出現，其最終目的是更好地規范和指導實踐，并且這種實現過程還必須依賴一定的程序和手段。那么，耕地生態補償制度和“生態人”理論需要通過哪種路徑來指導實踐呢？一方面，“生態人”作為一種理念，或者說一種人的模式的假設，這些思想或者意識要想深入廣大群眾、深入社會實踐，在法治化的今天，就必然需要借助法律，這是由“依法治國”的時代背景所決定的；另一方面，“生態人”理念和法治理念同樣蘊含著經濟、社會、生態三大價值，“生態人”的最終實現途徑也只有法治化。因為只有將“生態人”這種生態理念通過法律條文轉變為法治理念，“生態人”理念才能實現由晦澀難懂到具體可行的實質轉變。這是由“生態人”理論的抽象性所決定的。

從理念到實踐需要法律的調整規范，而制度的運行則更需要法律的規范與保障，耕地生態補償制度也不例外。耕地生態補償標準多樣化問題，需要法律來設定一個可以普遍推廣適用的標準。區域差異化問題需要法律來平衡地域差異，同時兼顧西部地區、糧食主產區等特殊地區的利益［19］。同時，耕地生態補償需要解決補償資金來源問題，更需要考慮農民的土地權益問題，而這些單純依靠某種理念是無法解決的，只能依靠具有強制力的法律來實現。抽象的“生態人”理論需要借助法律工具使其具體化，雜糅的耕地生態補償制度也需要具有強制力的法律來保障實施。所以，耕地生態補償制度與“生態人”理論在實現路徑上是相互耦合的，都必須通過法治化來保障實施。

四、“生態人”理論之回應：耕地生態補償的制度訴求

通過“生態人”理論與耕地生態補償制度的耦合性分析，可以在一定程度上窺探出“生態人”理論既具有較深厚的人文思想基礎，又具備較豐富的實踐依據。“生態人”理論具有一定的現實指導意義，其至少能夠在耕地生態補償的補償與受償主體、補償標準、區際補償制度與監管保障機制四個環節中回應耕地生態補償的制度訴求。

（一）明確補償主體與受償主體，突顯“生態人”的系統性

第一，應明確政府（強制性）和社會力量（倡導性）兩大補償主體。政府作為補償主體的正當性已被學界廣泛接受，《關于深化生態保護補償制度改革的意見》和《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》也是將“政府”作為唯一的補償主體。但這種模式一方面會加大政府的財政壓力，另一方面也不利于公眾樹立正確的生態觀。“生態人”理論強調我們要樹立系統性和整體性思維，政府與自然人、法人、非法人組織都是生態系統中的一員，都應有保護生態環境的自覺性。當然，在立法中不宜用強制性規范將自然人、法人、非法人組織作為補償主體，但可以使用倡導性規范對其進行適度引導，如國家鼓勵公民個人、群眾組織、社會團體、企業法人等各類社會力量參與耕地生態補償。

第二，將受償主體“耕地生態保護者、貢獻者”予以類型化。我國耕地面積巨大，加上家庭聯產承包責任制和分散經營模式，導致實踐中我們很難挨家挨戶去統計、衡量耕地的承包者、經營者是否作出提高耕地生態價值的行為。基于這些原因，現行法律法規或者指導意見，都將受償主體籠統表述為“生態環境的保護者、貢獻者”，但這種立法模式勢必導致地方政府在執行時無所適從。實踐中有益于耕地生態效益提升的行為，在目前看主要有輪作休耕、永久基本農田保護、土地流轉，因此在立法時可以據此將受償主體細化如下：“有下列情形之一的耕地生態資源的保護者、貢獻者可以依法獲得相應的補償：（1）因被劃定為輪作休耕區域，耕地權利人調整耕種方式和種植結構，減輕耕地生態系統壓力的；（2）因被劃定為永久基本農田保護區，耕地權利人采取綠色低碳耕種方式，提升耕地生態效益的；（3）因參與土地流轉，土地流轉的受讓方未改變耕地的農業用地性質進行合法經營，提升耕地生態效益的；（4）其他農戶從事長期的耕種活動，穩定提升耕地生態效益的。”

（二）細化補償標準和補償方式，兼顧“生態人”的多重價值

首先，補償標準兼顧生態—經濟—社會三大效益。“生態人”理論和耕地生態補償制度都注重生態效益—經濟效益—社會效益的統籌兼顧，那么我們在制定補償標準時也需要兼顧這三大效益。基于生態效益的考量，補償標準首先要參照耕地生態系統服務價值，既包括耕地提供農產品的直接價值，也包括耕地在土壤保持、涵養水源、維持營業物質循環等方面的間接價值；基于經濟效益的考量，補償標準還要參考耕地保護直接投入成本、直接經濟損失、地區經濟發展水平、政府財政承受能力等因素；基于社會效益的考量，補償標準還需參考耕地資源社會價值，如耕地所承載的基本生活保障價值、失業保障價值、社會穩定價值等［20］。這些價值的評估測算到底是選擇“選擇實驗法”“當量因子法”，還是“替代法”，更多是生態學、經濟學、管理學所關注的點。于立法技術而言，具體的實施措施和補償金額，各地可以進行差異化的規定，我們只需要明確補償標準的參考因素即可。如在未來的“耕地生態補償條例”中規定“耕地生態補償的補償標準應當綜合考慮耕地生態系統服務價值、投入成本、財政承受能力、地區經濟發展水平等因素，各省、自治區、直轄市人民政府可以結合本行政區的具體情況，通過制定生態保護補償規章，統籌、協調和組織實施本區域生態保護補償工作。”

其次，補償方式實現由單一經濟補償向多樣化進行轉變。《環境保護法》目前只規定了財政支付和市場交易兩種補償方式，本質都屬于經濟補償，經濟補償雖然是耕地生態補償的最主要方式，但不應該是唯一方式。打破單一的經濟補償方式既可以減輕財政壓力，又可以滿足部分受償主體尤其是農戶對技術技能、就業渠道、社會保障等方面的需求［21］。當然，選擇何種補償方式，應當遵循補償主體和受償主體的意愿。故可以考慮在“耕地生態補償條例”中規定補償主體可以與受償主體在堅持依法、自愿的前提下相互協商，采取資金補償、技能培訓、就業扶持、產業轉移、共建園區等方式落實生態補償。

（三）健全區際耕地生態補償制度，彰顯“生態人”的公平正義

“生態人”理論與耕地生態補償制度兼顧生態價值、經濟價值與社會價值，而其中社會價值又是其共同追求的最終價值。在社會價值中，“生態人”強調當代人與后代人之間的公平正義，也強調地區與地區之間的公平正義。部分地區耕地面積多，為保護耕地生態環境而在一定程度了犧牲了經濟利益。對這些地方進行適度的補償，既能夠平衡地區經濟差距，也能夠彰顯“生態人”的公平正義。當然，不同區域之間在經濟發展水平、耕地經濟價值、農民收入情況等方面都存在一定差異，區域差異化的客觀存在使得耕地生態補償制度在區域利益協調上難上加難，尤其是落后地區的利益難以兼顧。

為此，一方面，需要建立區際耕地溝通協調制度，這是區際耕地生態補償機制的基礎。要建立承擔區際補償協調工作的專門性常設機構，該機構可以由生態環境部門、財政部門等聯席組成。同時，要建立一套可資操作的補償程序，具體包括申請程序、調查評估程序、決策程序、實施程序等。在調查評估程序中，可以由省級人民政府指定或委派專業機構對不同區域耕地生態系統的環境容量、資源總量等進行統計分析，對不同區域的耕地生態價值進行評估。在決策程序環節，應當嚴格遵循《重大行政決策程序暫行條例》的相關規定，提高決策的質量和效率。另一方面，應建立耕地生態補償區際橫向財政轉移支付制度。耕地資源較少、耕地生態貢獻度較低的省份財政資源適度向耕地生態貢獻度較高的省份進行橫向轉移。這樣既能夠激發貧困地區集體經濟組織、農民專業合作社、廣大農戶等主體保護耕地資源的積極性，從而確保糧食安全、耕地生態安全，又能夠在一定程度上實現環境保護與經濟發展的良性互動。

（四）完善補償監管保障機制，實現“生態人”的法治化

“生態人”理論與耕地生態補償制度最終都需要通過法治化來實現，對耕地生態補償而言，除了通過立法對補償原則、主體、標準、方式等基本問題進行規定外，更重要的是通過法律的強制性對耕地生態補償實踐進行適度的監管，保障耕地生態補償的有效運行。同時，耕地生態補償制度的踐行，涉及廣大農民的根本利益，實施生態補償必然涉及資金籌集、使用及管理等多方面內容。這也必然會涉及巨額資金問題，因此，要有相應的監管保障機制來保證耕地生態補償制度的運行［22］。

具體而言，一是要建立配套的監測評估制度。嚴格按照《生態環境監測網絡建設方案》的指導意見，強化無人機遙感、衛星遙感等高新技術、先進系統的應用，加快建設耕地質量綜合監測點，逐步實現全國耕地生態環境監測數據聯網與共享。綜合監測數據、專業機構評估意見、農戶意愿等設立耕地生態補償準入標準，對符合耕地生態補償條件的貢獻者進行補償，對不符合補償條件的不予補償，實現補償對象的精準化。二是要鼓勵公眾參與，發揮社會監督作用。耕地生態補償評估標準、補償程序、補償對象等情況應當透明公開，及時接受公眾監督。耕地生態補償涉及農民切身利益，因此在實踐操作中還應當充分發揮村民大會、村民代表大會、村委會的積極作用，推行“四議兩公開”制度。三是要加強耕地生態補償資金的監管。為確保補償對象精準、資金使用精準，應將耕地生態補償資金納入專項資金管理。對通過重復申報、虛假申報等非法方式獲取補償資金的，相關部門應依法追回補償資金，并由相關部門依法實施失信聯合懲戒。構成犯罪的，依法追究刑事責任。同時，應對資金的后續使用情況、耕地的后續生態狀況進行跟蹤調查，適度鼓勵引導受償主體將補償資金繼續用于耕地生態保護與農業生產活動。這樣既能夠在一定程度上提高農戶的種糧積極性，又有利于實現耕地生態補償制度的可持續性［23］。

五、結語

耕地生態補償制度既有自身的雜糅性和特殊性，又面臨著生態價值、經濟價值與社會價值的艱難抉擇，素來是生態補償的難點所在。當傳統的補償方式面臨困境和陷入迷惘，當現行的法律法規無法規制日益復雜多變的耕地生態補償利益關系時，我們不得不反思法律的適用性與制度的本土化問題。在“生態文明建設”與“依法治國”的雙重背景下，引入“生態人”理論，并對耕地生態補償的利益協調機制、運行機制與監管保障機制進行適度變革或許會收到事半功倍之效。在“生態人”理論的指導下，看似只是為耕地生態補償制度法治化描繪了一幅理想圖景，但極有可能是耕地生態補償從“地方試點”走向“規范推廣”，繼而實現“法治化”的關鍵一步。