國際視野下我國課后延時服務的困境與破解之路

霍明 劉星云 馬銘余

【摘 ? ?要】與發達國家相比，我國校內課后延時服務還處于起步階段。中央“雙減”政策出臺后，各省、市、地區相繼出臺了實施方案。通過對各地實施方案的分析比對和實地調研發現，各地在課后延時服務實施目的、覆蓋范圍、服務時間、實施主體等方面已達成政策共識，但在具體實施中存在著如何解決經費投入、擴大服務渠道、豐富服務內容等方面的難題。本文站在國際視野下，針對當下我國課后延時服務中存在的困境，結合國際上的成熟經驗提出了相應的解決策略。

【關鍵詞】課后延時服務 ? ?雙減 ? ?國際視野

一、背景

兒童的課后時間一直被認為是他們一天中的重要組成部分。如何安置中小學生的課后生活和活動，一直是世界各國父母關心和困擾的問題。國際上的研究表明，中小學生的課后生活如果安排不當，將可能導致青少年行為問題及意外事故的高發，甚至可能導致嚴重的社會問題。相關研究顯示，良好的課后服務對青少年的發展有著諸多積極的影響。與那些不參加課后服務的學生相比，參加課后服務的學生在身心健康、良好生活和學習習慣的養成、學習成績等方面都有明顯的積極變化。[1]因此，為中小學生提供合適的課后服務方案，安排他們的課后學習和活動，已經成為國際上解決中小學生不良行為的一個重要議題。

我國的中小學課后服務起始于20世紀90年代，大體可以分為三種類型：第一種是市場化運營的中小學課后服務機構，主要有私人家庭式托管和民辦課外輔導機構兩類;第二種是以博物館、美術館、圖書館等為主體開展的新型的公益性中小學課后服務項目;第三種是公立學校在校內開展的課后服務。[2]隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提升，催生了人們對子女優質教育資源的渴求。學生升學壓力日益加大也助推了以學科教育為主的校外培訓市場的形成，于是以盈利為目的的民辦機構課外輔導在資本的瘋狂涌入下，成為了中小學課后服務的主要形式。這樣的校外課后教育培訓雖然能夠滿足部分家庭的一些需求，但是也衍生出了一系列問題，具體表現在以下幾個方面：第一，這類校外課后教育機構以“農村包圍城市”的形式威脅著公辦義務教育的主導地位，影響了公辦義務教育學校的信譽和正常教學秩序。例如，通過經濟手段“挖角”公辦學校的優質師資，進而導致部分地區出現私立學校火爆，公立學校冷清的局面。第二，通過商業宣傳手段向家長傳導升學焦慮癥，“別讓孩子輸在起跑線上”等話語成了校外培訓機構的經典廣告詞。這樣的宣傳內容直接觸及老百姓的心里所想所向，間接催生了“內卷”現象。第三，校外輔導的火爆也導致了惡性補習問題，扭曲了正常教學（如教師課上不講重點內容，“留一手”在自己補習班中講授;根據學生是否補課打分;鼓動學生參加補習班等），教師的不當教學行為使得他們在校園內的正常教學失去了應有的說服力，導致公立學校教育質量的下降。在這種背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”）為消除校外培訓亂象，對這類資本果斷亮了紅燈，提出加強公立學校課后延時服務，為提高公立學校服務質量提供了政策和制度保障。

“雙減”意見出臺以后，全國多個省、市、自治區先后出臺了本地區中小學課后延時服務政策，極大推進了學校課后延時服務工作在全國的實施。家長對課后延時服務拍手稱快，筆者對25000多名家長進行了問卷調查，結果顯示超過95%的家長對孩子所在學校的延時服務整體感到滿意。但我國課后延時服務仍處于起步階段，受自身經濟、資源、師資等條件的限制，各地針對課后延時服務的政策制定面臨諸多困難并存在明顯的地區性差異，在具體實施過程中也面臨很多難題。本文站在國際視野下，針對當下我國課后延時服務中存在的困境，結合國際上的一些成熟經驗提出相應的解決策略。

二、當前課后延時服務的實施困境

通過對各地義務教育課后延時服務政策文本的比較和實地調研發現，各地在課后延時服務實施目的、自愿原則、服務時間、實施主體等方面已達成政策共識，并取得了明顯成效，但是在政策實施的法律保障、經費投入、服務渠道、服務內容等方面仍面臨諸多困境，這些問題如果得不到妥善的解決，勢必影響到中小學生課后延時服務的持續開展。

（一）課后延時服務仍需法理上的加強

“雙減”政策以國家政策的形式明確了義務教育中小學學校作為課后延時服務的主體，確定了中小學生為課后服務對象，以及以義務教育中小學校校園為主要服務地點。但課后延時服務與義務教育之間究竟是何種關系？是義務教育的延長，或是獨立于義務教育體系之外？這些問題需要在法律層面予以明確界定。同時，課后延時服務涉及多種形式與類型，不同種類的服務究竟屬于何種公共教育服務范疇也需要具體的法律法規做出明確闡釋。

（二）課后延時服務經費投入仍顯不足

通過比對各地出臺的相關文件，我們發現各地對課后延時服務的經費投入存在比較大的差異，大體可以分為三種類型：第一種，全員免費型。例如，深圳將課后服務納入財政預算，按每生每年1000元標準納入政府經費保障。第二種，部分全員免費型。例如，江蘇、浙江等省份鼓勵有條件的地方財政全額保障，逐步提高公用經費對課后延時服務的投入。第三種，遼寧、甘肅、上海等地規定要求通過財政補貼、服務性收費或代收費等方式進行資金籌措。各地實施方案表明，除了少數地方政府全額負擔課后延時服務外，大多數地區的課后延時服務是由地方財政收入與家長收費共同負擔。我國地區間經濟發展水平差距較大，在以縣為主的義務教育財政投入體制下發展課后延時服務，很可能會導致經濟發達地區的課后服務由于經費充足得以順利開展，而經濟欠發達地區由于資金匱乏，課后服務面臨舉步維艱的局面。這一問題如果不能得到妥善解決，將會造成課后延時服務的地區分層化，進而加劇了地區間學生發展的分層化。

（三）課后延時服務渠道仍顯單一

許多地區的實施方案中都提出要拓展課后服務渠道，鼓勵聘請具備資質的社會專業人士提供課后服務，建議利用博物館、美術館、少年宮等社會資源開展學生的校外活動。但筆者的調研表明，目前許多學校的課后延時服務仍主要由本校教師參與，并且以看護活動為主。在實地訪談中，很多校長表示對聘請社會專業人員以及利用社會資源開展課后服務等政策并不了解，由于涉及校外人員聘用資質審核、經費來源、場所溝通聯系等問題，校長們紛紛表示很難把握，更不用說真正地推進實施了。在對教育行政管理部門進行調研時，相關人員表示：人員聘請與社會資源使用不是教育局“自己能說了算的”，需要教育、財政、人事、文化、體育等多部門協調，目前暫時還沒有看到具體文件。面對這樣的情況，很多地方課后服務渠道的擴展仍處于停滯不前的狀態。課后服務渠道單一也加重了學校教師的工作負擔。在調研中很多教師表示，日常備課、教學、學生管理的工作負荷就已經很大了，以往正常放學后的時間現在又經常被新的工作占用，經常感覺疲憊不堪。相關研究顯示當日常工作量顯著增加后，教師很容易產生職業倦怠，進而影響教師工作滿意度和職業幸福感，更可能影響日常的教學水平和質量。[3]此外，在經費不足的情況下，教師勞動無法獲得合理報酬，難以調動教師的積極性，最終影響課后服務的質量。[4]

（四）課后延時服務內容與形式缺乏多樣性

許多地方實施方案要求制訂豐富的課后服務內容，包括基礎性的看管與作業輔導等服務以及特色性的藝術、體育、勞動、閱讀等興趣小組。但在實地調查中發現，很多學校僅僅側重基礎性的看管（主要是完成作業）服務，而忽視興趣活動的開展，不能很好滿足學生和家長的需求。這種現象在農村學校尤其明顯。一位農村小學校長向筆者坦言，他也想給學生提供特色服務，但師資力量、器材、場地等都不充足，有時連最基本的體育活動都無法展開。課后延時服務只能變成學生們的自習課，而長時間的自習也會導致學生“坐不住”、疲勞、饑餓等現象的發生，影響正常的學習效果。另一位縣城中學校長向筆者表示，學校專業出身的音樂、美術、體育教師各只有一位，開設興趣班一旦報名人數太多教師肯定顧不過來，因為怕影響正常的課內教學和課后服務的質量，音體美等特色課程暫時沒有開設課后服務。同時，參加課后延時服務的學生或家長需求也是多樣化的（如學業提升需求、藝術體育需求等），由于學校提供的課后延時服務內容單一，一些家長表示會繼續給孩子報才藝班及補習班，這勢必將導致校外培訓的“復活”，不利于“雙減”政策的真正落地。

三、國際視野下我國高質量課后延時服務的成功之路

西方發達國家的課后延時服務起步較早，目前已形成了一套比較完整的體系。雖然各國課后服務由于社會需求與生活方式等方面的差異呈現出多元樣態，但在對課后服務的法律定位、經費保障、服務渠道、課程內容等方面還是表現出一些同質化特征，對我國實現高質量課后延時服務具有一定的借鑒意義。

（一）給予課后延時服務合法化地位

西方發達國家課后延時服務發展至今，已形成了一系列法律法規，確立了課后延時服務的合法地位。美國自20世紀以來頒布了十余項涉及課后延時服務的法案，如《每個孩子成功法案》《推進基于能力的教育法案》《工作家庭兒童保育法》，將課后延時服務納入國家兒童福利體系。德國通過《兒童日托優化法》用于支持全國日托機構發展，并將日托機構定位為“兒童的第二個家”。日本通過了《兒童福利法》《放學后兒童計劃》等法律，旨在為兒童打造安全的、可健康成長的課后活動環境。有了立法基礎，發達國家課后服務獲得了國家財政的支持，公共資源的利用相關配套建設得到了有效推進。[5]

我國可以借鑒發達國家做法，通過立法進一步明確課后延時服務的性質、類型、地位與權責歸屬。為了避免再次出現校外輔導機構對公立學校的排擠效應，政府可以將課外延時服務納入國家公共教育服務體系，對政府、學校、家庭、社會教育機構等相關主體的責任與義務進行法理闡釋。同時國家還應對涉及課后服務的財政投入、師資配備、課程設置、質量評價等多方面制定政策規范，為“雙減”政策的順利實施提供法律保障。

（二）建立課后延時服務的財政保障體系

充足的經費投入是課后延時服務能否健康發展的必要條件。許多西方發達國家都在國家層面對課后服務給予了強大的資金支持。以美國為例，聯邦政府投入大量的資金支持了100多個課后服務計劃。例如，在1998年推動成立了“21世紀社區學習中心項目”，經過幾屆政府的發展，截至2009年該項目投入已達25億美元，資助了3309個課后服務項目，9824所學校中的約150萬學生從中獲益。[6]再如，聯邦政府設立兒童保育與發展基金（簡稱CCDF）每年撥款約50億美元向與課后服務工作有關的培訓機構給予補貼，或向因接受繼續教育而需要兒童看護的低收入家庭提供兒童保育券，以補貼低收入家庭的保育費用。

我國可以借鑒國外的成熟經驗，建立義務教育課后延時服務的財政保障體系。首先，課后服務要堅持公益普惠性原則，考慮到課后延時服務所需費用數額巨大，當前完全由國家財政統一負擔并不現實。可以考慮先行建立政府財政補助、家長合理承擔、社會捐贈共同承擔的成本分擔機制，并制定相關的政策法規對各相關主體的經費投入比例進行明確規定。其次，國家可以考慮逐步把政府補助經費統籌從完全由縣（區）級地方政府負擔上移到中央、省、市級政府，形成中央—省—市—縣各級政府共同分擔機制，通過用轉移支付等手段平衡發達地區與欠發達地區對義務教育的經費投入，避免出現由于地方財政差異而產生的課后服務分層化。最后，中央政府還可以通過建立專項資金的形式提供補貼，降低或者免除低收入貧困家庭子女參加課后服務所需費用，采用“國家兜底”的手段，保障貧困家庭子女享受課后延時服務的權利。

（三）探索多元主體的課后服務網絡體系

在開展課外延時服務時，國外通常會將社會資源與學校資源進行有效整合。在美國，地方教育局通常與大學、博物館、體育館等機構合作開展課后延時服務。例如，“21世紀社區學習中心項目”由項目中心提供經費，大學提供實習大學生參與培訓工作，博物館等機構提供活動方案及場地合作展開課后延時服務。在日本，地方政府通常以補助金的形式委托民間機構開展課后延時服務，民間機構根據學校的要求提供相關人員、課程、資源給學校，解放了在校教師的同時，也為學生提供了更多的學習資源。

我國在開展課后延時服務時，除了學校之外，還可以開發和挖掘社區、大學、文體單位等其他主體的優勢和作用。在充分發揮學校主渠道作用的基礎上，充分利用其他主體在人員、場地、設備等方面的優勢，豐富課后服務形式與內容，促進學校與社區間的互動，減輕學校和教師的負擔，實現多元主體下的課后延時服務網絡體系。

（四）構建多樣化的課后服務內容體系

高質量的課后延時服務以滿足兒童個性化需求為前提。在美國的課后延時服務課程體系中，除了日常的作業輔導外，閱讀、數學、藝術與科技等課程都設置得相當充分，足以滿足兒童的多樣化需求。例如，ID科技項目是面向對技術感興趣的兒童而開設的在線課程，學生可以在課程中學習從游戲設計到編程實現的全部游戲開發流程。又如，小小醫學院（Little Medical School）項目鼓勵學生培養生理衛生等領域的興趣，同時教會他們養成良好的健康習慣，以及在緊急情況下的急救處置方法。

在我國，開展課后延時服務課程設計，可以通盤考慮日常學校課內教學內容與課外延時服務教學內容的銜接與區隔，以避免兒童由于一直面對相同的環境與學習方式而產生的倦怠情緒。同時，課程實施還應避免“一刀切”，需要充分考慮兒童的個體差異，通過設計不同的課后延時課程，滿足不同學生的需求與家長的期望。我國的課后延時服務更可以考慮將學習融入到游戲與興趣中，通過“玩”讓學生真正逃離補習的“牢籠”，使他們在校園內享受安全、健康、快樂的童年。

（作者單位：東北師范大學）

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