村務監督委員會治理困境與對策研究

白楊

摘要：近年來，村務監督委員會建設發展迅速，鄉村治理法治化科學化成績斐然，有效推動了國家鄉村振興戰略目標向縱深發展，但隨著村務監督制度的深化與延伸，其運行中的諸多困境也逐漸凸顯。為逐步提升新時代村務監督委員會的治理水平，為鄉村振興發展奠定扎實基礎，應當進一步提高其法治地位、理順其組織體系、強化組織保障和加強民主監督。

關鍵詞：村務監督委員會 組織保障 治理困境 治理能力

村務監督制度從2004年在后陳村建立到逐步在全國范圍內推廣發展，并形成法律條規，可以說，村務監督委員會在鄉村中的社會和法治地位提升迅速。17年來，村務監督委員會經歷了豐富的發展與完善，成績斐然，作為新時代實現村民自治合法化和有效化的有力探索，為鄉村有效治理和發展提供重要支持。然而，各地因經濟水平、歷史傳統等方面不盡相同，村務監督制度運行成果參差不齊。鑒于此，筆者結合實地調研結果，擬對我國村務監督委員會的運行困境和解決對策進行分析研究，以提供可行性對策。

（一）村務監督委員會的概念及意義

1.村務監督委員會的概念

村務監督委員會依法設立，是村民對村務進行民主監督的村級監督機構，主要職責是對村級事務的規范運行和農村干部的權力行使進行有效監督。作為我國農村地區的一項民主自治新模式，村務監督委員會的有效運行對于糾正農村不正之風、實現農村地區的和諧穩定具有重要作用。

2.村務監督委員會的意義

村務監督委員會的建設發展能夠有效推動村級民主管理制度的系統化科學化。同時，進一步理順了監督關系和義務，改變了原監督組織從屬村“兩委”的情況，有效破解了村務監督難、制度落實難以及干群關系緊張等問題，鄉村治理法治化建設要求村務監督委員會發揮重要作用，堅決落實監督權能。因此，完善村務監督制度意義重大。

（1）強化反腐力度

近年來，隨著國家對快速發展農村地區的逐步重視，農村實施的經濟建設項目和惠農逐步增多，基層干部在社會資源調配中的權限愈發重大，當然也帶來了農村微腐敗現象日益嚴重。要想有效遏制農村微腐敗現象的滋生就必須強化內外監督以及完善村級民主，通過制度建設形成威懾力。健全村務監督制度，充分發揮村民、村監會、鎮、縣和社會組織的多主體監督，構建不想腐、不敢腐、不能腐的長效機制，進而提升農村地區的反腐倡廉建設。

（2）建設法治鄉村

農村的穩定發展在從前依靠德治，新時代農村的建設不僅需要依靠德治，更強調突出法治建設，實現三治融合。法治是鄉村社會中的有形規則和維護農村權益的根本保障，是鄉村的硬道理。在推進建設現代化鄉村的進程中，依靠法律規范、法律條文對村務監督委員會的運行進行合理制約，首先對監督主體本身提出要求，旨在提高其法治意識，防止違法違規事件的發生；其次有助于強化法律在化解農村社會矛盾、維護農民合法權益等方面的權威地位，塑造村民的法治觀念。與此同時也是對村民自治組織的啟發，即要求村級自治組織在實現法治鄉村的進程中要學會運用法治思維處理村莊事務，運用法治方式化解村莊內部矛盾，在思維方式和制度建設上并駕齊驅才能穩步推進鄉村法治化的建設進程，實現法治鄉村的宗旨，讓鄉村治理更精準、有效。

（3）完善鄉村治理

新時代我國鄉村治理的總基調是依靠各種制度體系、依靠鄉村社會多年來沉淀的本土價值管理鄉村社會秩序，實現鄉村自主管理、長效發展。要實現治理有效不僅僅要求政府發揮主導作用，更需要社會多方力量的深度融合和本土村民的全面接受。村務監督委員會的建立健全是時代的需要，更是農村地區實現有效治理和振興壯大的基石。

（二）村務監督委員會的治理功能

1.有利于優化村級組織體系

過去，村級組織權力相對集中，自主性大于客觀性，村民委員會在行使監督權力的同時也要接受監督，從而導致民主監督作用發揮不到位。建立村務監督委員會的目的就是為了提高基層群眾參與民主監督的效力，將原理財小組和監督小組加以整合，形成對村級事務的決策、執行以及監督既制約又協同的村級權力架構，村黨組織、村委會、村務監督委員會獨立行使職權，有效維護鄉村社會的和諧穩定。

2.有利于健全權力管理運行

村級事務的執行權和監督權曾經過于集中，權力運行缺乏制約也不透明，容易導致決策決議落實不嚴、甚至滋生苗頭性腐敗現象等問題。通過村務委員會的具體建立情況，明確農村內部的權力機制是否得到了規范和制約，基層村干部手中的權力更加透明，不論是涉及村集體利益的大事，還是村民的個人利益都能夠實現事前、事中和事后全程性的監督，切實保障村民的權力。

村務監督委員會作為一項創新性的村組織，建立和發展相對較晚，監督制度仍不優化，作用發揮還不夠徹底，相關制度規定還未形成完整的閉環，在運行過程中仍然存在較多挑戰。在監督主體、組織結構、治理能力、組織保障等層面仍然存在諸多困境。

（一）村務監督委員會群眾參與程度低

實現鄉村善治，建設法治化鄉村，村務監督制度的持續優化是有必要的。村務監督委員會應當保障法律賦予村民的權力，比如監督權，但在實際調研來看，群眾對村務監督委員會的認可程度仍不高，村務監督委員會與基層群眾之間的聯系也并不密切，不足以滿足群眾關心村集體利益、主動參與村級事務管理的初衷。

1.基層群眾對村務監督委員會滿意度較低

相對于村兩委來說，由于傳統觀念的影響，村民對村務監督委員會仍缺乏足夠的認知和認同。村民在遇到涉及自身利益受到損害等事項發生時，往往直接與村兩委干部特別是村兩委主要領導進行交涉，或者向上級部門信訪，使得村務監督渠道空置。在對部分村的走訪調研中發現，部分群眾受傳統思維的影響，當自身權益受到挑戰或是損害時，他們并沒有采取一定方式在村務監督委員會的幫助下解決問題，在他們的觀點當中認為，村務委員會僅僅是村委會下設的一個附屬組織，并不能在實際上產生相應的監督效果，即便產生問題，也不能尋求他們的幫助，要求他們解決自己的問題。還有的群眾認為村務監督委員會實際上與村委會是一致的，只是擁有一定的不同職能，村務監督委員會在監督過程中得不到群眾的支持與認可，在行使監督權力時也就容易面臨動力不足的窘境。

2.村民自身監督權受限

在農村內部監督權的具體實踐內容方面，不僅要求村務監督委員會采取一定方式行使具體的監督職能，村民自身也依照法律規定享有一定的監督權，例如村民可以通過村民代表會議對自己的監督權進行實現，而在我國頒布的《村民委員會組織法》當中，也明確了村民有權對村級重大事務進行管理的內容，但是在現實情況當中，村民的監督權并沒有在實際程度上得到實現，在當下很多地區并未對村民會議具有廣泛的認知度，而村民也不知道自己享有的具體權利界限，只能被動性地在村委會的安排下開展工作。因此，部分村莊村民（代表）會議的召開要么是次數越來越少，要么是走走過場，這樣就完全違背了有關村民（代表）會議的法律規定。長此以往極易形成村民會議（代表）被虛置的狀況，也就降低了村民參與村莊事務的主動性和積極性，甚至激發一系列的矛盾。

（二）村務委員會組織結構不完善

1.組織選舉產生與民主監督效能相悖

村務監督委員會實際上是根據村民委員會組織法這一部法律為依據而設立的，經過村民代表會議選舉產生，它的根本目的是實現村民的自我管理與相應的監督，但是民主選舉在一定程度上保證了村務監督員會選舉產生的合法性，但是并不能在實際上發揮基本的性能。比如組織推選人員與民主監督的自治性。若組織推薦的黨員當選，村務監督委員會主任應當服從村黨支部的管理，那么就會出現被領導與監督職能有效兼容的問題。再有未能直接當選干部當選與民主監督有效性問題。如果在民主選舉當中落選的委員最終當選了村務監督委員會的主任，那就可能在一定程度上造成村民與村委會之間的反面斗爭，有可能使得個人情感凌駕于公權力之上，這樣就不利于村級事務的決策以及后續相關內容的順利進行。

2.監督能力要求與成員素質短板問題

在村務監督委員會選舉的過程當中，應當選擇遵守法律，而且能夠積極熱情地為村集體進行謀劃，只有選拔出真心實意的為村民服務，且有威望，有能力的人員，才能在根本上發揮村務監督委員會的作用，但是從當下的實地調研可以得知在村務監督委員會建設當中存在突出的結構性問題。第一，很多成員的年齡在60歲左右，這體現了其中的老齡化程度，難以保證在工作過程當中是否能夠適應較為繁雜的工作節奏，第二是教育結構不具有系統化，整體上文化層次偏低。在村務監督委員會中多數為初中以下，有高中文憑的屈指可數，在知識水平上不夠專業化。三是知識構成不全面，業務水平較差。很多村務監督委員會的成員，并不能明確政策所要把握的實際思想，不能準確的對村務監督員會進行準確定位，也不能理解相應的政策內容，更無法發揮應有的監督作用。

（三）村務監督委員會治理能力受限制

部分村務監督委員會成員輕視民主監督權利的存在，更不清楚權利在行使過程中的要點，因此治理能力不強，監管效能發揮不佳。同時，由于經費、補貼不足進一步導致村務監督委員會開展鄉村治理工作動力不足。有的鄉鎮缺乏辦公經費和誤工補貼，也未設立固定的辦公地點，開展監督工作全靠個人的責任心，遇上農忙時節，個人事務經常與村上的監督事務產生沖突，影響了工作長期有效穩步開展，使得鄉村治理工作難上加難。

（四）村務監督委員會組織保障需強化

村務監督委員會在運行的過程當中應當對制度進行完善，在各方努力下對其進行加強，但是在當下村務監督委員會在責任以及具體薪酬方面仍然存在不足。

1.組織權責對等意識薄弱。村務監督委員會依法對農村事務進行決策決議，對相關事項的具體執行情況提出質疑，這都是屬于其權限范圍之內的，但是在具體的實踐當中，村務監督委員會并不能在實際上發揮應有的作用，沒有達到理想的效果，村務監督委員會在開展工作的過程當中應當是獨立的。然而在實踐當中，其監督權處于一種相對失衡的狀態。因此，村務監督委員會行使監督職權，需要雙邊約束，既發揮監督權利又接受監督，避免有可能發生的隨意監督、亂監督或微腐敗行為。

2.成員薪酬待遇有待保障。一方面，村務監督委員會成員的薪酬待遇各個地區實行標準不統一，但普遍偏低，有的地區沒有報酬；另一方面，隨著中央在新時代提出的改革方針不斷深入，村務監督委員會需要履行的職責和法治地位越來越重要，監督的范圍也越來越廣泛，實際工作量與工作待遇上的反差導致一些村監會成員工作主動性下降，不愿開展監督。

3.學習培訓制度亟需完善。深化學習培訓制度，提升成員基本素質是加強農村組織隊伍建設和提升基層干部履職能力的有效方式，開展培訓實際上是較為重要的，但是基層政府以及相關職能部門并沒能夠在村委監督委員會中建立起足夠完整的制度，一是統籌組織的強度不足。不能保證業務培訓的強度，也就不能保證最終的培訓效果。二是培訓過程的非常態性。在村務監督工作過程當中，不具有頻繁的培訓強度，也就無法保證培訓的連續性和影響力。三是培訓的內容缺乏類型化。各地村務監督委員會在地理位置、經濟水平和發展潛力等方面存有一定差異，培訓的內容和過程自然不能實行一個標準，而需要多個部門聯合參與，結合當地村務監督委員會的實質定位，制定系統化、差異化，具有針對性的培訓內容。

為進一步優化村務監督委員會組織體系建設，提升村級民主監督能力和法治鄉村建設，推動民主自治制度長效運轉，實現鄉村治理現代化、法治化，可選擇以下對策為突破口進行重點強化。

（一）提高村務監督委員會的法治地位

一是基層政府要突出領導地位。只有合理的對區域內鄉村發展的具體方向進行規劃，對村務監督委員會的職能和具體意義進行明確，才能夠更好地發揮村務監督委員會的作用，在基層群眾當中建立起較為完善的環境。二是基層干部要強化思想認知，認真領會鄉村治理現代化的內涵和建設法治化鄉村的決策，為優化村務監督委員會保駕護航。充分發揮村務監督委員會鞏固從嚴治黨成果、監督基層權力運行、表達群眾合理訴求等方面的職責。三是村務監督委員會應當堅持明確的立場，盡可能地獲得群眾的歡迎。主動了解群眾的訴求，暢通表達民意的渠道，讓基層群眾全方位地參與到鄉村自治的氛圍中來。

（二）優化村務監督委員會的組織體系

在當下優化村級組織自治體系是具有較大意義的，它能夠更好地幫助村務監督委員會發揮應有的監督職能，維護整個農村地區的穩定，一是要優化村務監督委員會與上級部門之間的關系，村務監督委員會主要是在村黨組織的領導下進行相應工作的，但是也要受到鄉鎮黨委以及紀委的具體指導。二是要對村務監督委員會與村兩委之間的組織關系進行優化。目前全國大部分地區已經實行“一肩挑”，村支部書記兼任村委會主任，權力更加集中，這就使得更應該界定村務監督委員會的組織地位。村黨組織是村級政權的核心，負責領導其他組織部署各項工作，把握民主治理的方向，村委會落實具體決策決議，維護基層群眾的利益，村務監督委員會發揮監督職能，規范權力運行，促進各項工作合法合規，在基層群眾的有效監督下依規推進。

（三）提升村務監督委員會的民主治理能力

推動村務監督委員會法治建設，實現基層民主法治化治理，還需進一步完善其組織構成，提升成員素質能力。一是選優配強組織隊伍。在對村務監督委員會的成員進行選舉的過程當中，要遵循基本的組織規定，堅守相應的回避原則，根據具體的實際情況進行選拔，在根本上選擇出具有較高的政治素質和專業素養的人員，在村務監督委員會當中進行工作。二是細化學習培訓制度。除每年有計劃地組織一次對村務監督委員會成員的業務培訓外，逢新下達有關農村地區發展或是涉及基層群眾基本利益的，及時組織開展針對性學習。保證掌握政策的時效性。組織類型化培訓。堅持因地施策原則，制定具有針對性、可行性的培訓內容和方式，根據村地理區位、經濟基礎、產業優勢等條件，對民政等相關內容展開培訓，更好的保證村民監督委員會對其監督。三是完善罷免退出機制。如果在村務監督委員會在職期間擅自濫用公權力設置假公濟私，損害了群眾的利益，那么就需要村民委員會對村民代表進行召集，依照相關的程序對其進行罷免，解除其監督職務。如果罷免程序遇阻，涉及違法違紀造成不良影響的，由鎮黨委、紀委等部門介入調處，依法查處違紀違法行為，保障民主監督的權威性。

（四）強化村務監督委員會的組織保障

對村務監督制度進行完善，提高村務監督委員會的監督能力，需要有嚴格完備的制度體系進行保障。一是構建政府職能部門共管共建的領導地位。同時，縣行政執法、公共服務、民生救濟等部門也需協同參與，在政策、資金、技術、資源等方面予以保障支持。二是對相關的考核評估制度加以完善。根據村務監督委員會的工作職責和監督范圍，由鎮政府組織，對其自身建設、工作開展、履行職責等情況進行考評。三是健全成員薪酬待遇制度。各地區應當根據自身發展的實際水平，對村務監督委員會的保障辦法進行完善，做到按時按量發放相應的薪酬補助，在根本上保障民主監督的積極性和自覺性。

實踐表明，村務監督委員會這一民主自治新模式是對農村基層工作的機制創新，是對我國社會主義基層民主制度的加強，不斷的對農村自治組織進行完善，能夠更好地提升農村治理的現代化水平。總之，村務監督委員會作為農村地區自治組織的組成部分以及改變鄉村面貌的治理模式，旨在用更完善的監督機制來實現鄉村善治，但在發展過程中仍面臨諸多現實困境，需要在以后的發展中不斷優化提升。

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（作者單位：西安財經大學法學院）

責任編輯：李政

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