關(guān)于行政事業(yè)單位進一步深化預(yù)算管理改革的思考

趙 姝

預(yù)算體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展方向，反映了行政事業(yè)單位的工作方向和事業(yè)目標(biāo)，是建立現(xiàn)代財政管理體系的重要支撐和工具。為不斷提升預(yù)算管理工作的質(zhì)量，對進一步深化預(yù)算管理改革工作進行思考至關(guān)重要。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

（一）預(yù)算管理是優(yōu)化財政資源配置的有效措施

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位對財政資源合理分配和管理的重要措施。通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析和預(yù)算績效考核的預(yù)算管理閉環(huán)，可以有效調(diào)節(jié)單位財政資金收支情況，最大限度的提升財政資源的利用效率和實施效果，保證財政在緊平衡狀態(tài)下財政資金規(guī)范科學(xué)使用需求得到滿足。

（二）預(yù)算管理是提升單位內(nèi)部管理水平的重要支撐

預(yù)算管理是一種剛性、透明、可持續(xù)的綜合管理手段。利用預(yù)算管理可以更加科學(xué)精準的使用財政資金，有效降低資金使用風(fēng)險。通過預(yù)算執(zhí)行和考核可以對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動進行有效監(jiān)督，降低不必要的成本支出，最大程度的保障單位目標(biāo)的實現(xiàn)，從而提升單位內(nèi)部管理水平。

（三）預(yù)算管理是促進經(jīng)濟發(fā)展良性運行的有力保障

預(yù)算管理作為一項常規(guī)化管理手段，可以更好的發(fā)揮財政資金在國家治理中的基礎(chǔ)和保障作用，真正的實現(xiàn)業(yè)財融合，有利于提升單位管理水平和公共服務(wù)水平。科學(xué)的預(yù)算管理還可以為領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供依據(jù)，防止腐敗的產(chǎn)生，助力經(jīng)濟發(fā)展的良性運行。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題

（一）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和完整性

預(yù)算編制沒有統(tǒng)一的預(yù)算管理制度和科學(xué)的編制方法，預(yù)算收支沒有全部納入到預(yù)算的大盤子中，有些收支處于監(jiān)管的死角。預(yù)算編制中存在虛列收支，增加預(yù)算規(guī)模的現(xiàn)象，也存在少列收支，擺脫監(jiān)管的問題，這些都影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性。項目立項和項目儲備沒有經(jīng)過嚴格的篩選，項目評審體制機制不科學(xué)不健全，立項前期工作沒有做實做細，都違背了預(yù)算精準編制的要求。中長期的項目編制隨意，弱化了對預(yù)算管理的約束力，更沒有與單位發(fā)展和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展相銜接。政府采購預(yù)算相關(guān)的需求細化標(biāo)準有待完善，政府采購預(yù)算編制與年度預(yù)算編制的緊密程度有待提高。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏規(guī)范性和控制性

行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制嚴重脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行沒有落實嚴格規(guī)范統(tǒng)一的管理，無法實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的有效控制，超預(yù)算、無預(yù)算安排支出的現(xiàn)象時有發(fā)生。已經(jīng)完結(jié)的或因某種原因不能繼續(xù)的預(yù)算項目，對剩余資金的支出安排比較隨意，容易出現(xiàn)專項資金挪作他用現(xiàn)象。預(yù)算執(zhí)行率考核不到位，造成預(yù)算執(zhí)行不力，財政資金的使用效率低下。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理主體責(zé)任落實不到位，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的整改落實流于形式，不能切實解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。

（三）預(yù)算績效管理缺乏標(biāo)準性和融合性

預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的有機組成部分，是檢驗預(yù)算管理成果的重要工具之一。一方面，行政事業(yè)單位往往忽視績效管理對預(yù)算的影響。預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置太過粗放，沒有制定詳細的目標(biāo)和指標(biāo)體系，指標(biāo)設(shè)定時量化指標(biāo)設(shè)置不足，難以對項目績效進行有效的評價考核。另一方面績效管理開展事前評估不足，沒有將事前績效評估作為預(yù)算編制的必要條件，導(dǎo)致績效管理理念和預(yù)算編制的融合度不高，預(yù)算管理與績效管理一體化深度不夠，無法實現(xiàn)預(yù)算精準編制的目的。同時績效評價結(jié)果的應(yīng)用不足，預(yù)算安排與績效評價評估評價銜接不到位，弱化了績效管理對于預(yù)算安排的影響。

（四）預(yù)算收入缺乏合理性和創(chuàng)新性

行政事業(yè)單位預(yù)算收入編制缺乏科學(xué)性和合理性，個別單位存在非稅收入、事業(yè)收入等沒有列入預(yù)算這個大盤子的現(xiàn)象。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理混亂，資產(chǎn)出租、資產(chǎn)處置收入等沒有按規(guī)定上交，違規(guī)坐支現(xiàn)象依然存在。存量資金依然是統(tǒng)籌財政收入道路上的頑疾。存量資金是不能按照原計劃使用或不具備實施條件的閑置資金，存量資金不能積極有效的盤活利用，存量資金清理不及時，嚴重影響了財政資金配置的效率和綜合預(yù)算的效果。

（五）預(yù)算支出缺乏標(biāo)準性和規(guī)范性

在財政緊平衡前提下，對預(yù)算支出編制提出了更高的要求。目前，預(yù)算支出標(biāo)準體系建設(shè)不健全不完善，預(yù)算編制不能與當(dāng)時當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟情況相適應(yīng)，忽視了支出成本、財政承受能力等指標(biāo)對預(yù)算的約束能力。項目庫建設(shè)中評價機制和滾動管理機制不健全，沒有對入庫項目實施全生命周期的跟蹤管理，造成項目更新不及時，難以適應(yīng)當(dāng)前的客觀環(huán)境。預(yù)算支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題突出，沒有明確的支出計劃和資金管理辦法，阻礙了節(jié)約型財政的建設(shè)和精準性支出的發(fā)展。

（六）預(yù)算管理風(fēng)險防控缺乏約束性和可持續(xù)性

一方面，行政事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)督檢查機制不健全，體系不完善，提升了預(yù)算管理的風(fēng)險系數(shù)，對預(yù)算管理的約束性不高。由于行政事業(yè)單位規(guī)模的限制，存在職能劃分重疊現(xiàn)象，單位內(nèi)部沒有設(shè)置單獨的風(fēng)險防控監(jiān)督部門，自我監(jiān)督很難實現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)。另一方面，行政事業(yè)單位在落實項目是否可以運行時，主要以項目運行的經(jīng)濟效益和社會效益為出發(fā)點，忽略了財政承受能力的評估，產(chǎn)生了財政運行風(fēng)險，影響了財政資金的可持續(xù)性。

（七）預(yù)算信息化缺乏規(guī)范性和透明性

行政事業(yè)單位預(yù)算信息化系統(tǒng)建設(shè)雖然取得階段性的成果，但是還達不到預(yù)算一體化的要求，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、績效管理等環(huán)節(jié)個體存在，沒有形成相互影響、相互制衡的有機統(tǒng)一體。預(yù)算管理的各個業(yè)務(wù)之間沒有深度融合，造成數(shù)據(jù)在各部門之間、中央和地方之間沒有形成數(shù)據(jù)共享，不能及時反映預(yù)算管理的全過程，影響了預(yù)算管理的效果。

繼事業(yè)單位決算公開后，為增加預(yù)算管理的透明度，讓公眾更了解財政政策，知曉二級單位財政資金走向，推出了事業(yè)單位預(yù)算公開制度。由于事業(yè)單位預(yù)算公開工作剛起步，預(yù)算公開的范圍、細化程度等還做的不盡如人意，公開內(nèi)容的規(guī)范性有待進一步提高。

三、行政事業(yè)單位進一步深化預(yù)算管理改革的建議

（一）改進預(yù)算編制方法，建立全生命周期預(yù)算管理模式

首先，要按照綜合預(yù)算的原則，采用零基預(yù)算的編制方法進行預(yù)算編制工作。零基預(yù)算就是要求在全面掌握單位人員情況、收支情況和項目情況的基礎(chǔ)上，對財政資金進行重新配置。這就要求我們將全部收支都要納入預(yù)算這一個盤子，不納入預(yù)算的嚴禁支出。預(yù)算編制要本著如實編制的原則，預(yù)算編制嚴禁虛收空轉(zhuǎn)，嚴禁收入與支出掛鉤。其次，要重視項目的事前可行性評估，項目評估要制定具體的實施計劃，必要時可以請專家進行研究論證，并依據(jù)評估結(jié)果進行成本效益分析，對需要入庫的項目進行嚴格把關(guān)審核，堅持保重點、促一般的預(yù)算管理要求。強化中長期項目對預(yù)算的約束作用，實施項目的全生命周期管理，規(guī)范項目立項依據(jù)、實施需求，實施效果等要素，健全預(yù)算項目的評價機制，項目要與經(jīng)濟發(fā)展和社會需求相匹配，做到項目庫能進也能出。最后，政府采購預(yù)算要嚴格落實政府采購政策，建立政府采購標(biāo)準體系，編制上要求更加細化，在政府采購目錄中的經(jīng)濟項目都應(yīng)該編制政府采購預(yù)算，做到應(yīng)采盡采。同時拓展政府采購渠道，推進環(huán)保、創(chuàng)新產(chǎn)品進入政府采購系統(tǒng)，優(yōu)先支持國貨。

（二）強化預(yù)算管理控制作用，保證預(yù)算執(zhí)行的合理規(guī)范

行政事業(yè)單位在收到預(yù)算批復(fù)后，需要將預(yù)算批復(fù)層層分解，層層落實，對財政資金預(yù)算執(zhí)行情況進行嚴格把關(guān)控制，堅持先有預(yù)算后有支出，嚴禁無預(yù)算或超預(yù)算安排支出。項目資金預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)嚴格按照預(yù)算合理規(guī)范科學(xué)的使用財政資金，做到專款專用。如果預(yù)算項目因某種原因不能繼續(xù)進行的或預(yù)算項目已經(jīng)結(jié)束的，剩余的項目資金應(yīng)當(dāng)全部收回財政，由財政部門統(tǒng)籌使用，不能將項目資金挪作他用。

繼續(xù)優(yōu)化國庫電子化支付流程體系建設(shè)，為加快預(yù)算執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。同時要加大電子支付系統(tǒng)的審核和校驗力度，保證財政資金電子支付的安全性。增強預(yù)算執(zhí)行的考核力度，對預(yù)算執(zhí)行率低下、預(yù)算執(zhí)行考核評分不高的單位提出懲罰建議，適當(dāng)削減第二年預(yù)算指標(biāo)數(shù)。對無法按照原預(yù)算計劃執(zhí)行的支出，應(yīng)及時收回財政資金，由財政部門統(tǒng)籌安排使用，減少資金沉淀。要建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任人制度，對于預(yù)算執(zhí)行不力的，除追究預(yù)算單位的管理責(zé)任，還要追究預(yù)算執(zhí)行責(zé)任人的主體責(zé)任。

（三）推動預(yù)算績效管理實施，保證績效管理提質(zhì)增效

首先，要進一步強化預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準體系建設(shè)，設(shè)置符合經(jīng)濟活動和社會發(fā)展要求的，可以量化的指標(biāo)體系。強化績效管理目標(biāo)建設(shè)對預(yù)算編制的約束作用，確保預(yù)算編制的精確度，增強財政政策的可行性和財政可持續(xù)性。其次，要保證預(yù)算項目事前績效評估落到實處，所有項目都要進行事前評估。事前評估主要從評估項目的可行性、必要性和社會效益等方面開展。對于預(yù)算項目事前評估達不到要求的項目，不能編制項目預(yù)算，不能進入項目庫。最后，要落實績效評估結(jié)果的應(yīng)用，這是績效評估實施的意義所在。加大績效評估結(jié)果與財政政策和預(yù)算編制的對接，同時還要與往年預(yù)算執(zhí)行情況和審計問題相銜接，尋找財政資金配置的動態(tài)平衡。進一步推動績效管理的實施，堅持向績效管理要財力，保證財政資金使用效果和社會效益的不斷提高。

（四）加大收入統(tǒng)籌力度，增強財政資金的保障力度

行政事業(yè)單位在編制預(yù)算收入時，要本著實事求是的原則，對預(yù)算收入進行合理科學(xué)的測算。不斷加大財政資金的統(tǒng)籌力度，將非稅收入、事業(yè)收入等全部納入預(yù)算收入中來，如實反映單位的收入情況，嚴禁將單位收入與單位的支出掛鉤。同時要加強國有資產(chǎn)等政府性資源的收入管理，將資產(chǎn)出租、處置收入及時足額的上繳財政國庫，納入單位預(yù)算管理中。

加強收入統(tǒng)籌力度還應(yīng)當(dāng)注意存量資源的利用。理順資金清理盤活機制，保證將存量資金及時收回，統(tǒng)籌使用。對于已經(jīng)結(jié)束的項目或不具備實施條件的項目，要及時將該項目資金進行收回，防止資金沉淀。建立資產(chǎn)存量和資產(chǎn)配置的動態(tài)平衡機制，完善存量資源的使用或收回機制是存量資源管理的關(guān)鍵所在。對于資產(chǎn)使用要落實到人，建立資產(chǎn)使用責(zé)任人制度，確保資產(chǎn)的合理配置和利用。建立資產(chǎn)使用系統(tǒng)，及時登記和變更資產(chǎn)信息，及時推送資產(chǎn)月報和年報，準確及時的掌握資產(chǎn)信息。推動資產(chǎn)使用共享，對于資產(chǎn)缺口盡量使用資產(chǎn)調(diào)撥、資產(chǎn)調(diào)劑等方式解決。對于不能繼續(xù)使用或長期閑置的資產(chǎn)，要按照規(guī)定的方式進行處置。只有各種手段通力配合，才能增強財政資源的統(tǒng)籌力度，集中力量辦大事，解決財政資金緊張的現(xiàn)狀。

（五）推進支出標(biāo)準建設(shè)，優(yōu)化支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)

繼續(xù)推進和強化預(yù)算支出領(lǐng)域的標(biāo)準建設(shè)。對于重大項目、共性項目要適時的推出支出標(biāo)準，按照標(biāo)準來進行預(yù)算編制和管理。加大行政事業(yè)單位內(nèi)部管理標(biāo)準建設(shè)，根據(jù)支出政策、項目要求和財力水平，制定符合行業(yè)要求和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的內(nèi)部標(biāo)準。項目庫作為預(yù)算管理的基本單元，是預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)支撐。在進入項目庫前的項目一律要嚴格進行評估、論證，對項目儲備預(yù)算要做實做細，制定具體的實施計劃。入庫項目要實施全生命周期管理，即項目入庫不是進了保溫箱，入庫項目要動態(tài)的記錄和反映項目信息變化的過程，一旦出現(xiàn)不符合要求的項目，要及時對項目庫進行更新，實行項目的滾動管理，優(yōu)先保障民生支出和公共支出。

堅持量入為出原則，合理安排預(yù)算的支出的規(guī)模。行政事業(yè)單位要嚴格審批項目儲備，確認預(yù)算支出規(guī)劃，確保項目財力可承受和符合國家發(fā)展政策。按照輕重緩急確定項目清單，優(yōu)先保障基礎(chǔ)性和剛性項目的支出。不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立節(jié)約型財政支出機制，落實精準性支出要求。精打細算，嚴格控制一般支出、嚴格控制業(yè)務(wù)類支出、避免資產(chǎn)配置出現(xiàn)超標(biāo)準現(xiàn)象、項目支出本著保重點原則進行。清理各種不符合標(biāo)準的支出；對于沒有標(biāo)準的支出，要本著厲行節(jié)約，避免浪費的原則進行。

（六）堅持“預(yù)算法定”和制度建設(shè)，加強預(yù)算約束力度和風(fēng)險防控力度

首先，規(guī)范和健全各種預(yù)算法律和制度的建設(shè)，將預(yù)算的各環(huán)節(jié)牢牢鎖定在制度的籠子里。如建立預(yù)算與績效考評結(jié)果掛鉤的制度，對于考核不合格的應(yīng)削減下一年度的預(yù)算。預(yù)算執(zhí)行要有序推進的制度，避免了突擊花錢或資金沉淀現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，加大各部門對預(yù)算管理的通力配合，建立合理的有效的預(yù)算監(jiān)督檢查機制。單位內(nèi)部各部門之間應(yīng)合理分配預(yù)算管理職能，形成縱橫交錯、互相制衡的監(jiān)督體系。上級主管部門和財政部門應(yīng)定期對行政事業(yè)單位進行監(jiān)督檢查，提出行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題和進一步整改落實的措施，不斷提升預(yù)算管理的質(zhì)量和水平。最后，在項目運行中，應(yīng)重點加強財政資金承受力評估，推進財政資金運行監(jiān)測體系不斷完善。客觀評價財政資金持續(xù)性對項目的影響，防止產(chǎn)生財政運行風(fēng)險。

（七）推行預(yù)算信息化管理和預(yù)算公開制度，增強預(yù)算規(guī)范性和透明度

繼續(xù)推進預(yù)算信息化管理的步伐，在預(yù)算編制、執(zhí)行、績效管理、政府采購等模塊實現(xiàn)一體化管理的基礎(chǔ)上，繼續(xù)將決算、報賬、資產(chǎn)管理等模塊全部納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，真正實現(xiàn)預(yù)決算業(yè)務(wù)全覆蓋，形成順向可控、逆向可溯的閉環(huán)管理。加快信息化標(biāo)準建設(shè)，規(guī)范數(shù)據(jù)標(biāo)準，推進財務(wù)數(shù)據(jù)共享的大數(shù)據(jù)時代的到來，形成中央與地方、地方各級之間數(shù)據(jù)無縫銜接，真正實現(xiàn)財政資金從預(yù)算安排到最終使用全過程的信息化。

綜上，隨著預(yù)算管理的不斷改革與發(fā)展，預(yù)算管理對財政運行和保障的作用更加突顯。加強和落實預(yù)算編制與執(zhí)行的精準化、預(yù)算績效考核的精確化，強化財政資源統(tǒng)籌力度，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不斷提高預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化和標(biāo)準化，為實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)提供強有力的保障。