新時代背景下基層檢察信訪工作的困境與對策
——以L區檢察院信訪工作為視角的考察

◇ 宋丹◇

檢察信訪工作，是檢察機關辦理群眾來信來訪，對屬于檢察機關管轄范圍的各類申訴、控告及意見建議等按規定積極導入司法程序辦理，對不屬于檢察機關管轄范圍的事項按規定轉辦，向群眾開展釋法說理的同時做好矛盾化解工作。所以，從檢察信訪的工作內涵而言，其性質具有司法辦案與司法服務雙重屬性。一方面，辦信即是辦案，檢察信訪工作是啟動法律監督程序的開始，是案件辦理的前端程序；另一方面，檢察信訪工作是檢察機關堅持“以人民為中心”、踐行黨的群眾路線、保障人民群眾合法權利的重要保障。檢察信訪工作對于推進國家治理和維護社會穩定具有重要意義。

基層是信訪問題的源頭，也是解決信訪問題的主體①徐向春：《加強新時代控告申訴檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第5期。。作為基層檢察院，承擔著全國約七成的檢察案件辦理，是直面一線群眾、為人民群眾解決訴求的主要力量，但信訪案件卻是從上到下呈倒三角形的不良態勢。因此，做好基層檢察院信訪工作，對減少越級上訪，從源頭上化解矛盾有著重要的意義。本文從L 區檢察院（以下簡稱L 院）信訪工作實際出發，分析工作中存在的問題并找出解決辦法，尋求新時代背景下做好基層檢察院信訪工作的對策。

一、近年來基層檢察院信訪工作的主要特點

（一）信訪數量逐年上升

2018 年至2020 年，L 區檢察院辦理的信訪數量逐年上升，其中2018 年辦理340 件，2019 年辦理350 件，2020 年辦理398 件。辦理信訪件增加的原因，一是人民群眾的維權意識日益增加，對于矛盾糾紛更多訴諸于法律途徑，隨之引發的涉法涉訴的信訪案件增多。二是隨著2019 年最高人民檢察院《人民檢察院辦理群眾來信工作規定》（以下簡稱《辦信規定》）的出臺，信訪件的辦理更加規范。《辦信規定》將群眾通過“信、訪、網、電”向檢察機關反映的訴求都納入了信訪案件規范辦理，統一登記受理，規范辦理流程，從而使得登記的信訪案件大幅上升。三是隨著經濟社會的發展，出現了各類形式多樣的侵犯人民群眾財產利益的犯罪活動，國家相繼開展了打擊治理電信網絡新型違法犯罪、新型互聯網金融犯罪等專項行動。這些新型犯罪往往受害者眾多，案發后受害者為了挽回經濟損失，常常抱團集中向辦案機關上訪反映情況，從而導致信訪案件數量增加。四是非涉檢信訪逐年上升。隨著檢察機關對“12309”的宣傳與人民群眾對檢察機關為群眾辦實事的認可，12309 在人民群眾中有了一定的聲譽與信任度，人民群眾有事找檢察機關的觀念日益深入，12309 檢察服務中心受理案件的種類也越來越多，但非涉檢信訪占了較大比例。12309 檢察服務中心成立以來，L 院受理的群眾信訪中，有較大比例是非檢察機關管轄。據統計，2018 年信訪中非L 院管轄有98 件，2019 年信訪非L 院管轄108 件，2020 年信訪非L 院管理169 件，受理的信訪主要集中在對行政機關的投訴、對行為人的舉報、法律咨詢等方面。

（二）信訪程序更加規范

《辦信規定》的出臺，對信訪工作程序有了明確規定。辦案系統2.0 的應用，更是給信訪案件規范辦理建立了監督平臺，使信訪案件辦理更加專業化和規范化。各類信訪均錄入系統，符合條件的及時導入法律程序進行辦理，不符合受理條件的及時移送。所有信訪案件均建立電子卷宗，實現網上流轉，嚴格落實“七日內程序性回復”和“三個月內結果性答復”，對信訪案件的辦理做到了實時監控、全程留痕。建立院內定期通報制度，對案件辦理情況進行內部督促檢查。由于一體化辦案系統的運用，上級檢察機關也隨時就2.0 系統的辦案不規范情況進行檢查并通報，有力促進了信訪案件規范化辦理，同時也敦促經辦人以更強的責任心，去跟進每一次接訪、每一封來信、每一個來電及每一條留言。

（三）釋法說理形式多樣

為達到息訴罷訪的效果，近年來L 院對信訪件采取了形式多樣的釋法說理的方式，以達到化解矛盾，紓解民怨的效果。一是辦案過程中廣泛采取公開聽證。對刑事申訴類信訪案件，進行應聽盡聽，有效化解了矛盾，防止矛盾進一步向上走。二是切實發揮檢察長接訪的作用。提前公開檢察長接訪時間，方便信訪人提前預約檢察長接訪，對提出檢察長接訪的信訪人，及時進行安排并反饋接訪時間。從近三年檢察長接訪情況看，雖然來訪人訴求不一，檢察機關的答復結果不一定能達到其預期，但檢察長接訪充分體現檢察機關對信訪群眾的重視，讓來訪群眾感受到檢察機關的真誠態度，有效地紓解了信訪人的積怨，緩解了信訪人的激動情緒，減少了基層矛盾繼續上行。三是落實領導包案制度。對重點信訪案件實行單位院領導包案，做到“既掛帥又出征”。院領導深入一線，主動開展協調處理、疏導解釋等工作，有效化解了基層矛盾。由于L 院矛盾化解及時，很多信訪案件在基層上訪后就息訴罷訴。

（四）矛盾化解的難度更大

隨著信訪人維權意識的加強，信訪人往往對信訪事項經過充分的調查與準備，對自己的訴求有強烈的期待，一旦檢察機關給出的結果達不到其要求，矛盾便可能進一步激化，信訪人就容易繼續持續信訪。結合近幾年的信訪案件看，矛盾難化解的信訪主要是以下幾種類型：一是不屬于檢察機關的管轄范圍，但希望訴諸于訪，通過多次來訪推動事情的處理。比如在廖某、佘某來訪一案中，由于涉案公司財物被查封，兩人數十次來訪，雖然檢察機關已對公安機關的偵查行為進行了監督，并已告知其處理結果，但其仍反復來訪，反映其公司經營困難狀況，希望通過上訪來達到變更其強制措施與對相關財物進行解封的目的。二是由于侵財性案件受害人為了追贓反復上訪。在證據不足不批準逮捕的案件或者犯罪金額認定、罪名認定存在爭議的案件中，由于被害人擔心檢察院的決定會對其追贓造成影響，便反復集體上訪，希望通過上訪施加壓力，使檢察機關能作出對其有利的決定。三是信訪人以結果為導向，對檢察機關作出的對其不利的決定反復信訪。對于檢察機關辦理的立案監督、偵查活動監督這類法律沒有規定能對監督結果向上一級檢察機關申請再次監督的案件，信訪人不滿基層檢察機關作出不支持監督申請的決定，由于沒有對監督結果進行復議或者復核的程序，部分不服檢察機關釋法說理的信訪人便反復信訪。

二、基層檢察院信訪工作的主要困難

基層檢察院是直面人民群眾最主要的力量，也是矛盾的發端與開始，很多案件往往都是對基層的處理不服，再一級一級向上走。因此，基層檢察院的信訪工作能力決定了矛盾化解工作開展的成效，也事關整個國家與社會的穩定。在新時代背景下，基層檢察工作面臨著更大的困難與挑戰，主要表現在以下幾個方面。

（一）新時代下檢察官面臨著更高的工作要求

司法責任制改革后，對經辦檢察官辦理案件的能力提出了更高的要求。一是辦案任務更重。長期以來，檢察信訪工作都被視為非主要檢察業務，在司法責任制改革后，一些檢察機關甚至未設立專門的控告申訴部門，而留在控告申訴部門負責檢察信訪工作的多是年紀較大的檢察官，相對于一線檢察業務部門而言，控告申訴部門的隊伍配置相對較弱。以L 區檢察院為例，該院負責信訪的第六檢察部只有三名檢察官，且平均年齡都在五十歲以上。隨著信訪數量的逐年上升，再加之控告申訴檢察官還肩負著國家賠償、司法救助等案件的辦理，控告申訴部門的檢察官面臨著巨大挑戰。二是辦案要求更高。檢察信訪是檢察監督案件辦理的開始，要求接訪人員熟悉所有檢察監督案件的受理程序，才能對信訪事項作出正確的判決和處理。同時，在面臨信訪人時，檢察官要給出專業的答復和正確的指引，才能讓信訪人信服，這都要求接訪檢察官要有豐富的法律知識儲備及靈活的應變溝通能力。

（二）人民群眾對司法機關的要求越來越高

隨著司法機關以人民為中心的理念的踐行，人民群眾對司法機關的依賴與信任日益增加，希望找檢察機關解決困難的群眾也越來越多。特別是有些案件的被害人，希望通過檢察機關的介入來挽回經濟損失。但作為侵財性案件，尤其詐騙案、非法經營案、非法吸收公眾存款案件這一些經濟類案件，由于犯罪嫌疑人作案手段復雜隱蔽，且事先經過周密部署，贓款多被轉移或揮霍，甚至可能會出現作案手段隱蔽，案件證據不足無法認定犯罪的情況。如果檢察機關作出的決定可能影響受害人追贓，被害人往往就會以結果為導向，不接受檢察官釋法說理。眾多受害人常常抱團信訪，希望給辦案機關壓力，追回經濟損失。由于上訪的受害人有強烈的結果導向，即便辦案機關過程合法、規范，但只要受害人的損失沒有挽回，受害人就不息訴罷訪，給經辦人員帶來很大的壓力。比如在辦理羅某信訪一案中，羅某由于經濟損失無法挽回，便對檢察機關的辦案過程不服，多次前來上訪，且不聽經辦人解釋，執意要求檢察機關改變認定罪名，達到有利于追贓的目的。

新時代背景下，國與國的競爭與博弈加劇，尤其是面臨全球經濟在新冠疫情沖擊下不景氣的困境，各類境外勢力在本地的活動更為頻繁。在這類信訪案件中，當事人往往故意挑起事端，不講法理，意圖激怒接訪人員，散播接訪人員的“失態言行”，借以抹黑司法機關的形象。同時，由于司法機關堅持“以人民為中心”的司法理念，采取各種措施便民、利民，人民群眾反映訴求的渠道多，維權成本低，對人民群眾的訴求的處理也有規范的處理機制與監督機制，因此，人民群眾可以通過各種途徑反映訴求，進行信訪，檢察信訪工作在這樣的大背景下自然面臨著更多的壓力與困難。

三、基層檢察院信訪工作的主要對策

新時代下的檢察信訪工作，朝著更規范化、法治化的方向發展。檢察信訪工作肩負著時代賦予的重任，面臨著更多時代的挑戰，對此，可從以下幾個方面加以應對。

（一）提高接訪人員綜合素質，提升檢察官履職能力

作為從事檢察信訪工作的檢察官，首先要有豐富的法律知識儲備。很多法律監督案件是從檢察信訪中發現并受理的，檢察信訪工作是各類法律監督案件的前端，涉及的法律監督案件的辦理程序各不相同，需要接訪檢察官對各類監督案件的受理程序都非常熟悉，對不同法律規定要熟練掌握并靈活運用。其次要有靈活的應變能力，在接訪過程中，可能會發生各種突發情況，接訪檢察官需對現場形勢進行通觀全局的思辨與考量，迅速采取及時有效的應對措施，并作出合理妥善的應答，才能避免出現危機。最后要有高超的溝通技巧。接訪是一門藝術，妥善的應答會消解來訪人的怨氣，安撫來訪人的急躁情緒；而不得體的應答則會激化矛盾。對于不同的來訪人，接訪檢察官要仔細觀察揣摩其心理，運用不同的溝通方式和溝通技巧，讓來訪人對檢察機關的答復信服。

（二）加大法律宣傳力度，提升群眾的法治意識

信訪是中國特有的一項群眾工作制度。長久以來，人民群眾心中認為通過信訪，施加一定的壓力，可以讓上級領導重視自己的訴求，就能讓訴求得到圓滿解決。于是希望通過信訪來達到目的，忽視了通過法律手段來維護權利。但在新時代的背景下，中國法治已日益健全，社會生活方方面面都有法可依。因此要加大對人民群眾的法律宣傳，提升群眾的法治意識，倡導人民群眾依照法律途徑進行申訴，維護合法權益。引導人民群眾尊重司法權威，依法守法服判。在經審查不存在錯誤的情況下，對已作出最終決定的事項，及時做好釋法工作與法治宣傳工作，避免信訪人出現反復鬧訪、纏訪的情況。

（三）綜合運用監督手段，在辦案中有效化解矛盾

司法改革后賦予了控告申訴部門豐富的監督手段與監督職能，比如司法救助、公開聽證等職能，充分運用這些監督手段，做到辦案與化解社會矛盾相結合，達到升華辦案效果的目的。比如，司法救助可以一定程度上撫慰被害人受傷的心理，同時能讓被害一方對司法制度產生認同，有效化解信訪矛盾，在接訪中發現有司法救助線索的，要及時受理并辦理，做到“應救盡救”。要積極開展多元救助幫扶，防止司法救助止于發放救助金、救助信訪化的片面傾向。切實將司法救助這項扶貧濟困、利民為民的工作做好、做細、做到實處，促進修復破損的社會關系①陳國慶：《以習近平法治思想為根本遵循努力取得治理重復信訪專項工作優異成績》，《控告申訴檢察工作指導》2021年第一輯。。對于來訪人對檢察機關答復結果不滿意的案件，積極開展公開聽證。將檢察信訪案件的辦理置于陽光之下，為信訪人表達訴求提供公開平臺，充分保障信訪人的參與權、知情權和辯論權，助推信訪矛盾實質性化解。

（四）因案施策，精準辦理應對各類信訪

從基層信訪的種類來看，現在基層信訪的種類越來越多，也越來越復雜。信訪人的訴求各不相同，辦理時要加以甄別，精準施策，分類處置。在接訪時，要善于觀察，仔細觀察來訪人的身份證信息、仔細觀察來訪群眾言行舉止，根據來訪人的現場表現，有針對性地做好思想引導和心理疏導工作②凡俊：《新時代檢察信訪工作探訪》，《控告申訴檢察工作指導》2020年第四輯。。對于屬于檢察機關管轄但處理結果達不到信訪人預期的，耐心做好釋法說理，盡可能讓信訪人信服。如果信訪人堅持不接受檢察機關的處理結果，在釋法說理后，要盡量以傾聽為主，避免重復答復內容刺激對方情緒，使釋法說理變成雙方爭執。如果不屬于檢察機關管轄的，對信訪人的申訴途徑要詳細指引，并由檢察機關及時將書面材料移送至有管轄權的部門，避免讓信訪人誤解檢察機關推卸責任。對于信訪人依法維權，情緒激動，態度不佳的，檢察官也要有包容忍讓之心，讓信訪人感受到檢察機關的真誠與耐心。對于別有用心、想要挑起事端者，要克制情緒，保持理智，保持檢察官客觀、公正、理性的態度，避免落人口實。對于行為極端者，要依法維護社會秩序，按照最高人民檢察院《關于依法維護人民檢察院信訪接待秩序的意見》，果斷采取制止措施，涉嫌違法犯罪的，移送公安機關處理。

總之，隨著司法體制改革和國家監察體制改革的深入推進，檢察職能發生了新的變化，黨和國家賦予檢察機關的職責更加重大，法律監督職能從刑事為主不斷向更廣領域拓展③陳鷙成：《適應檢察職能新變化 提升化解社會矛盾的能力水平》，《控告申訴檢察工作指導》2021年第四輯。。這決定了基層檢察信訪工作要及時更新工作理念，拓展工作思路，以適應新時代的發展與要求。尤其是中共中央《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全控告申訴檢察工作機制，完善辦理群眾信訪制度，引入聽證等方式審查辦理疑難案件，有效化解矛盾。這為新時代基層檢察信訪工作指明了方向與路徑，也對基層檢察信訪工作提出了新的要求。基層檢察院要堅持“以人民為中心”的發展理念，站穩人民立場，通過源頭治理充分發揮檢察信訪功能，積極推進國家治理和維護社會穩定。