論民辦高校高等教育法規(guī)實(shí)踐中的問題及對策分析

賈 鵬

（深圳大學(xué)附屬華南醫(yī)院，廣東 深圳 518111）

高等教育培育著祖國各專業(yè)人才，提升了全民族思想道德文化，促進(jìn)了政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而高等教育法規(guī)是推動中國教育制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的強(qiáng)有力保障。民辦高等教育作為我國高等教育體系的重要組成部分[1]，因具有其特殊性，更需要依法治教，才能確保其長期發(fā)展。民辦高等教育的出現(xiàn)，打破了政府包攬高等教育的辦學(xué)格局，引起傳統(tǒng)高等教育的觀念革新。當(dāng)前，民辦高等教育雖已取得了長足的發(fā)展，但政策法規(guī)方面還存在諸多障礙，影響了民辦高等教育的持續(xù)發(fā)展。應(yīng)完善落實(shí)政策法規(guī)，確保民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展。早在2002年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，隨后國務(wù)院頒布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，對《民辦教育促進(jìn)法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化[2]。雖然“一法一例”給我國民辦教育制定了一定政策，但受民辦教育起步較晚及中國社會環(huán)境的限制，使得這些政策在實(shí)踐過程中暴露出很多問題。本文就現(xiàn)階段民辦高校教育法規(guī)實(shí)踐中的問題進(jìn)行剖析，并以此給出相對應(yīng)建議，希望能進(jìn)一步健全我國民辦高等教育法規(guī)，在未來更有力度及深度的落實(shí)民辦教育法規(guī)，推動民辦高等教育的發(fā)展。

1 民辦高等教育及民辦高等教育法規(guī)的概念

1.1 民辦高等教育的概念

現(xiàn)階段，針對民辦高等教育的概念，沒有統(tǒng)一定義，學(xué)者說法不一。民辦高校指的是企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的高等學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)層次分專科和本科。如從資金來源定義，部分學(xué)者理解為“民辦高等教育是指由私人投資創(chuàng)建，其實(shí)質(zhì)就是私立高等教育；但有的學(xué)者卻認(rèn)為民辦高等教育不能簡單理解為是私人創(chuàng)建，應(yīng)該說是利用非財政資金創(chuàng)建的，還應(yīng)該包括社會捐助等類型的民辦學(xué)校[3]”。另外，在《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定中，民辦教育被界定為：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動，它是事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分[4]”。

1.2 民辦高等教育法規(guī)的概念

民辦教育法規(guī)是與民辦教育相關(guān)的所有法律、法規(guī)、條例、政策的總稱，也是對人們的教育行為具有法律約束力的行為規(guī)則的總和[5]。

2 民辦高等教育法規(guī)落實(shí)中存在的問題分析

目前，我國已初步建立了具有中國特色的民辦高等教育法規(guī)體系，在促進(jìn)民辦教育發(fā)展過程中起了推動作用，但由于我國民辦教育發(fā)展歷史較短，在落實(shí)相應(yīng)民辦高等教育法規(guī)中還面臨著稅收優(yōu)惠政策出現(xiàn)沖突、學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策不明、教師保障體系不完善、機(jī)構(gòu)管理權(quán)責(zé)不明等問題，影響其民辦高等教育的長期發(fā)展。

2.1 稅收優(yōu)惠政策出現(xiàn)沖突

雖然《民辦教育促進(jìn)法》早已頒布，但仍存在部分條款僅存于形式，甚至出現(xiàn)互相沖突的情況，如《民辦教育促進(jìn)法》中給民辦教育的優(yōu)惠政策在實(shí)施中就出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突[6]。年財政部與國家稅務(wù)總局印發(fā)的《關(guān)于教育稅收政策的通知》，其中一條規(guī)定“對學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)收取并納入財政預(yù)算管理的或財政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)不征收企業(yè)所得稅”，這條規(guī)定與《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例發(fā)生了沖突[7]。這導(dǎo)致很多民辦學(xué)校在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中被收取高額的稅收，面臨財政困難的窘境，制約了我國民辦教育的發(fā)展。

2.2 學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策不明

民辦高等學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要是依賴于學(xué)生的學(xué)費(fèi)、學(xué)校收入、愛心人士的捐贈及地方事業(yè)單位的撥款。因此，為了持續(xù)辦學(xué)，響應(yīng)國家的高等教育大眾化政策，民辦高校的學(xué)費(fèi)通常比公立高校要貴得多，這讓許多高考失利又家庭貧困的學(xué)生失去了讀書的機(jī)會，也進(jìn)一步影響了民辦高校的招生人數(shù)。

2.3 教師保障體系不完整

相比較公立學(xué)校而言，民辦學(xué)校的教師面臨許多不平等對待，最主要表現(xiàn)在工資待遇上，對于公辦學(xué)校教師，由于受國家優(yōu)惠政策的保護(hù)，在基本工資、住房、醫(yī)療、退休養(yǎng)老等各方面都有著良好的保障，實(shí)行編制內(nèi)人員、事業(yè)保險、財政出資；而民辦學(xué)校的教師利益難以保障，主要是由學(xué)校出資購買商業(yè)保險，基本都是合同聘用制，流動性大。其次，在職稱評定中，公辦學(xué)校評定職稱，由所在學(xué)校統(tǒng)一辦理，而民辦學(xué)校教師一般由所在學(xué)校的人事代理部門負(fù)責(zé)組織辦理或委托其他公辦學(xué)校辦理[5]。最后，在社會地位上，民辦教師對比公辦教師社會認(rèn)可度比較低，這些差別都極大降低了民辦教師的積極性極。因此，在社會偏見和客觀條件的影響下，民辦高校教師流動性很大、且呈年輕化趨勢，很難聘請到高年資的教師，且一般聘請到也是以掛職的形式，若長久發(fā)展下去，非常不利于民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

3 針對民辦高校高等教育法規(guī)出現(xiàn)問題的對策

隨著民辦高校的快速發(fā)展，完善民辦高校法律法規(guī)成為急需解決的問題，政府應(yīng)該進(jìn)一步健全民辦高等教育法規(guī)體系、改革民辦高等教育招生政策、明確民辦院校管理職責(zé)。

3.1 健全民辦高等教育法規(guī)體系，依法治教

目前我國民辦教育法律主要有1995年制定的《中華人民共和國教育法》、2003年施行的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》和2004年施行的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》[8]。然而現(xiàn)階段上述條例已不能滿足民辦教育的快速發(fā)展，與此同時，我國民辦教育立法也存在法律條文規(guī)定不嚴(yán)密，操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象，應(yīng)解決稅收優(yōu)惠政策沖突問題、完善教師保障體系、明確學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得有法治教、依法管理。

3.2 改革民辦高等教育招生政策，促進(jìn)民辦高校自我發(fā)展

現(xiàn)階段，由于人們意識觀念的差異，對比公立高等教育，國內(nèi)普遍對民辦教育認(rèn)可度比較低，更愿意選擇公立教育。因此，民辦院校容易出現(xiàn)生源不足情況，為此我國民辦高校大多采用降低招生條件的方式吸引生源，某些甚至不用考試就能上學(xué)。同時，民辦高校需要得到國家學(xué)歷教育部門的認(rèn)可才可以給學(xué)生發(fā)放畢業(yè)證書，然而許多學(xué)校由于得不到認(rèn)可只能給學(xué)生發(fā)結(jié)業(yè)證書，嚴(yán)重影響了社會認(rèn)可度。在改革民辦高等教育招生政策上，提高學(xué)生入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，制定一定的入學(xué)規(guī)章制度，經(jīng)考試合格才能入學(xué)，通過提高民辦高校招生的入學(xué)條件以保證民辦高校的學(xué)生生源。

3.3 政府明確管理民辦院校過程的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化民主管理

政府部門應(yīng)充分發(fā)揮其職能，針對不同地方的差異，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，因地制宜的推動民辦教育的發(fā)展，同時也要加強(qiáng)對民辦高校的監(jiān)督，就其錯誤進(jìn)行糾正，確保依法治教的同時科學(xué)治教，從而提高治學(xué)效果，提升民辦高校教學(xué)質(zhì)量。另外，積極鼓勵社會中介組織參與到民辦教育的管理，做政府及民辦高校之間的橋梁者，進(jìn)行相互之間的信息傳遞[9]，緩解兩者之間的沖突及矛盾，促進(jìn)兩者關(guān)系和諧發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)民辦高校教育的發(fā)展。

綜上所述，針對民辦教育法規(guī)實(shí)踐中出現(xiàn)的稅收優(yōu)惠政策出現(xiàn)沖突、學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策不明、教師保障體系不完善、機(jī)構(gòu)管理權(quán)責(zé)不明等問題，采取有針對性的措施，逐步完善民辦高等教育法規(guī)、改革民辦高等教育招生政策、政府明確管理職責(zé)等方式，使得民辦高校能夠依法辦學(xué)，更全面深層次的落實(shí)民辦教育法規(guī)，最終將推動民辦高校教育的持續(xù)發(fā)展。