制度經濟學視角下農村宅基地制度改革研究

胡學英　柯善華

摘? ?要：以我國深化宅基地制度改革為契機，在實證分析江西省鷹潭市余江區農村宅基地制度改革試點狀況的基礎上，總結農村宅基地制度改革地方成功經驗，客觀分析農村宅基地制度暴露出的種種問題，期望構建完善的農村土地要素市場化配置制度，推進農村土地改革。文章提出要明確落實集體土地所有權主體，健全完善宅基地流轉交易與產權確權登記制度，引入市場機制促進農村生產要素優化配置，完善農村居民社會保障制度。我國農村宅基地制度改革應朝著明晰產權、盤活財產價值、放寬流轉限制、提高宅基地資源配置效率等方面進行努力探索，建立完整的宅基地產權制度，做到宅基地還權賦能，賦予農民更充分的宅基地用益物權，提高宅基地節約集約利用水平。

關鍵詞：宅基地;市場配置;制度經濟學

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2022）01-0041-07

黨中央堅持農業農村優先發展，始終把“三農”工作作為重中之重來抓，大力深化農村改革。農村改革的關鍵在于推進農村土地改革，核心在于構建完善的農村土地要素市場化配置制度。宅基地占農村建設用地的比重最大，市場化配置效率最低，宅基地改革已然成為農村土地改革的重點。尤其是隨著城鎮化的快速發展，宅基地暴露出的問題層出不窮，宅基地制度弊端愈加突顯，當前宅基地制度存在的產權不完整、閑置浪費、流轉不暢、財產功能弱化等問題日益凸顯，農村宅基地總量不斷攀升，卻嚴重缺乏流動性，資源配置效率低，資產難盤活，農民難獲得財產性收入，已制約農業農村經濟發展，影響鄉村振興戰略的實施。

一、宅基地制度面臨的問題與挑戰

宅基地制度作為中國特色社會主義特有的產物，為我國改革開放發展與社會和諧穩定發揮了積極作用，然而隨著時代加速發展，宅基地制度面臨越來越多的問題與挑戰，如宅基地總量持續攀升、缺乏流動性、財產僵化等問題，已經成為制約鄉村發展的重要制度壁壘。

（一）一戶多宅及超面積占地現象普遍

盡管法律層面明確規定宅基地以戶為單位，一戶只能擁有一處宅基地，且面積有限制性規定，但實際情況是一戶多宅及超面積占地現象普遍。原因是多方面的，一是由于宅基地實行無償分配，農民獲得宅基地幾乎無成本，農民存在多占多得的心理，個人使用往往不會考慮對他人的影響，產生很大負外部性，建新不拆舊、批少建多、未批先建等現象屢見不鮮;二是利益驅動使然，一些農民多占宅基地建房后，違規用于出租、出售從中獲利;三是監管不到位，相關職能部門對農民建房事前事中事后監管不到位，導致農民建房亂象叢生。

（二）宅基地閑置浪費嚴重

改革開放以來，我國工業化、城鎮化快速推進，大量農村剩余勞動力向城鎮轉移就業，選擇進城務工、經商等從事二、三產業，有些農戶甚至全家常年居住在城市，宅基地處于常年閑置，由于宅基地缺乏退出渠道以及農民戀土情結，現實中宅基地難以退出，農村住房常年閑置無人居住。同時，由于人口自然增長或分戶，每年都會有農村居民申請新批宅基地，宅基地只進不出，宅基地總量呈增長態勢，加劇閑置浪費現象，造成土地資源的大量浪費。據中國科學院2012年3月發布的報告稱，農村村莊土地閑置面積達1億多畝，占全國耕地的1/18。另據自然資源部的不完全統計，農村閑置住房面積約占村莊建設用地總量的10%-15%[1]。我國人口城鎮化率在提高，但全國宅基地總量未減反增，閑置數量愈來愈多，全國農村宅基地有近1/3閑置[2]。造成這一問題的本質原因是宅基地無償使用和無法有效退出。

（三）宅基地產權不完善

現行的宅基地產權制度限制了進城農民工的宅基地流轉，宅基地退出缺乏資本化通道[3]。長期以來，宅基地產權弱化、產權不完整已然成為宅基地無序擴張的重要因素，也是農民難以獲得財產性收入的根本原因。法律規定宅基地所有權為農民集體所有，集體成員擁有使用權。由于集體所有權代表主體缺失，產權模糊不清，以及宅基地實行無償分配，集體成員獲取宅基地無需成本，導致宅基地儼然成了一種公共資源。《民法典》將宅基地使用權歸類為用益物權，但只賦予其占有權、使用權，并未像土地承包經營權一樣被賦予收益權、處分權，宅基地使用權存在先天的權能殘缺。在制度設計中，宅基地被嚴格限制流轉和抵押，僅是基于成員身份獲得的居住權，交易受限，財產屬性缺失，宅基地資產價值無法顯現，更無法增值。

（四）宅基地隱形流轉禁而不止

雖宅基地管理制度禁止宅基地對外流轉，但隨著經濟發展，宅基地的經濟價值日益顯現，在現實利益的驅動下，各地不同程度地存在宅基地及地上住房的隱形交易行為，這其中有個人間的農房買賣、出租經營，也有利用宅基地進行建設、銷售“小產權房”等。典型的如郊區農民將農房出售或出租給在城里無房的農民工。在發達地區，農民在宅基地上建造多層的高樓房屋，用于出租或分層分割出售給外地進城務工人員，呈現供需兩旺現象。在較偏遠的傳統農區，宅基地私下流轉也是司空見慣，一些在城鎮有住房和穩定工作的農戶，在舉家進城后會選擇將宅基地及地上房屋出售或長期租賃。宅基地隱形流轉現象的存在，既擾亂了宅基地管理秩序、擾亂了土地市場、挑戰了法律威信，也侵害了農民集體資產，更是留下了很多產權權屬糾紛隱患。嚴禁宅基地流轉已無法適應市場化與城鎮化發展的要求，集體所有制下規范流轉是完善農村宅基地制度的有效路徑[4]。

（五）宅基地資源市場化配置效率低

由于宅基地限制流轉，不能像城市商品房一樣自由買賣交易、出租經營，也不能辦理銀行抵押貸款，宅基地作為土地要素無法實現市場化配置，除少部分宅基地隱形流轉外，大部分農民難以憑借宅基地及地上房屋獲得財產性收入。一頭是宅基地的大量閑置浪費，另一頭是年年有大量的新獲批宅基地，并且新宅基地不斷擠占農用地包括優質耕地，由此造成宅基地總量不斷攀升，宅基地資源市場化配置效率低下，而且造成農用地連年減少，土地資源變得越來越匱乏。隨著鄉村振興戰略實施，農村一二三產業融合發展越來越廣泛，如農村電商、民宿經濟、鄉村旅游、物流倉儲等產業發展，對農村用地需求不斷增長。宅基地資源市場化配置效率低，已嚴重阻礙了農村經濟社會發展和農民增收。

二、宅基地制度改革的“余江模式”

2015年2月，鷹潭市余江區作為江西省唯一的農村宅基地制度改革試點縣（市、區），承擔宅基地制度改革試點工作。開展試點以來，余江區按照國家試點要求，扎實開展改革試點，結合實際，建立健全了宅基地制度體系，試點工作穩步推進，多項試點內容走在全國前列，探索形成了一些可推廣、可復制、利修法、惠群眾的制度性成果，形成獨具特色的“余江模式”，具有一定的借鑒參考意義。

（一）余江區宅基地制度改革實踐主要做法

1. 探索宅基地有償使用，提高資源配置效率

宅基地的無償使用制度使得獲取宅基地近乎零成本，加上監管缺失，造成違法違規占用宅基地等問題屢禁不止，宅基地總量連年攀升，國家對農民建房建設用地計劃指標難以控制落實，宅基地資源配置效率低下。對此，余江區探索宅基地有償使用，由村民事務理事會收取有償使用費，收取的情形主要分為兩種：一種是因歷史原因形成的“一戶一宅”超標準占用宅基地的、“一戶多宅”的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，確實無法退出的，實行有償使用。另一種是新增宅基地通過競價擇位方式實行有償取得，余江區對新增宅基地實行由村民事務理事會主導下的宅基地競價取得方式，將具有區位優勢的地塊劃分為宅基地，面向符合條件的村民公開競標，收取有償使用費[5]。通過對新增宅基地采用擇位競價取得方式，體現了公平性，滿足農民居住需求的同時也迎合了農民對優勢區位的偏好，增強農民節約、珍惜土地的意識，提高宅基地利用效率，實現了宅基地從資源向資產的轉化。

余江實行由農村集體經濟組織主導的宅基地有償使用，旨在逐步解決歷史問題、促進宅基地公平使用、提高多占超占宅基地成本。

余江區宅基地有償使用的做法改變了長期以往農民零成本占有宅基地、宅基地資源配置效率低下的情形，發揮了土地要素參與市場配置的作用，提高宅基地配置效率，增加了農民占有宅基地的成本，特別是提高了對“一戶多宅”的占有成本，提高了宅基地使用準入門檻，有效遏制了農民盲目圈占宅基地的非理性沖動，顯化了宅基地資產價值，促進了宅基地節約集約利用，保護了稀缺的土地資源。

2. 放寬宅基地流轉，顯化宅基地用益物權

為激活宅基地財產屬性，切實增加農民財產性收入，余江區探索放寬宅基地流轉范圍，允許農民采取轉讓、出租等方式流轉宅基地，受讓、出租人應為本集體經濟組織內部成員，其中受讓人必須符合建房條件。允許符合流轉雙方在規定條件和程序內以轉讓、出租等方式流轉宅基地，并對流轉的收益按照“房地分離”的原則合理分配。宅基地流轉后，地上房屋收益歸產權人所有，宅基地收益須在集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配，集體經濟組織根據實際情況自行確定。允許宅基地使用權流轉激活了宅基地財產功能，完善了宅基地作為用益物權的權能，盤活了宅基地資產價值，增加了農民財產性收入，同時村集體經濟組織作為土地所有權代表，在宅基地流轉中獲得土地流轉收益。

3. 允許宅基地抵押，實現由資產變資本

為充分盤活農民宅基地及住房，余江區積極推進農民住房抵押貸款，農民可以自家住宅及宅基地作為抵押物向銀行申請抵押貸款，顯化了宅基地及地上房屋資產價值，有效滿足了農民對農房抵押融資需求，促進了農業農村經濟發展。通過賦予農村宅基地抵押權，拓寬了農民的融資渠道，實現了宅基地“死”資源向“活”資本的轉變。余江區農民抵押宅基地融資多數是為滿足農業生產經營的需求，通過宅基地抵押獲取貸款擴大生產經營規模。充分盤活宅基地資產，增加農民財產性收入。

4. 引導宅基地退出，盤活存量土地資產

余江區積極引導農民退出廢棄或閑置的宅基地，實現了大量“多宅”和超占宅基地的退出。余江區采取無償、有償和享受政府相關優惠政策等方式，鼓勵引導農民自愿退出宅基地。已退出宅基地中大部分為無償退出，無償退出的宅基地宗數與面積分別占到退出宅基地總數的81%、75.7%[6]。通過多元賦權激活宅基地財產性功能，構建了退出宅基地的再開發和再利用體系，有效地盤活了閑置浪費宅基地及農房。對于退出的宅基地，按照宜林則林、宜耕則耕、宜建則建的原則，大力實施增減掛鉤、土地整理項目，結合精準扶貧、地災防治、傳統古建筑保護等重點工作，推動一村一品、庭院經濟、休閑農業、鄉村旅游等新產業新業態不斷發展。

5. 健全宅基地產權制度，提升基層自治能力

（1）落實宅基地所有權主體。余江區確立宅基地所有權行使主體，明確由村民事務理事會具體行使宅基地所有權相關權能。一是宅基地分配權。村民事務理事會協助對符合宅基地申請條件的村民依申請按戶分配宅基地。未經同意，任何人不得擅自占用集體土地建房。二是宅基地收回權。村民事務理事會協助收回閑置廢棄的宅基地。三是積極維護村民收益權。村民事務理事會積極維護本集體和村民的權益。村民事務理事會在村民和村委會、鄉鎮政府之間架起溝通的橋梁，將村民的心聲反饋到上級部門，讓縣政府制定的政策能夠切實反映民意。四是宅基地監督、管理權。配合各相關部門合理編制村莊規劃及村土地利用等規劃，按照規劃管理使用宅基地，對宅基地的利用情況監督，防范違法違規占用宅基地行為。

（2）保障宅基地使用權。余江區大力推進農村房地一體的宅基地使用權及房屋所有權確權登記發證工作，通過全面深入開展宅基地及農房調查，弄清宅基地權屬來源，對權屬來源合法、符合“一戶一宅”政策的宅基地及農房依法依規辦理不動產登記，給農民頒發產權證書，充分保障農民宅基地的用益物權。農村房地一體確權登記為宅基地流轉及抵押奠定了堅實的產權基礎，極大減少了因權屬不清導致的交易糾紛，降低了交易成本，提高了交易效率。同時，對不符合“一戶一宅”政策的或權屬有爭議的宅基地只調查不確權登記發證，并且嚴禁為小產權房辦理不動產登記，通過確權登記提高違法成本，倒逼依法依規利用宅基地，此舉有效遏制了違法違規占用宅基地的問題發生。

（二）余江區宅基地制度改革成績

余江宅改以制度創新為主導，將負外部性內部化，建立起良好的用地格局[7]。截至2019年底，余江區退出宅基地共41180宗、面積4946畝，農民集體收回的宅基地可滿足未來10-15年農民建房需求，流轉宅基地1132宗、面積220.8畝，通過“增減掛鉤”復墾耕地1258畝，收取有償使用費1144萬元，發放農民住房財產權抵押貸款5251萬元[8]，宅基地資源的市場化配置效率顯著提高。

1. 健全了宅基地管理制度，實現宅基地規范化管理

建立健全了“依法公平取得、節約集約利用、自愿有償退出”的宅基地管理制度，規范宅基地的分配、審批、確權登記、使用、流轉退出和違法查處等，實現宅基地規范化管理。

2. 始終堅持“一戶一宅”，明確界定了相關標準

余江區宅基地制度改革始終堅持“一戶一宅”制度以確保村民宅基地資格權平等、分配權平等以及有償退出和有償占有權平等。余江試點改革前總共有7.3萬農戶，其中“一戶多宅”的就有2.9萬戶，接近40%;農業人口30.02萬人，農村建設用地面積5200公頃，農民人均建設用地面積超過170平方米;農村閑置房屋2.3萬棟，危房8300棟，倒塌房屋7200棟，農房附屬設施10.2萬間。余江在廣泛調研與深入摸底的基礎上，清晰界定了“一戶一宅”的標準。2015年7月，余江宅基地制度改革辦公室印發《農村集體經濟組織成員資格認定辦法（試行）》與《農村村民建房管理暫行辦法》，明確界定了“一戶”“一宅”的相關標準。按此規定，一戶農村集體經濟組織中的家庭，占有“多宅”或超過標準面積的“一宅”;非本集體經濟組織成員占用本集體經濟組織的宅基地等，都不符合“一戶一宅”的原則。

3. 顯化了宅基地資產價值，增加農民財產性收入

有償使用，體現了宅基地使用的公平性;全區流轉，為宅基地用益物權的實現創造了條件;允許抵押，助推了宅基地由保障功能向資產功能轉化;有償退出，增加了農民的財產性收入。

4. 農村人居環境明顯改善，推動了美麗宜居鄉村建設

余江過去農村宅基地存在“多、大、亂、空、違、轉”等問題，導致政府基礎設施和公共服務設施難進村，“垃圾靠風刮，積水靠蒸發”，農村居住環境“臟、亂、差”情況十分嚴重。借助改革契機，宅基地退出為村莊建設發展騰出了空間，大力實施美化、綠化、亮化工程，新修村內道路526千米，溝渠539千米，新增綠化面積946畝，道路拓寬硬化，溝塘清澈明亮，村村有活動場所，處處有綠化景觀。與此同時，政府也整合各類資金2億多元，幫助完善農村進村道路、供水供電、信息通信，文化休閑、教育衛生等基礎和公共服務設施，村莊環境明顯改善，村容村貌煥然一新。

5. 堅持“一改促六化”，釋放宅改乘數效應

強化資源整合，通過農業開發、農房改造、精準扶貧以及在全省流通“增減掛鉤”指標等，將整合的各類資金近4億元全部投入農村，為鄉村振興提供強有力的資金保障。實施以農村宅基地制度改革試點為主線，系統推進農業發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化“一改促六化”的美麗鄉村建設，釋放改革乘數效應。

（三）余江區宅基地制度改革的經驗借鑒

1. 堅持“黨建+宅改”

余江區把宅改作為全區的一項重大政治任務與光榮使命，列入“書記工程”和“頭等大事”，堅持“黨建+宅改”，將宅改納入區、鄉、村三級書記履行黨建主體責任的重要內容。把黨旗樹在宅改一線，將黨的基層組織活動融入“宅改”實踐，把黨課擺進“宅改”主戰場，將“宅改”與績效考核掛鉤，與干部使用掛鉤，充分發揮基層黨組織在“宅改”中的戰斗堡壘作用。結合鄉村換屆，把“謀改革、能改革、出成果”作為推薦使用干部的重要標準，做到在改革一線鍛煉干部、發現干部、培養干部。黨員干部自覺做到“三亮六帶頭”，即亮身份、亮承諾、亮形象，帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出自家多宅、帶頭拆除超占面積、帶頭繳納有償使用費、帶頭做親屬思想工作、帶頭為村里做實事辦好事，樹立了威信，贏得了支持，推動了改革。

2. 實行宅基地全區范圍內流轉

余江區將宅基地流轉的范圍從本農村集體經濟組織成員擴大為全區范圍內符合宅基地申請條件的成員，允許農民在保證流轉宅基地后仍有合法居住場所的條件下，可在全區范圍內向符合宅基地申請條件的成員轉讓、轉租宅基地，此舉穩妥審慎擴大了宅基地的流轉范圍，促進宅基地流轉，賦予宅基地更豐富的處分權能與收益權能，顯化宅基地資產價值，增加農民財產性收入，并且有效防范了風險。

3. 對退出宅基地的進城農民實行宅基地資格權保留

余江區探索出臺相關政策，積極引導進城落戶農民自愿退出宅基地。建立經濟補償和權利保留雙重激勵機制，對退出全部宅基地及具備申請宅基地資格而放棄申請的進城農民，實施購買城市住房享受優惠價的同時，由農村集體經濟組織書面承諾十五年后可根據個人意愿回本集體申請使用宅基地，保留十五年后申請宅基地的資格權，書面承諾一式三份，農戶、集體經濟組織、鄉鎮政府各執一份。全區共有367戶農戶選擇退出全部宅基地或放棄申請宅基地資格進城落戶，享受購買城市住房的優惠政策。此舉既減輕了進城農民購房的經濟成本，又給進城農民一個穩定的預期、妥善解決了退出宅基地的后顧之憂，更是有效解決城鎮化過程中，城市與農村建設用地總量雙增長的問題，統籌利用城鄉建設用地，提高了土地要素的利用率。

4. 將退出的宅基地轉變為集體經營性建設用地入市交易

余江區將宅改與集體經營性建設用地入市改革進行聯動，同頻共振，在符合規劃和用途的條件下，將農民退出的宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，用于農業物流倉儲、農產品初加工、鄉村休閑旅游、健康養老、家庭工廠、手工作坊、扶貧車間、農村電商等新產業新業態的發展，制定了相關入市辦法，明確集體經營性建設用地入市成交后，應向政府繳納土地增值收益調節金，用于基礎設施建設開發，剩余成交價款歸集體經濟組織。全區集體經營性建設用地入市共17宗，土地面積為183.62畝，土地成交金額1505.22萬元，繳納土地增值收益調節金58.34萬元。通過入市交易，一方面為鄉村產業振興提供了用地保障，破除了農村發展土地要素瓶頸，促進了農村一二三融合發展;另一方面激活了農村集體土地資產，增加了農民集體財產性收入，壯大了農村集體經濟發展。

5. 建立新增宅基地“擇位競價”機制

為豐富農村宅基地分配方式，凸顯宅基地區位優勢，余江在尊重農民意愿的前提下，對新增宅基地實行由村民事務理事會主導下的競價取得方式，將具有區位優勢的宅基地，面向符合申請建房條件的村民進行公開競標，對中標的村民收取宅基地擇位費。由村民事務理事會根據本村宅基地的區位優勢、基礎設施投入、收儲成本以及村內宅基地退出補償支出等情況，合理確定競價的底價。全區共有378宗新增宅基地采用擇位競價方式分配，共收取擇位競價款604萬元。通過對新增宅基地實行“擇位競價”，農民取得宅基地從以前的零成本轉變為競價取得，宅基地不再是共有產權，而是排他性的私有產權，既顯化宅基地資產屬性，又杜絕了以往多占多得的現象，提高資源配置效率。不僅有利于實現宅基地資產價值化，還能促進宅基地公平使用，廢除傳統的“誰占誰用”的方式，強化農民節約、珍惜利用土地意識，提高宅基地利用效率，有效減少了占用宅基地的負外部性。

6. 明確宅基地所有權行使主體

一直以來，宅基地產權模糊不清是宅基地資源配置效率低下的根本原因，特別是宅基地所有權主體缺位、權能不明確。余江區通過開展改革試點，明晰了宅基地產權邊界、賦予宅基地產權完整屬性、完善相關權能、落實宅基地所有權主體，產權得到充分界定與保護。建立村民事務理事會制度是余江區推進宅改的一項創新舉措。作為農村宅基地制度改革的基層組織形式，村民事務理事會在宅基地退出、宅基地取得、宅基地有償使用、宅基地管理方面發揮自治作用。余江區出臺文件，明確理事會在宅基地管理中行使的12項權利和履行的15項職責，賦予村民事務理事會的宅基地所有權主體地位。這有效解決了長期以來宅基地所有權主體缺位的問題，厘清了產權主體、明晰了產權邊界，農村集體成員違規占用宅基地、違規流轉宅基地等負外部性問題得到根本解決。而且，實現了群眾的事情群眾自己辦，調動了農村集體成員對宅基地制度改革的積極性與主動性。余江區共選舉產生了1040個村民事務理事會、8750名理事成員。

7. 顯化規劃在改革中的引領和管控作用

長期以來農村建房雜亂無序的一個重要原因是鄉村規劃缺失。余江區對此有充分認知，在宅改啟動初始就投入2000萬元，按照“多規合一”要求，在充分尊重群眾意愿前提下，組織編制了行政村總體規劃和自然村村莊規劃，實現了全區113個行政村、1040個自然村規劃全覆蓋，為農民建房選址明確了范圍，為農村發展勾畫出藍圖。

三、農村宅基地制度改革的相關政策建議

（一）明確落實集體土地所有權主體

建議在堅持農村土地集體所有制的前提下，落實集體土地所有權主體，建立所有權具體實現的機制，成立專門的集體經濟組織作為所有權主體，如農民集體股份合作社，指導集體經濟組織制定相關章程，賦予其法人主體資格和完整權能，界定產權權利邊界，履行所有權主體權利與職責，充分行使宅基地分配、利用、流轉、收回、監管等權能，解決所有權主體長期以來缺位的問題，最大限度地減少負外部性[9]。

（二）健全完善宅基地流轉交易與產權確權登記制度

建議加強法律層面的頂層設計，修訂有關法律條款，明確在保證住有所居的前提下，允許農民在符合一定條件下流轉宅基地及地上房屋，包括轉讓、入股、出租、置換、抵押等形式，有效盤活宅基地資產，促進農民增加財產性收入。研究宅基地抵押的處置路徑與風險控制[10]。建議加快全面開展宅基地及地上房屋的房地一體確權登記工作，確權登記是對宅基地產權歸屬的物權認可，屬于行政確認，強化農民產權意識，對符合條件的依法依規辦理登記發證，頒發不動產權證書，依法維護合法產權，對不符合條件的只調查不登記發證。對辦理宅基地流轉或抵押的，需持合法不動產權證書，在登記機構辦理流轉或抵押手續，此舉可規范宅基地流轉交易行為，降低交易費用，保障交易安全，提高資源利用效率。

（三）引入市場機制促進農村生產要素優化配置

建議通過市場機制盤活農村存量宅基地資產，顯化宅基地經濟價值，健全退出宅基地再利用機制，對退出的宅基地進行整治，允許在符合規劃與用途管制的前提下，將退出的宅基地直接轉變為集體經營性建設用地上市，用于農村工商業發展，允許集體建設用地使用權人進行轉讓、抵押融資，享受與國有土地使用權同等的權利，鼓勵發展農村新產業新業態新動能。鼓勵對農村廢棄、老舊宅基地拆除復墾，建立復墾指標用于上市交易的政策制度。在實現農村土地要素優化配置的同時，配套其他相關激勵政策，鼓勵引導資本、人才、技術等生產要素向農村集聚，為農村發展注入活力，促進農村產業興旺，助力農村三產融合發展和鄉村振興[11]。

（四）完善農村居民社會保障制度

長期以來，農村社會保障制度不夠健全，農村宅基地附帶濃厚的身份屬性，承擔了農村居民的社會保障功能，而且農村宅基地的社會保障功能長期居于首要地位，嚴重阻礙了其財產功能的發揮。建議健全完善農村居民的社會保障制度，包括養老、醫療、就業、救助等保障，消除農村居民的后顧之憂，將宅基地從社會保障功能中剝離出來，釋放宅基地的財產功能，激化宅基地經濟屬性，實現宅基地資源的高效配置。

四、結論與啟示

農村宅基地是億萬農民的重要財產，長期以來，廣大農民并未享有完整的宅基地產權，特別是沒有處分權、收益權，致使農民難以獲得財產性收入，由于產權不明晰，造成了土地資源嚴重浪費、非法流轉等系列的負外部性問題，影響了鄉村發展。隨著我國工業化、城鎮化快速推進，以及社會主義市場經濟制度的逐漸完善，我國城市土地要素市場化配置程度越來越高，相比而言，農村土地要素缺乏市場化配置，尤其是占比很重的宅基地資源配置效率低下，缺乏流動性，嚴重影響了城鄉經濟社會統籌發展[12]。作者認為我國農村宅基地制度改革應朝著明晰產權、盤活財產價值、放寬流轉限制、提高宅基地資源配置效率等方面進行努力探索，建立完整的宅基地產權制度，做到宅基地還權賦能，賦予農民更充分的宅基地用益物權，提高宅基地節約集約利用水平，推進退出宅基地與集體經營性建設用地入市的用途轉變銜接，健全增值收益分配機制，加快建立城鄉統一的建設用地市場，為農村一二三產業深度融合發展和鄉村振興提供強有力土地要素支撐，促進農業農村現代化。

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（責任編輯：楚? 霞）

Research on Rural Homestead System Reform from the Perspective of Institutional Economics

——Taking Yujiang District of Yingtan City， Jiangxi Province as an Example

HU Xue-ying1，KE Shan-hua2

（1. School of Marxism/School of Humanities and Social Sciences，Shenzhen Technology University，Shenzhen 518118;

2. Jiangxi Provincial Party School，Nanchang? 330003）

Abstract： With the accelerated development of the times， the disadvantages and defects of the homestead system are becoming more and more prominent. There are some prominent problems， such as the prevalence of multiple houses and over area occupation， the serious idle waste of homestead， the imperfection of homestead property right， the prohibition of invisible homestead transfer， and the low efficiency of homestead resource market allocation. Rural homestead system has restricted the development of agriculture and rural economy and affected the implementation of Rural Revitalization Strategy， so it is urgent to reform. Taking the opportunity of deepening the reform of rural homestead system in China， based on the empirical analysis of the pilot situation of rural homestead system reform in Yujiang District， Yingtan City， Jiangxi Province， this paper summarizes the local successful experience of rural homestead system reform， objectively analyzes various problems exposed by rural homestead system， and expects to build a perfect market-oriented allocation system of rural land factors， We will promote rural land reform. This paper proposes to clearly implement the subject of collective land ownership， improve the homestead transfer transaction and property right confirmation registration system， introduce market mechanism， promote the optimal allocation of rural production factors， and improve the social security system of rural residents. The reform of rural homestead system in China should make efforts to explore in the aspects of clarifying property rights， revitalizing property value， relaxing circulation restrictions and improving the efficiency of homestead resource allocation， establish a complete homestead property rights system， enable homestead to return rights， endow farmers with more full usufructuary rights of homestead， and improve the level of economical and intensive utilization of homestead.

Key words：? Homestead;Market Allocation;System

收稿日期：2021-09-06

基金項目：國家社會科學基金項目“江西農村改進社研究”（17BZS080）;2020年江西省社科規劃項目（20YJ06）;中央黨校2021年重點調研課題“全面推進鄉村振興：理論邏輯與實踐路徑”（2021DXXTZDDYKT047）。

作者簡介：胡學英，女，經濟學博士，副教授，研究方向：制度經濟、農村經濟;柯善華，男，碩士研究生，研究方向：制度經濟、土地經濟。

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