碳中和目標(biāo)下的三個(gè)關(guān)鍵議題：國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、煤電退出和碳邊境調(diào)節(jié)

文/張中祥

《巴黎協(xié)定》確立了全球氣候治理歷史上第一個(gè)普遍適用的全球性治理體系，要求所有的締約方都必須提出國(guó)家自主貢獻(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)將全球平均氣溫較前工業(yè)化時(shí)期上升幅度控制在2℃以內(nèi)，并努力限制在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)。根據(jù)英國(guó)能源與氣候信息組織統(tǒng)計(jì)，目前全球已有137個(gè)國(guó)家承諾到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)碳中和，其中124個(gè)國(guó)家設(shè)定到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。根據(jù)氣候行動(dòng)追蹤的數(shù)據(jù)，這些國(guó)家覆蓋了全球73%的溫室氣體排放量，顯示了全球改善氣候變化的雄心。作為全球最大的溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)在2020年9月也明確提出二氧化碳排放力爭(zhēng)2030年前達(dá)到峰值、努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（即“雙碳”目標(biāo)）。中國(guó)宣布2030年前碳達(dá)峰并不令人意外，但中國(guó)承諾2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)超出國(guó)際社會(huì)預(yù)期。中國(guó)主動(dòng)向世界作出莊嚴(yán)承諾，表明中國(guó)愿攜手與世界各國(guó)一道共同應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題。

政府不能忽略企業(yè)的陣痛，也不能被其情緒左右

按照承諾，中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰后到碳中和的時(shí)間僅有大約30年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國(guó)家所用時(shí)間，而且中國(guó)的絕對(duì)排放量是任何國(guó)家都不可比的。無(wú)論減排的速度還是力度，達(dá)峰后中國(guó)年減排量將遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家。中國(guó)作出“雙碳”承諾時(shí)間恰逢邁入“十四五”規(guī)劃期，在制定“十四五”規(guī)劃和更長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃時(shí)可充分地把這個(gè)約束考慮進(jìn)去。地方和企業(yè)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的責(zé)任方和主體，及早把這個(gè)信號(hào)傳達(dá)給地方和企業(yè)，可讓他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、投資、技術(shù)、環(huán)境等方面有一個(gè)比較長(zhǎng)期的綜合考慮，早作為早主動(dòng)，達(dá)峰峰值低而且早，后期減排壓力就小，回旋余地就大，可能的影響和損失也越低。

制造業(yè)的碳排放量較高，中國(guó)作為世界第一制造業(yè)大國(guó)，難免會(huì)有碳成本的增加可能影響中國(guó)制造業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的顧慮。對(duì)企業(yè)來(lái)講，碳成本增加短期肯定有一些陣痛。但某種程度上，這也是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和節(jié)能減排的機(jī)會(huì)。判斷和把握節(jié)奏至關(guān)重要，要避免采取超出目前發(fā)展階段、不切實(shí)際的運(yùn)動(dòng)式“減碳”的過(guò)度行動(dòng)。

政府出臺(tái)政策既不能忽略企業(yè)可能的短期陣痛，也不能被企業(yè)可能放大的情緒所左右。客觀上，企業(yè)都有放大環(huán)境政策對(duì)其產(chǎn)能和就業(yè)影響的意愿，這在歐盟實(shí)施環(huán)境稅收改革和碳排放交易及美國(guó)實(shí)施SO交易時(shí)，表現(xiàn)得淋漓盡致，但實(shí)際的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于企業(yè)所聲稱的。其實(shí)，環(huán)境成本、碳成本只是影響國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移的部分因素，營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)大小、生產(chǎn)要素成本、匯率等都是重要的影響因素，甚至影響更大，這也是大量實(shí)證研究并沒(méi)有太多支持“逐底競(jìng)爭(zhēng)”的原因。另外，碳成本提高影響制造業(yè)發(fā)展的觀點(diǎn)，忽略了全球都在行動(dòng)這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)。因?yàn)闅夂蜃兓侨騿?wèn)題，到目前為止全球近140個(gè)國(guó)家都承諾了碳中和目標(biāo)，為此這些國(guó)家都有不同程度的碳成本增加，因此每個(gè)國(guó)家的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)跟以前也許差異不大。歐洲、美國(guó)等國(guó)家可能碳成本增長(zhǎng)更多，中國(guó)可能還會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步快而提高競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

煤電全面退出是否要一刀切

2021年7月23日，深入探討應(yīng)對(duì)氣候變化、清潔能源轉(zhuǎn)型等議題的二十國(guó)集團(tuán)（G20）能源與氣候聯(lián)合部長(zhǎng)會(huì)議在意大利那不勒斯舉行。據(jù)路透社報(bào)道，會(huì)議未能在最后公報(bào)中就關(guān)鍵氣候承諾表述達(dá)成一致。G20輪值主席國(guó)意大利生態(tài)轉(zhuǎn)型部部長(zhǎng)Roberto Cingolani告訴記者，主要爭(zhēng)議之一就是中國(guó)和印度不同意公報(bào)中2025年淘汰煤電的表述，認(rèn)為這不可能，而大部分國(guó)家希望2025年之前實(shí)現(xiàn)淘汰煤電。

中國(guó)在煤電和控煤上的立場(chǎng)，既要考慮遵守全球氣候變化協(xié)議，也要基于本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和能源結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)實(shí)。中國(guó)主要依靠煤電，雖然煤電裝機(jī)占全國(guó)電力總裝機(jī)容量2020年首次低于50%，但全國(guó)仍有10.8億千瓦煤電裝機(jī)在運(yùn)行，而且大多數(shù)燃煤電廠是在過(guò)去15年內(nèi)投產(chǎn)運(yùn)行的，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20～30年時(shí)間。讓這些機(jī)組提前退役會(huì)造成很大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，機(jī)組運(yùn)行年齡更短。

那么，是否需要各國(guó)一刀切在某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)煤電全面退出呢？首先，淘汰煤電時(shí)間表與應(yīng)對(duì)氣候變化緊迫性相關(guān)。如果溫控速度要快于《巴黎協(xié)定》中的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)1.5℃以內(nèi)的溫控目標(biāo)，那么煤炭和煤電將面臨比維持2℃以內(nèi)的溫控目標(biāo)下更快更大幅度的壓縮，要更早地全面退出。其次，實(shí)現(xiàn)特定溫控目標(biāo)本質(zhì)上需要不同幅度地消減溫室氣體排放，而不是特定的化石能源。盡管在現(xiàn)在的技術(shù)水平下，出于經(jīng)濟(jì)性的考慮，大幅減少化石能源使用有助于大幅減少溫室氣體排放，但煤電是否全面退出與是否有抵消碳排放的負(fù)碳技術(shù)，以及這些技術(shù)是否能夠得到經(jīng)濟(jì)合理的利用有關(guān)。

可見(jiàn)，大幅壓縮甚至淘汰煤炭煤電是趨勢(shì)，但淘汰煤電的時(shí)間點(diǎn)與負(fù)碳技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用有關(guān)。因此，關(guān)鍵是在中國(guó)富煤、缺油、少氣的能源結(jié)構(gòu)下，如何來(lái)判斷和把握這個(gè)問(wèn)題。筆者一直撰文呼吁，中國(guó)要嚴(yán)控煤電項(xiàng)目，優(yōu)先退役落后產(chǎn)能，煤電裝機(jī)必須在“十四五”時(shí)期達(dá)峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”時(shí)期還會(huì)維持現(xiàn)在的高位，“十五五”時(shí)期煤炭占比開(kāi)始較快下降。2040年后，隨著現(xiàn)有的煤電廠退役、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大、儲(chǔ)能規(guī)模化運(yùn)用，煤炭消費(fèi)將快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消費(fèi)的比重預(yù)計(jì)降至個(gè)位數(shù)。國(guó)家要充分利用這個(gè)時(shí)間窗口，做好清潔能源的發(fā)展，以便把煤電調(diào)整對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的總體影響降到最低。采取過(guò)度行動(dòng)或不認(rèn)真對(duì)待，都會(huì)付出高昂的代價(jià)。

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響

2021年3月，歐洲議會(huì)投票通過(guò)了設(shè)立“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）的議案。議案希望在提高歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化能力的同時(shí)，保護(hù)歐盟企業(yè)不受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏威脅，并提振歐盟以外國(guó)家的氣候治理雄心。7月14日，歐盟委員會(huì)正式提出的CBAM提案涵蓋了歐洲碳市場(chǎng)中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個(gè)領(lǐng)域生產(chǎn)過(guò)程中的直接碳排放。從2026年開(kāi)始，歐盟將逐年減少10%的生產(chǎn)企業(yè)碳排放免費(fèi)配額直至2035年完全取消碳排放免費(fèi)配額，同期要求產(chǎn)品進(jìn)口商根據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放支付碳費(fèi)用，并逐年提高費(fèi)率。

歐盟向特定工業(yè)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機(jī)制是作為解決EU-ETS中碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的替代措施，那么歐盟就不能在對(duì)歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅的同時(shí)，還對(duì)歐盟內(nèi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對(duì)歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世界貿(mào)易組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。除此之外，歐盟CBAM提案還有一些引起質(zhì)疑的地方。比如，歐盟CBAM提案缺少出口企業(yè)證明實(shí)際碳排放量的條款。歐盟之外的生產(chǎn)商可能技術(shù)更先進(jìn)，生產(chǎn)同類產(chǎn)品排放量更低。提案要經(jīng)得起WTO條款審視，應(yīng)有條款確保生產(chǎn)商支付的碳費(fèi)用不超過(guò)其實(shí)際排放量。對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅也不公平，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。另外，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國(guó)已經(jīng)承擔(dān)了一定的碳排放成本，那么這部分成本應(yīng)當(dāng)扣除。已承擔(dān)的排放成本，可能是以碳稅或排放額度形式存在的碳價(jià)。除此之外的其他政策措施雖然可能也會(huì)使企業(yè)承擔(dān)隱形排放成本，但歐盟并不承認(rèn)這種難以量化的碳價(jià)。

總體上，中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制持反對(duì)態(tài)度。但中國(guó)也應(yīng)從CBAM中汲取有益的成分。中國(guó)已開(kāi)展碳排放試點(diǎn)，通過(guò)碳價(jià)格激勵(lì)節(jié)能減排?，F(xiàn)在又加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。中國(guó)可把歐盟CBAM覆蓋的行業(yè)作為優(yōu)先考慮的部門，這樣可減少需繳納的碳關(guān)稅。另外，由于中國(guó)與印度、東南亞等新興經(jīng)濟(jì)體存在貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而這些國(guó)家減排政策又沒(méi)有中國(guó)苛刻，這些國(guó)家同類產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力反而可能提高且出口增加。與此同時(shí)，原本能效更高的中國(guó)企業(yè)可能會(huì)失去市場(chǎng)份額，全球排放量實(shí)際上可能還會(huì)增加。因此，中國(guó)一定程度上也面臨類似歐盟有效保護(hù)其實(shí)施減排承擔(dān)了額外成本的企業(yè)和避免碳減排被“泄露”的問(wèn)題。由于歐盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影響廣泛的碳價(jià)政策，中國(guó)與國(guó)際社會(huì)應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來(lái)的沖突。