有限政府與有效政府：權力、責任與邏輯

文/陳遠星 陳明明

有限政府（limited government）指基于特定政治哲學和理念，為實現特定的社會政治目標，有意識地把這種政治哲學和理念融入政府的構建和施政過程中，形成在權力、職能和規模上受到憲法和法律嚴格約束和限制的一種政府制度和政府類型。與此相對應，存在著另外一種類型的政府，即有效政府（effective government），其社會政治經濟背景、行為邏輯和內在約束都和前者迥然有別。雖然同樣有著任何政府都會面臨的物質客觀條件和財政資源的限制，但是它守持或接受的是另外一種政治哲學和理念，在政府原理上具有和前者不同的偏好和特征。

有限政府的邏輯

有限政府有四個基石，分別是自然權利論、政府禍害論、自由市場論、法治政府論。作為一種國家理論，有限政府的提出不僅是西方自由主義理念延續傳播的結果，也是資本主義歷史發展過程中國家與市民社會關系演進的產物。17世紀英國內戰、18世紀美國獨立戰爭和法國大革命三度擊敗國家后，也就是當資產階級以市場和資本馴服國家后，國家便成為資本主義發展的開道車，國家與市民社會開始具有行動邏輯的統一性。資本主義現代性的發展一方面帶來經濟與政治的分離趨勢，使得經濟和社會生產從“政治共同體”中“脫嵌”出來，成為一個相對獨立的領域，但現代性的另一方面，即經濟發展對保障性的政治制度具有越來越強烈的需求，也促使政治成為實現經濟利益的工具，反過來又使得經濟和社會生產成為“政治共同體”的內生要素。這正是19世紀以后資本主義發展經歷的過程。在西方國家與市民社會關系變動的背后，人們不難找到隱藏于其中的市場和資本的支配性機制，正是這個支配性機制構成了有限政府的邏輯。

第一，有限政府是維護市場和資本持續增長的政府。在有限政府背后，始終存在著市場和資本的邏輯約束：現代國家的“能動作用”如果不利于市場和資本的擴張，政府再小也不能接受，反之，如果有利于市場和資本的擴張，政府再大也可容忍。20世紀20年代的大危機使得資本的擴張無法持續，重創了整個資本主義生產體系，于是國家扮演了“市場拯救者”的角色，小政府的傳統理論受到極大的沖擊。小政府所以不能被接受，根本原因是它不能滿足市場和資本實現可持續增值的需要。戰后到20世紀70年代，西方政府經歷了一個政府規模急劇擴大的過程，只是隨后大政府出現了凱恩斯理論所沒有料到的“滯脹”新問題。因此，大政府才站到了被告席，被視為“自由的敵人”而遭到嚴重指控。可見，大政府和小政府的變動不過是資本主義時鐘的鐘擺運動的反映，無論是克服“市場反對市場”導致的市場失靈，還是克服“國家反對國家”導致的“政府失靈”，都不改變資本擴張的邏輯。

第二，有限政府是恪守國家和市民社會邊界的政府。在福利國家最盛時期，國家和社會相互滲透，瓦解了傳統的國家與市民社會的界分，從而瓦解了公共領域原有的基礎，出現了一個“再政治化的社會領域”（政治公共領域）。在這個政治公共領域中，原有的匯聚成公眾的私人被“社團組織”和“政黨”所替代，社團組織和政黨同公共管理機關從國家內部推動權力的實施和權力的均衡。所謂市民社會的衰落或復興，反映的只是資本主義發展過程中政府與市場的調適性波動，以及這種波動給生活于其中的人們帶來的心理感覺的變化。市場和資本的邏輯制約著國家和社會關系的起伏，進而制約著政府規模和政府功能的變遷：政府之大或政府之小視市場和資本的發展需要而定。大政府和小政府并沒有突破有限政府的“限度”，即在意識形態的內核上仍然是以上述四個基石為邊界，本質上仍然是市場和資本邏輯規定的產物。

第三，有限政府是立憲經濟學規則約束的政府。立憲經濟學的主張誕生于批判福利國家的時代，其在西方政府理論中獲得的重大影響和聲譽，再次表明在以“無政府”和“利維坦”為兩端的光譜上，政府的鐘擺似乎被“無政府”的磁石吸引住，久久停留在斯密-洛克一端。盡管福利國家政府就其理念和行事方式而言，仍屬于有限政府的范疇，自由、法治、人權這些價值仍被遵循，但是，“老輝格黨人”依然不能容忍原教旨的自由主義被偏離或冒犯。市場和資本對資本主義的發展進行了再調適，有限政府只有更多地被理解為“最弱政府”（諾齊克）、“有序無政府”（布坎南），似乎才算是找回它的真諦。

第四，有限政府是分權制衡的政府。有限政府的存在不僅需要職能上的分權，更需要所謂“捍衛自由”而在權力間構設的相互制約。政府若不是為了更有效地保障個人的財產權利和自由，則無存在的必要，而在“政府禍害論”的社會心理文化中，為防止政府變成難以駕馭的利維坦，就需要以各種方法限制其濫用權力的機會：一是以憲法為根本規范，把公民諸種權利列為不可侵犯的人權；二是把權力進行分割并在之間構筑彼此的對抗，以避免權力的專橫；三是訴諸社會的力量，把社會與政府的分權制衡作為政府內部分權制衡的基礎。這三者都是立憲主義的價值所在，也是有限政府原理的理論支持。

有限政府在中國的想象

有限政府本來是西方歷史經驗的產物，在市場化改革的20世紀90年代引起中國巨大的回響。原因之一是，蘇聯東歐70年代為擺脫計劃集權體制而進行的社會變革過程，被認為是“依憑市民社會理念展開自下而上的努力斗爭的結果”，而中國的社會變革過程在廣度和深度上走得比蘇聯東歐更遠。例如，以放權讓利為主要特征的改革開放松動了國家對社會的控制，放開了企業的自主權，改變了單一的所有制形態，允許多種經濟成分的存在，允許部分經濟資源的自由流動，承認多元利益關系的自主發展，這一切都似乎意味著出現和形成了一個發展中的“中國市民社會”。

在這樣一個思想趨勢中，有限政府被認為是適合“中國市民社會”生長的政府改革的方向之一，成為中國政府改革理論的熱門話題。人們根據有限政府的精神闡述并試圖重構政府和市場的關系，提出各種政府改革方案，其中最為流行的是“小政府、大社會”之說。客觀地說，從實踐層面看，在由計劃經濟向市場經濟的轉型過程中，政府權力從微觀經濟領域和一些社會領域中逐步退出，是社會生產力解放的必然要求，對計劃體制時期的“全能政府”的批判，以及把源于西方的有限政府當成政府職能轉變目標模式，這種理論傾向的產生有現實理由和積極意義。

但是，這種思想傾向至少忽略了以下幾點事實：

第一，政府職能總量的減少并不意味著政府不同職能等量的減弱。在中國，政府職能歷來被區分為政治統治職能和社會管理職能，計劃經濟時期政府的社會管理職能包括經濟生產管理，正是由于經濟生產管理的低效危及政治統治，才有改革開放的提出，政府從微觀經濟領域和某些社會事務的退出，表明政府職能的轉變及職能總量的減少，但社會管理職能中對市場經濟秩序的保障、對公共物品的提供和公共服務的擴大等內容和要求卻在持續增強。轉變職能不意味著放棄責任，減少總量不意味著降低能力。

第二，在一個超大規模的進行現代化的國家，面臨著發展不充分不平衡的情境，政府采取自由主義式的退出能否保證社會的公平和穩定？自由主義式的退出是主張把發展的動力和選擇交由市場來進行，但市場能不能自動促進社會的公平？如果不能，就必須有市場之外的力量對此進行協調和平衡，毋庸贅言，這種力量的主要方面就是政府。市場自發競爭的本性需要由政府予以干預和引導，對于發展不充分不平衡的中國尤其如此，市場經濟之所以被稱為社會主義市場經濟，其重要含義之一就是經濟發展中的市場和政府的雙輪驅動。

第三，有限政府的邏輯是否支持中國這樣一個國家的政府行為？前已述及，有限政府并非單純指政府規模的大小，而是指政府基于特定政治哲學理念，在其構建和施政過程中受憲法和法律嚴格約束的一種政府制度和政府類型，除非極端的自由放任主義，在資本主義的發展過程中，政府對經濟活動的干預都是存在的。中國并不是一個資本主義國家，它的經濟制度的憲法界定表明，政府運用國家宏觀調控、稅收、轉移支付等經濟手段和法律手段對市場經濟的干預，是建立在以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制關系基礎上的。支配政府行為的邏輯不是以資本為中心，而是以人民為中心，因此，把有限政府作為政府改革的方向，至少在理論上和國家基本制度的內在規定存在著無法調和的矛盾。

第四，市民社會概念是否符合中國社會演進的基本軌跡，能否準確概括中國社會的變革特質？正如哈貝馬斯、科恩等人所說，市場經濟和私有產權制度所產生的私人領域是市民社會的基礎，市民社會是歐洲或西方文明的產物。鄧正來曾指出，大凡援用市民社會模式論者，都有意無意地試圖在中國的歷史和現狀中發現或希望發現西方市民社會的現象，把西方市民社會預設為一種普世的經驗和觀念，并以此為標準對中國不符合西方市民社會的現象進行批判，這其實是一種誤導。且不說中國歷史傳統中不曾有過西式市民社會的現實與理想，即使是當代中國因市場化改革而出現的社會階層和新興的民間團體，也和西式市民社會內含的那種抗衡國家的品質大相徑庭。所謂“中國的市民社會”只存留于西式概念演繹的想象之中，在中國基本制度規范的政府改革中，是一個與實際相去甚遠且難以通行的方案。

有效政府的提出：回應性和問責性

由于中國社會性質和制度體系的內在規定，中國政治的邏輯對政府的要求不是有限政府，而是有效政府。有效政府首先讓人們想到的是政府的績效，而政府績效是和政府能力聯系在一起的，由此而論，有效政府是指在施政過程中政府有能力履行政府職能并創造績效的政府。顯然，作為相對于“低效”或“無效”政府而言的有效政府，政府能力是至為關鍵的變量。

在一般的觀念中，政府能力通常和政府規模相提并論。研究表明，政府能力與政府規模在一定邊際約束下正相關。如果說，有限政府并不必然意味著政府能力的低下，但肯定意味著政府規模的相對偏小（一定邊際約束下政府規模與市場能力呈負相關），那么，有效政府在把政府能力作為自己的關鍵變量的前提下，尤其在市場能力尚在發育或不足的情況下，其政府規模的相對偏大則是不爭的事實。當然，有效政府的規模再大，也不能脫離政府規模賴以維持的社會物質經濟基礎，能力再強，也無法超越政府賴以發揮作用的既定的財力、物力、智力條件。有效政府的“有效”，包括但并不僅限于規模和能力，或者說并不孤立地單純地著眼于規模和能力，還有一些更為重要的因素構成有效政府的特征。這樣，我們就得到了關于有效政府的另一個觀點，即有效政府不僅是能將自身偏好（preference）有效轉化為現實能力（capacity）的政府，而且是具有回應性（responsiveness）和責任性（accountability）的政府。

在西方學者看來，要實現政府的回應性需要公民擁有能夠自由表達、自由選擇及其受到平等對待的條件。這種自由表達和選擇的條件，最核心的內容可歸結為投票和選舉。選舉意味著公民授權，要競奪公民授權就必須回應選民的要求。但因為政府可能會為取悅選民而屈從于選民的各種要求，變成一個“極不負責、不能盡職的政府”，所以薩托利提出，回應之外還須負責，“不但要對人負責，還要對事負責。也就是說，代議制本身包含有兩個要素：回應能力和獨立負責精神”。但是，正如景躍進所指出，在選舉和回應性、可問責性之間“具有一種內在的單向性的聯系”，即“一方面在經驗層面排除了非選舉回應的可能性，另一方面即使在經驗層面存在這種可能性，它也無法納入民主和民主化的理論范疇來考察”。這恰恰是西方語境中民主被視為具有強烈的對抗性特征的理解，而“這一對抗性理解與西方學者看待國家與市民社會的（對抗）關系是一致的”。

福利國家的出現一定程度上改變了這種狀況，福利國家以所謂“大政府”著稱，政府擁有越來越多的行政立法權和行政司法權，在體制上使傳統的三權分立邊界日益模糊，政府制定的大量公共政策在實踐上直接影響到民眾的日常生活，擴大了公民參與公共事務的機會空間，從而在政府過程中強化了政府回應和政府可問責的理由。這似乎給非西方國家的政府民主化提供了一個改善民主品質和取向的思路，即民主未必一定要從競爭性選舉起步，而是要從政府對民眾的回應和負責著眼。

但是，有兩點仍需注意。第一，福利國家政府的回應和負責并未動搖支配國家的資本邏輯，福利的分配仍然屬于西方民主的范疇，即公共選擇理論所揭示的出于選票動員而實行“預算最大化”的結果。第二，在市場和資本邏輯的強制下，政府的回應和負責是有限的、有選擇的，市場和資本始終是制約政府公共政策的邊界。最明顯的近例莫過于2020年席卷全球的新冠肺炎疫情。在資本邏輯主導的結構中，很難指望政府違背“經濟學原理”而耗費巨資、不惜成本，甚至傷筋動骨來實行全民防疫抗疫。按社會達爾文主義（這正是資本的意識形態），自由競爭的普遍法則把“不適者”淘汰掉，給國家節約出大量的醫療資源和社保金，一方面正好卸下老齡化社會帶來的福利包袱，另一面可使社會變得“更有活力”（因為人口年輕化了），從而極大地激勵資本擴張的原始本能。

由此可見，政府的回應性和問責性在以資本為中心的約束下會反應失靈，即使在選票的刺激下也會行為失范（如薩托利所說的“極不負責、不能盡職的政府”）。這種失靈和失范在奉行有限政府的政治哲學中原本就是題中應有之義——有限政府只能提供“必要的”公共產品，不能指望其做得更多，政府做得更多會“侵犯公民的自由”，但對奉行有效政府的政治理念而言則是不可容忍。在這一點上，中國政府在新冠疫情中的行動和表現提供了一個與西方政府極為不同的案例，本質上反映了有效政府的行動邏輯。

有效政府：一個見證

2019年底發生、至今未了的新冠肺炎疫情是一個“深度不確定性”的公共衛生危機事件，人們對它的認識和判斷確實需要一個過程。在武漢這個人口密集的超大城市，尤其是在特定的時間內（“兩會”和春節即將來臨），基于全局和穩定的考慮，政府對尚未達成共識的專家意見自然會有決策上的困難。

但公允地說，在專家意見趨于明確一致的時刻，政府很快接受了關于危機性質的判斷，大幅度調整了自己的行動節奏，在2020年1月23日作出了武漢封城的重大決斷，堅決果斷地關閉離漢離鄂通道，武漢、湖北保衛戰由此全面打響。中央政府立即調集全國最優秀的醫護人員、最急需的醫療資源和最先進的醫療設備馳援武漢。一周之內，全國30個省區市相繼啟動“重大突發公共衛生事件一級響應”，實行網格化、地毯式的封閉隔離管理措施，大專院校、中小學推遲開學，全國“兩會”推遲召開，公共娛樂設施關閉，大規模的人員流動停止，中國的社會經濟事實上進入“停擺”狀態。這是中華人民共和國成立以來采取的絕無僅有的非常舉措。2月12日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常務委員會會議，強調要“提高收治率和治愈率”“降低感染率和病亡率”，抓好疫情防控重點環節；強調要全面增強收治能力，做到“應收盡收、應治盡治”；強調要提高患者特別是重癥患者救治水平，集中優勢醫療資源和技術力量救治患者；強調人口流入大省大市要按照“聯防聯控、群防群控”要求，切實做好防控工作。危機當頭，在人命和經濟之間，中國政府選擇了前者。

在遏制新冠肺炎疫情的同時，政府也竭力謀劃和推動復工復產，在生命安全和經濟發展之間進行艱難的平衡。2月23日，中央政治局會議提出，要建立和疫情防控相適應的經濟社會運行秩序，制定明確的疫情分區分級標準。兩天后，習近平在人民大會堂一場參加者達17萬人的超大規模電視電話會議上要求：“低風險地區要盡快將防控策略調整到外防輸入上來，全面恢復生產生活秩序。中風險地區要依據防控形勢有序復工復產。高風險地區要繼續集中精力抓好疫情防控工作。”習近平指出，在疫情形勢依然嚴峻復雜，防控正處在最吃勁的關鍵階段，要咬緊牙關，繼續毫不放松抓緊抓實抓細各項防控工作，有序恢復生產生活秩序，強化“六穩”舉措，加大政策調節力度，把發展巨大潛力和強大動能充分釋放出來，努力實現2020年的經濟社會發展目標任務。

在黨和政府的艱苦努力下，從3月下旬以后，全國每日新增本土確診病例數回落并維持在個位數上，新增發病數持續下降，疫情總體保持在較低水平，社會生活逐漸恢復常態。隨著不同地區先后復工復產，經濟也進入了復蘇的軌道，按國家統計局7月16日發布的數據顯示，在第一季度國內生產總值同比下降6.8%的情況下，第二季度經濟增長由負轉正，增長為3.2%。國家能夠在如此短時間內控制疫情，實現經濟由降轉升，保持經濟社會大局穩定，不僅表明了中國經濟的強大韌性和潛力，而且體現了中國政府制度的非凡有效性和執行力。

是什么因素支持中國政府作出這種史無前例的“封城”選擇？又是什么因素推動了中國政府成功的反危機實踐？在2020年抗擊疫情的不同階段，習近平有三段話非常值得重視：“作出這一決策（指武漢“封城”），需要巨大政治勇氣，但該出手時必須出手，否則當斷不斷，反受其亂。”（2020年1月23日）“在重大疫情面前，我們一開始就鮮明提出把人民生命安全和身體健康放在第一位，在全國范圍調集最優秀的醫生、最先進的設備、最急需的資源，全力以赴投入疫病救治，救治費用全部由國家承擔。人民至上，生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切。”（2020年5月22日）“人的生命是最寶貴的，生命只有一次，失去不會再來。在保護人民生命安全面前，我們必須不惜一切代價，我們也能夠做到不惜一切代價，因為中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，我們的國家是人民當家作主的社會主義國家。為了保護人民生命安全，我們什么都可以豁得出來。”（2020年9月8日）

“巨大政治勇氣”絕非虛言。武漢“九省通衢”，是人口超千萬的特大城市，“春運”是人類最大規模的人口遷徙，關閉離漢通道，實施嚴苛的檢疫隔離，給“流動的中國”按下“暫停鍵”，所承受的經濟、社會、輿論和心理壓力是難以想象的。在西方的輿論界，這種事情唯有中國可以去做并做到了（不無諷刺的是，西方國家在疫情的巨大壓力下，后來也不得不實行程度不同的“封城”之舉）。在公共決策的意義上，它恰恰反映了中國國家意志的強大，反映了一個能夠超越各種利益集團、排除各種干擾、具有自主性決斷的有效政府的執行力，所以能夠在貫徹國家意志時果斷“出手”，不受“其亂”。

支撐這種“巨大政治勇氣”的奧秘其實在于習近平所講的八個大字：“人民至上、生命至上”。這是為打贏抗疫戰爭而采取各種嚴苛措施的正當性來源，其實也是有效政府的政治理念。在政治理論上，它本質上是社會主義的主張和體現。

在當代中國，社會主義有四層內涵。一是作為意識形態的社會主義。現代社會主義是一種爭取階級解放的學說，階級解放必須通過生產關系和社會關系的改造，這種改造不僅展現在經濟關系的歷史變遷之中，而且體現在對生命的尊重和保護，以及對人民福祉的追求和保障。二是作為組織方式的社會主義。沒有“組織起來”的社會主義，便沒有“全國一盤棋”式的相互協調、統籌兼顧，沒有“舉國體制”式的全民動員、統一施策，也就不可能解決諸如公共衛生危機、金融危機等“黑天鵝事件”，以及構成長期制約的發展不平衡不充分的問題。三是作為發展戰略的社會主義。這種戰略的經濟意義是政府必須對有限的資源進行有選擇性的使用，優先支持對經濟發展能發揮最大貢獻的技術創新和產業升級，解決技術創新和產業升級過程中必然出現的外部性問題和基礎設施完善的協調問題，使比較優勢變成競爭優勢；政治意義則是政府必須能夠有力地為經濟發展提供穩定的政治環境和法治保障，維護中央權威和憲法秩序，打破地方保護主義的藩籬，排除各種利益集團的干擾，協調央地、城鄉、地區間的利益關系，以有效提供的公共產品保證國家的現代化平穩過渡。四是作為公平分配的社會主義。十六大特別是十八大以來，“公平”“正義”成為中國特色社會主義的核心價值之一，也成為政府須回應和可問責的強大社會壓力。

正因如此，有效政府的體制和理念在中國擁有強大的政治基礎和民意基礎。武漢的“封城”、中國各處的嚴格隔離管控，在西方的輿論中一度被視為負面信息，但在中國卻得到民眾的積極配合。歷史已經表明，一項政府政策如果得到傳統的支持，將會大大減少其施行的心理和社會成本，一種政府體制如果契合民族歷史發展的脈絡和價值，就容易獲得民眾的理解和體認。中國特色社會主義固然來源民族國家時代的馬克思主義，但它的“特色”卻植根于中國的歷史和文化。正是在這一點上，中國表現出了不同于西方的政治評價標準：“好政府”既不是管得最少的有限政府，也不是競爭性選舉產生的代議制政府，而是能夠有力回應百姓民生需求的有效政府。

新冠疫情是一個“黑天鵝事件”，它所折射出來的有效政府的品質與取向已經為人深刻感知。此外，在生活中還有大量可能發生的“灰犀牛事件”，以及社會生活中普遍存在的治理問題，同樣存在著對有效政府的強烈需求。在歷史（大一統的中央集權國家）、現實（追趕現代化的超大國家）和制度（共產黨領導的社會主義國家）的約束下，有效政府的內容主要表現在，它是有回應性能力的、負責且可問責的、有為、有法、有廉、有愛的政府。

的確，有效政府通常表現為一個“大政府”，政府要有效回應，要有所作為，職能事項和權限偏大都是可以想見的，但問題不在這里，問題在于政府行使權力回應社會需求的同時是否嚴格履行政府責任，或者反過來說，政府回應是否可問責。這個問題實質上是政府權力與政府責任的對稱性或一致性問題。政府的“大”“小”并不是政府“好”“壞”的判準，“大政府”只要權責一致，大亦何妨？“小政府”若不能解決問題，小又何用？在中國，由于歷史和傳統的影響、巨型體量和規模的壓力、民生和治理的迫切要求等因素，政府實際上擔負了近乎無限的責任，這對有限政府來說是無法承受之重，只有有效政府的“權責”才能適應這個“國情”。

有效政府的權力維度（有能有為）、責任維度（問責法治）和倫理維度（有廉有愛）都具備了理論與實踐的條件、歷史與現實的理由。因此，有效政府是中國代表制政府的基本特征之一，實際上也是中國代表制政府一直努力踐行的重要法則。有效政府在中國做得夠不夠好、有效政府自身面臨著什么樣的挑戰，當然是可以討論的，但有效政府拒絕西方式有限政府的模式，強調做中國式的“全心全意為人民服務”的強有力的政府，恰恰是代表制政府原理的內在要求。