江蘇嬰幼兒托育服務供給體系現狀及其優化路徑研究*

呂 武

(江蘇第二師范學院學前教育學院， 江蘇南京 211200)

2019年5月國務院辦公廳發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)中提出要形成“政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系”。這是國家層面首次明確提出嬰幼兒階段照護和托育服務發展的目標。3年來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、國家衛健委等相關部門通過一系列政策文件和制度規范初步建立了國家層面普惠性托育服務體系的頂層設計和基本框架[1]。江蘇省在國家托育服務體系頂層設計和基本框架基礎之上積極探索，充分發揮自身優勢，近年來，托育服務發展在體系建構、制度建設、體制機制等諸多方面都取得了明顯進展，初步形成了以多樣、多元為特征的普惠性托育服務體系。不過，由于歷史因素、發展基礎、體制機制等因素制約，當前江蘇嬰幼兒托育服務體系與普惠優質要求還存在差距[2]。這種背景下，了解江蘇嬰幼兒托育服務體系發展現狀，分析當下問題與困境，探索優化策略與路徑就顯得尤為緊迫和必要。

為了比較充分地呈現和分析當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的整體狀況，課題組一方面整理和分析了2019年以來江蘇省政府及其相關部門發布的關于嬰幼兒托育服務發展的相關政策文件，共計11份。通過對這些政策文件進行文本分析，初步勾勒出當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的政策和制度框架。另一方面，為了了解當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系建構和發展的實際狀況，課題組于2021年下半年在全省范圍內通過發放問卷和實地考察的方式開展了調研。在發放問卷和實地考察的同時，課題組針對省市縣三級政府中負責托育管理的行政管理人員、嬰幼兒托育機構的舉辦者等主體開展了訪談。調查問卷發放的對象是嬰幼兒托育機構，共回收426份；訪談共計23人，其中，衛健部門行政管理人員5人，教育部門相關行政管理人員4人，嬰幼兒托育機構負責人14人。政策文本分析的結果以及調研獲得的資料與數據為呈現和分析江蘇嬰幼兒托育服務供給體系現狀提供了比較充分的支撐，也為分析當前存在的不足和困難提供了依據。

一、江蘇嬰幼兒托育服務供給體系建構的基本進程

2020年1月，江蘇省政府辦公廳發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》(以下簡稱“《實施意見》”)中提出到2025年，“以家庭為基礎、社區為依托、機構為補充、人才為支撐的服務網絡基本建立，公益化指導、普惠性服務、社會化運營相結合的服務模式基本普及，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成”。這是嬰幼兒照護服務體系的表述首次出現在省級政府的政策文件中，也標志著江蘇托育服務體系建構政策初步確立。

在《實施意見》中，關于托育服務體系、托育服務供給體系、托育服務標準與規范體系等只是方向性和原則性的要求，尚未形成比較具體的規定。如其中提出要“以需求和問題為導向，按照政府引導、部門協同、家庭為主、多方參與的總體思路，堅持普惠優先”，“建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系、服務供給體系、監督管理體系和支持保障體系”，“多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系”等都是對嬰幼兒托育服務供給體系的方向性和原則性的要求。不過，這些要求為其后托育服務供給體系的建構提供了清晰的方向指引。

2021年初，江蘇省政府工作報告中提出要“大力發展嬰幼兒照護服務”，“嬰幼兒托育服務要取得新進展”，“健全托育服務體系”。在省政府的工作報告中對托育服務提出要求，并且明確供給的方向和目標，這意味著托育服務將從政策倡導進入政策實質性推進的新階段。在前期基礎上，2021年9月江蘇省政府辦公廳發布的《關于促進養老托育服務高質量發展的實施意見》中提出要“建立主體多元、依托社區、優質普惠的托育服務體系，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數達到4.5個”。這一規定標志著托育服務供給體系從整體架構階段到了具體建設的新層面，這也標志著江蘇托育服務供給體系從初步建構走向全面深化發展的新階段。同時，這一規定也為江蘇托育服務供給體系的建構和今后的發展做出了明確指引，確立了江蘇托育服務供給體系建構的基本任務和長期目標，托育服務供給體系建設進入穩定的建設和發展時期。

2022年1月，江蘇省政府工作報告中提出要增加托育服務供給，促進托育服務發展和消費，“健全普惠托育服務體系”。托育服務供給體系作為托育服務體系的基礎組成部分必然會得到進一步支持和推動。從政策角度分析，當前江蘇托育服務供給體系正處于快速發展中，且在政策環境、政策體系等方面均有較好的保障，托育服務供給體系已初步形成。江蘇省作為我國發達地區的典型和代表，作為長三角一體化發展的骨干，托育服務供給體系發展不僅對江蘇托育發展和民生改善具有重要意義，對全國其他省市嬰幼兒托育服務供給體系建構也具有示范和引領價值。

二、當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系建構的基本現狀

當前，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系已初步建立，以普及普惠為基本方向，供給主體多元化，基本結構層次化，保障制度也正在快速建構。

1.當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的建構方向

江蘇嬰幼兒托育服務供給體系在建構過程中嚴格遵循國家嬰幼兒托育服務體系的基本方向和形態，以普及和普惠為基本方向和目標。為了使普及和普惠在供給體系中更為凸顯和明晰，江蘇在嬰幼兒托育服務體系建構過程中將普及普惠的要求進一步細化，明確提出了普惠性托育服務的建設標準、服務標準以及價格標準。普惠性供給體系的建設標準和服務標準相對而言比較容易制定和落實，只要讓各相關主體深度參與就能較好地完成，而普惠性價格標準不容易確定。為了制定比較合理的普惠性價格標準，江蘇省建立了普惠性托育服務的價格確定機制。為了保障普及和普惠的建構方向，江蘇省綜合運用制定單項規劃、優化土地劃撥和供應、住房建設、投資融資政策、人才支持等政策手段，支持和引導社會力量參與托育服務供給，保障供給的質量，降低托育供給成本，多途徑引導托育服務向普及普惠方向發展。

2.江蘇嬰幼兒托育服務供給體系中的供給主體

多元化是江蘇嬰幼兒托育服務供給主體的基本特征。江蘇嬰幼兒托育服務供給體系在國家托育服務體系基本要求之上，借鑒其他地區托育服務供給體系建構的基本經驗，結合省內不同地區托育發展基礎，確立了多元供給的基本路徑。相比幼兒園教育階段，托育服務的供給比較復雜，多個主體之間構成了一個相互嵌套的分布式結構[3]。托育服務供給的主體從類型上分，主要包括政府、集體、市場以及家庭4個主體。為了確保供給，江蘇根據各供給主體的供給能力和供給優勢，形成了以政府供給為示范，以市場供給為主體，以集體供給為補充的供給格局。同時，大力支持示范性托育服務機構帶動社區嵌入式托育點發展。此外，近年來，江蘇省內以南京和蘇州等為代表的蘇南地區的家庭托育發展較為迅速，也已成為托育服務供給的重要力量。不過，當前家庭式托育機構仍未納入監管體系，隨著家庭托育本身的發展以及相關制度規范的完善，今后家庭托育在托育服務體系中的地位和作用將逐步提升。

3.江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的基本結構

根據數據分析可知，當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系呈現出明顯的層次化特征。第一層次是各類型托育機構，主要是按照《托育機構設置標準(試行)》設立的各類提供托育的服務機構。這類機構是當前托育服務體系中供給托位數量最多的類型。本課題組調研結果顯示，這類機構大約占當前全省托育機構總數的七成，面向社會，對服務對象沒有明確特殊的要求。這類機構從性質上分有公辦也有民辦，以民辦為主。第二層次是社區托育中心。調研結果顯示，當前七成以上的社區都建立了社區托育中心。社區托育中心服務的對象大部分僅限于本社區嬰幼兒，性質上以公辦為主，也有極少部分委托給其他私營托育機構運營。社區托育中心的服務形式差異較大，有些提供全日制服務；有些提供半日制或計時制托育服務；有些僅提供家庭親子活動、家庭托育指導或咨詢等，不直接提供托育服務。第三層次是幼兒園托育班。隨著近年來適齡兒童數量下降，一些地區幼兒園出現了學位空置[4]。江蘇鼓勵有空置學位和托育服務供給潛力的幼兒園加入托育服務供給的行列。本課題組調查研究結果顯示，托育班供給占比不足一成，在性質上以民辦幼兒園為主，公辦園極少，并且幼兒園托育班主要集中在農村和城鄉接合部地區，城市較少。主要原因是當前城市幼兒園學位仍存在缺口，托育供給能力較小。第四層次是家庭式托育。家庭式托育服務由于變動性大，不易準確估算它的供給規模和所占比例，其服務對象一般沒有限制，基本是所在社區及周邊社區嬰幼兒。

4.江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的保障制度

保障制度是供給體系的重要基礎和支撐[5]。近3年來，江蘇省在嬰幼兒托育供給體系的保障制度方面取得了明顯進展，主要集中在幾個方面。一是初步明確了省市縣在托育服務供給體系建設中各自的職責。省級政府及其相關部門主要負責省域內整體性、全局性、基礎性的制度的供給，具體的執行和操作規范由市縣級政府及相關部門負責。該機制一方面保障了供給機制的整體性和規范性，另一方面也調動了地方各級政府的積極性和內在動力。二是在托育機構合格標準的基礎上建立了示范托育機構的標準規范及其評選機制，并對其運行和監管建章立制，確立了基本規范。三是將嬰幼兒托育服務供給納入城市和農村發展規劃。對農村托育服務發展提出要鼓勵鄉鎮和涉農街道與專業機構共建托育服務點，具備條件的農村幼兒園均應開辦托班，逐步擴大農村地區托育服務覆蓋面。支持農村地區建設親子小屋等設施，開展科學育兒指導活動。四是初步建立了家庭育兒指導和支持體系。為了保障托育服務供給質量，推動托育服務發展，江蘇提出要依托基層婦幼保健、嬰幼兒照護服務機構、學前教育、社區、婦聯等力量，為嬰幼兒家庭開展照護指導服務。為保障托育服務的均衡發展，江蘇省提出要加強社區嵌入式、分布式、小型化的托育服務設施建設，支持多個社區機構組網集中管理運營。

托育服務是社會基礎性公共服務，對人口、產業、社會等領域都具有重要影響。從全國層面來看，近年來托育服務發展較快，但是和社會需求和期待相比還有一定差距[6]。江蘇面臨同樣的狀況。

三、當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的主要不足

3年來，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系初步形成，托育服務的供給能力快速提升，建設成效明顯。不過，由于建構時間較短，托育服務需求規模較大，托育服務供給體系的建構和發展也面臨著挑戰。綜合江蘇托育服務供給體系建構進程及當前現狀，結合其發展方向和要求，筆者認為江蘇托育服務供給體系存在以下幾方面的不足。

1.托育服務供給體系的建設推進機制仍不健全

當前，省市縣各級政府在嬰幼兒托育發展中的職責已經明確，但嬰幼兒托育服務供給體系建設涉及各級政府及其衛健、發改、民政、市場監管等諸多部門。在嬰幼兒托育服務供給體系建設過程中不僅需要各級政府統一協調，還需要建立起各部門協同推進的機制。當前，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系建設主要是由省、市、縣三級政府的衛健部門牽頭，其他部門協作推進。當前的推進機制中對民政、發改、市場監管等部門的職責規定仍不夠清晰，在托育服務供給體系建構中的很多現實問題協同處理比較困難。比如，當前國家已經明確鼓勵有條件的幼兒園可以參與到托育服務的供給中，在政策上已經非常清晰，但從操作層面來分析，如何界定有條件，如果是民辦幼兒園，提供托育服務之后托育服務是否需要和幼兒園分別注冊，收費如何區別，等等，這些問題就需要衛健部門會同教育、民政、市場監管等部門來統一協調，單獨依靠衛健部門難以解決。因此，當前供給體系的推進機制仍然需要進一步強化，重點是協同推進機制的建立和不斷完善。

2.托育服務供給體系的供給能力仍顯不足

當前江蘇嬰幼兒托育發展總體上處于全國前列。2021年初，習總書記在江蘇考察時對江蘇發展提出“著力在改革創新、推動高質量發展上爭當表率，在服務全國構建新發展格局上爭做示范，在率先實現社會主義現代化上走在前列”要求后，江蘇嬰幼兒托育發展不僅擔負服務全省經濟社會發展、呼應社會需求的職責和重任，還擔負為國家和其他地區探索和示范的新使命。在這種背景下，江蘇“十四五”規劃中提出了千人4.5個托位的基本目標。從本課題組調查結果分析，當前江蘇托育服務供給能力整體較弱，換算成千人托位數為2.2個左右，僅能夠達到目標要求的約一半。這就意味著當前托育服務供給體系的供給能力仍較小，和需求相比，仍存在較大缺口。當然，千人托位數4.5個是江蘇省提出的到“十四五”末期需要達到的目標。從時間進度分析，當前“十四五”才過去五分之一，仍有足夠的時間來提升和擴大托育服務供給。

3.供給和需求在耦合性上存在一定錯位

有研究指出，托育服務需求存在3個明顯的特征，一是地域上的郊區化，二是群體上的年輕化，三是服務上的優質化[7]。這意味著在區域上當前最需要托育服務的地區集中在郊區。主要是近年來隨著城市化的進程日趨加快，年輕人安家立業主要是在郊區和新建城區，他們的需求存在明顯的地域性。這部分群體一般受教育程度較高，對托育服務的質量有較高的需求。從本課題組調查結果分析，江蘇省托育服務需求也存在相似的特征。不過，當前江蘇省托育服務的供給體現出比較明顯的中心城區化趨向，即供給主要集中在城市的中心城區。這種趨向的形成主要由于中心城區人口基數大，基礎設施較為完善，大多數經營性的托育機構都開設在這類區域。同時，從本課題組的調研結果分析，當前的托育服務供給中普惠性托育服務機構占比超過七成。但由于整體上托育服務供給不足，從而導致一部分家庭雖然支付能力不強，但仍不得不接受更高價的非普惠性服務。因此，從當前江蘇省托育服務的供給狀況分析，其供給和需求之間的耦合性仍不高，供給和需求之間存在一定錯位。

4.托育服務供給體系的整體性不高

從服務體系的角度分析，普惠性托育服務供給體系應是一個結構清晰、層次多樣的整體性結構。在該體系中，不同類型的需求應該都能夠得到較好的滿足，不同類型的供給之間也應存在差異化的發展，最終形成一個結構良好、功能健全的供給系統。然而，當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系中各個系統之間尚未形成比較合理的定位。根據國際普遍做法，在供給體系的幾類供給主體中，幼兒園附設的托育班更適合2—3歲的孩子；0—1歲和1—3歲的嬰幼兒托育機構如果提供全日制服務一般會區分開，讓各自有各自的服務對象和發展定位，這樣能夠讓各類機構能夠更專業地發展，提供更專業和優質的服務，也能夠最大限度地發揮其優勢和功能。當前江蘇嬰幼兒托育發展面臨的主要問題仍是供給不足，因此，各類主體只要能夠提供托位和服務都被鼓勵和支持，內部差異性不強的問題尚未表現出來。隨著托育服務的發展，托位將逐漸增加，托育需求將逐步得到滿足。當托育供給和需求實現均衡乃至超過需求之后，這種定位不清極易帶來供過于求后各主體之間的無序競爭。因此，供給體系中各主體之間關系分散、定位不清、整體性不高是當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系存在的突出問題之一。

5.不同區域之間托育供給均衡性較差

江蘇是全國經濟社會發展比較均衡的省份之一[8]。不過，省內蘇南與蘇北、城市與農村之間還是存在一定的地區差距,在托育服務供給體系中這一點也表現得較為突出。根據本課題組調查結果分析，當前蘇南地區托育服務發展較快，托育服務供給體系也較為完善，供給相對比較充分，千人托位數可以達到2.8個左右，部分城市千人托位數甚至超過了4個。但在蘇北地區供給相對要低很多，部分地區不足1.5個。在城鄉維度上，城市普遍高于農村地區。不過情況較為復雜。在實地調查中，筆者發現，蘇北部分農村地區由于幼兒園學位供給過剩，幼兒園轉型提供托育服務。但由于適齡兒童近年持續減少，該地區托育服務供給已經出現過剩。在人群維度上，部分邊遠農村地區兒童、部分城市流動兒童等尚未得到均等的享受托育服務的機會。

綜上所述，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系近年發展較快，但在推進的體制機制、供給能力、體系結構等方面還存在一些不足。必須盡快優化，促進托育服務體系更好地發展。

四、江蘇嬰幼兒托育服務供給體系優化路徑分析

江蘇嬰幼兒托育服務供給體系在建構過程中一方面吸納了長期以來形成的各類托育資源；另一方面，充分借鑒了國內發展較快地區和發達國家的很多經驗，整體發展較快。從形態上分析，江蘇在國家托育服務體系頂層設計的基礎上，根據江蘇托育服務發展的實際需求，積極探索，初步形成了以社區為主、社會參與、政府支持的托育服務供給體系。不過，由于多方面的原因，當前該體系在多個方面還存在一些比較明顯的不足。結合托育服務發展的基礎以及發展需求和趨勢，筆者認為，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系優化可以嘗試在以下幾方面進行重點改革。

1.完善嬰幼兒托育服務體系的整體設計

近年來，江蘇嬰幼兒托育服務體系發展較快，但該體系的內在整體性并不高。同時，當前嬰幼兒托育服務也處在比較關鍵的變革期，人口趨勢的變化、社會對托育服務的需求等都在快速變革中[9]。這意味著當前嬰幼兒托育服務體系建構必須緊隨這種變化，根據這些要素不斷調整才能夠適應社會對托育服務的需求。因此，當前江蘇嬰幼兒托育服務供給體系需要在充分考慮這些要素的基礎上進行整體性設計和規劃，對服務體系發展的原則、方向和路徑給予明確的規定，就標準規范、推進機制、供需對接等短板必須制定詳細計劃，落實切實可行的方案。

2.在國家標準規范基礎上細化地方標準規范

近年來，我國嬰幼兒托育服務在標準規范方面取得了明顯進步。不過，在具體操作層面，當前關于嬰幼兒托育服務供給的很多方面仍缺乏詳細的標準規范。在江蘇，省級層面的制度規范已經比較詳細。比如，省一級的示范性托育服務機構指標體系、基層托育服務機構的設置標準等都已經出臺，但從業人員準入、日常管理、監督監管等方面亟須出臺更詳細的標準規范，這也是今后江蘇嬰幼兒托育服務標準規范體系需要著重優化的內容。此外，當前尚未有針對家庭式嬰幼兒托育服務體系化的標準規范。家庭式嬰幼兒托育服務目前尚無國家層面的標準規范，需要根據江蘇省實際情況，借鑒國際經驗進行框架設計和體系建構，這也是今后標準規范發展需要重點考慮的內容。

3.加大對社區托育、家庭等托育服務的支持

近兩年來，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的主體主要是經營性托育服務機構。經營性托育機構具有獨特優勢，可以根據社會需求提供服務，服務形式靈活，設置便利。不過，它的缺點也較為突出，它本身的經營性容易導致忽視質量，政府的監管成本較高，且容易受偶然性因素影響。而多種類型托育服務形式多元發展可以在一定程度上降低其不利影響，保障托育服務發展的穩定性。因此，發展社區托育和家庭式托育將是今后江蘇省托育服務支持和發展的重要內容。從當前江蘇省托育發展的相關政策分析，社區托育和家庭托育的重要性已經被充分認識，但是對其如何支持尚未有比較明確的內容和舉措。根據本課題組調研分析，通過財政補貼、提供場地、減免稅費、人員培訓、提供專業服務、納入監管等方式對其進行支持是托育機構的普遍期待，通過這些方式的支持將在很大程度上增加托育服務供給，優化托育服務的結構。

4.加強農村托育服務供給，提高服務質量

當前，農村仍是江蘇省托育服務發展的洼地。增加和強化農村托育服務的供給是今后江蘇嬰幼兒托育服務供給的重要任務。從本課題組調研結果分析，蘇南農村地區托育服務整體上供給相對充分，其面臨的主要問題是質量不高，因此，蘇南地區農村托育服務供給的主要任務是提升供給質量；在蘇中和蘇北農村地區，托育服務一方面數量不足，另一方面托育服務質量也不高，因此，在著手擴大供給規模的同時，質量的提升和保障也是重要工作。因此，將農村托育機構建設納入鄉村建設和農村公共服務體系建設，將托育服務供給與質量保障納入托育服務體系一體規劃，進而強化農村托育服務供給和質量提升將是江蘇托育服務供給體系發展的重中之重。

5.建立健全嬰幼兒托育服務供給及其質量的監測和督導體系

監測和督導是保證質量的有效途徑。當前，托育服務發展處于快速發展變化之中，在這種狀況下，監測和督導就顯得更為重要和迫切。托育服務供給與質量監測能夠實時掌握實際情況，早發現問題早解決，給托育服務的健康發展提供良好的環境和保障[10]。江蘇嬰幼兒托育服務供給及其質量監測和督導體系建設首先需要劃分和確定省、市、縣以及社區在監測和督導中的職責，在此基礎上，建立監測和督導工作機制；其次，根據江蘇嬰幼兒托育服務發展實際狀況建立托育服務供給及其質量監測和督導的指標體系；最后是建立嬰幼兒托育服務供給及其質量監測和督導結果的獎評機制。通過這三方面的機制的建立，最終形成全省托育服務供給及其質量監測和督導體系。

近年來，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系建構取得了一定進展，但由于眾多現實和客觀因素的制約，也存在一些不足和困難。當前省級層面政策對全省嬰幼兒托育服務供給體系確立了明確的發展方向和要求。隨著相關政策的推進，江蘇嬰幼兒托育服務供給體系的建構將不斷完善，同時，也將為全國其他省市嬰幼兒托育服務發展提供經驗和借鑒。