檢察機關提起行政公益訴訟訴前階段的檢察監督機制研究

商藝涵

(安徽大學法學院，安徽 合肥 230601)

檢察機關在履行職責的過程中發現行政機關違規、違法或者存在其他不當的職務行為致使社會資源受損的情況，需要依法提出檢察建議以督促行政機關在訴前進行整改，如果行政機關不能在規定時間內履行職責，那么檢察機關就會提起行政公益訴訟。截止到2020年7月1日，公益訴訟制度已經開展了3年，在此期間，全國檢察機關辦理的公益訴訟案件累計高達31萬件，其中僅行政公益訴訟案件就有29萬件。除此之外，檢察機關辦理的訴前程序案件超過27萬件，累計向行政機關發出26萬件訴前檢察建議。最高人民檢察院第八監察廳廳長胡衛列也充分肯定了檢察公益訴訟設置訴前程序的重要性。但是與此同時，檢察機關在行政公益訴訟訴前階段的檢察監督仍然存在諸多現實困境，亟須進一步完善[1]。

一、行政公益訴訟訴前階段檢察監督的現實困境

(一)案件線索的來源受限

《行政訴訟法》第二十五條規定，檢察機關在履職過程中發現屬于行政公益訴訟案件范圍的情形是行政公益訴訟案件的主要線索來源，也即檢察機關是獲取線索的唯一主體。該項規定明確了行政公益訴訟的案件線索源于檢察機關的公職行為，由此可以看出立法者制定該項條款的立法目的是為了防止檢察權的濫用，確保線索來源的合法性。但是該項規定也將其他便于發現線索或者有能力收集線索的社會主體排除在外，這不僅會降低其他社會主體參與行政公益訴訟案件的積極性，也會減少獲取行政公益訴訟案件線索的渠道，進而導致線索來源受限。雖然檢察機關在履職過程中能夠獲取一定數量的公益訴訟案件線索，但是獲取線索的渠道和方式可能會受到外界因素的干擾，比如檢察機關開展的專項督查活動能夠在一定程度上預防公共利益的損害，但是專項活動都有期限，且案件線索的來源受專項活動頻率和范圍的限制，因而具有較大的隨機性。極有可能當檢察機關發現案件線索時，社會利益已經受到無可挽回的損害，而如果檢察機關不能及時發現案件線索，那么行政公益訴訟將會陷入無法開展的境地，這也與立法的本意相違背。此外，行政公益訴訟中涉及的公共利益雖然與公民沒有直接關系，但是又切實地影響每一位公民的日常生活。我國《憲法》第42條規定公民享有對國家工作人員違法失職行為的監督權，而《行政訴訟法》卻并未將公民納入有權提供公益訴訟案件線索的主體中，即未肯定公民有提供行政公益訴訟線索的權利。在這種情況下，公民甚少會主動提供行政公益訴訟有關線索，即使向有關部門提供也難以得到重視，且缺乏后續的保障機制，這不利于人民群眾對公共利益進行保護。

(二)檢察建議的設置不明

檢察機關在提起行政公益訴訟前，需要通過檢察建議的方式督促行政機關在兩個月內對違規或者違法的行為進行整改回復(試點期間規定的是一個月)，如果行政機關能夠及時糾正且尚未對社會資源造成不可挽回的損害，那么檢察機關就不再提起公益訴訟，反之則提起。但是由于我國法律對檢察建議的相關規定并不明確，故而導致檢察建議在實踐中存在諸多現實困境。首先，檢察建議書的內容不夠明確，既沒有指出具體的問題，也未明確整改的方案。比如在(2018)吉2403行初44號案件中，延吉市檢察院向延吉市衛計局發出延市檢行公建(2017)65號檢察建議書，建議延吉市衛計局糾正違法行為，繼續履行監督管理職責，維護社會公共利益。又如在(2016)鄂1222行初41號案件中，通山縣人民檢察院認為當地林業局未責令當事人將山林恢復原狀，進而導致國家生態資源遭到損害，遂向當地林業局發送了檢察建議書，建議通山縣林業局規范執法，積極履行森林資源的管理和監督職責。這些檢察建議過于籠統抽象，沒有明確地指出行政機關的問題所在，亦沒有系統地說明行政機關應當如何整改，不僅不利于行政機關的錯誤整改和職責履行，也不利于訴前程序的價值發揮。其次，檢察機關發送的部分檢察建議書中對行政機關的整改措施規定得過于詳細，導致行政機關無法自主決定整改方案，因而會出現對檢察建議置之不理、不予配合的情形。此外，部分檢察建議書的內容可能會帶有命令性的語氣，使行政機關產生抵觸心理，還有的檢察建議書的要求過于嚴苛，行政機關無法在規定時間內完成，這些問題都是由檢察建議的設置不明導致的。

(三)調查核實的權力有限

檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時，對行政機關在履職過程中是否存在違規、違法或者其他不當行為進行調查取證的權力即調查核實權。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第三十三條規定了檢察機關調查取證的工作方式，但是對行使的范圍和界限等規定不明。此外，法律規定了檢察機關不得采取強制性措施進行證據的調查核實，然而公益訴訟涉及的領域較廣，調查取證的難度更大，且對檢察人員的專業理論和實務經驗要求更高，因而對基層檢察機關而言這是全新的挑戰，這種限制性規定會直接影響檢察機關調查取證工作的順利進行。法律規定檢察機關在提起行政公益訴訟前，必須要提供能夠證明因為行政機關的職責行為導致國家利益受損的證明材料。實踐中，由于現有的法律不能制約行政機關配合調查，所以部分行政機關在檢察機關調查取證的過程中不積極配合，導致調查工作變得異常被動且進度緩慢[2]。此外，民行部門在辦理行政公益訴訟的案件時，只能采取詢問、檢查臺賬等柔性的調查措施，所以檢察機關在調查核實證據的過程中通常需要依賴行政機關的配合，而現實情況卻是，即使行政機關、工作人員或者其他相關單位對檢察機關的調查活動不予配合，也沒有相應的保障措施，這種柔性的調查權力會導致調查的手段單一且單薄，因而檢察機關在開展行政公益訴訟的活動中，遇到的最大的難題就是證據的調查核實[3]。

二、行政公益訴訟訴前階段檢察監督的困境分析

(一)銜接機制未構建，線索轉換不流暢

法律規定檢察機關應當將能夠證明行政機關違規、違法或者其他不當行為的案件線索和證據材料及時移送到辦理公益訴訟的相關部門，由此可以看出案件的證據材料是需要在檢察機關系統內部的各部門之間移送的，但就目前而言，我國檢察機關系統內部還不能準確高效地完成案件線索的移送工作。主要原因有：首先，我國檢察機關的公益訴訟隊伍尚未成熟完備，檢察人員的能力和專業素養參差不齊，且不同辦案部門的人員對公益訴訟案件的理解程度也不一樣，這些都是制約公益訴訟案件線索材料準確高效移送的原因。其次，檢察機關獲取的有關行政公益訴訟的案件線索主要來源于公訴部門的移交，而其他部門對行政公益訴訟的案件辦理缺乏實踐經驗，在辦案過程中難免會遺漏相關的線索材料。可是檢察機關內部的各個部門之間以及檢察機關和行政機關之間尚未建立銜接平臺，因而導致案件線索轉換不暢。除此之外，行政機關通常會在第一時間掌握行為人危害公共利益的證據材料，而檢察機關卻很難掌握公益訴訟案件的第一手材料，同時基于檢察機關與行政機關這種監督與被監督的關系，行政機關也不會主動把能證明自己違規、違法或者其他不當履職行為的證據材料提交給檢察機關，所以檢察機關和行政機關之間的證據材料很難及時移送銜接。

(二)法律規定不明確，行政機關不配合

檢察建議作為檢察機關在訴前對行政機關的主要監督模式，能夠在訴前階段督促行政機關糾正不當行為，促進案件分流，進而提高司法利用率。但是檢察建議在實踐中也存在著以下問題：首先，法律并未規定行政機關履行檢察建議的標準。比如，在實踐中有企業違反相關規定排放廢棄物，對環境造成極大的損害，檢察機關在發出檢察建議后，行政機關立即要求企業停止排放廢水和廢棄物，雖然企業表面上已經停止對環境的侵害，但是背地里依然偷偷排污，這種情況下行政機關算是完全履行檢察建議了嗎？檢察建議作為行政公益訴訟的訴前必經程序，它的內容規定不明、標準設置不清等問題將直接影響行政機關的履職情況，影響檢察機關的監督情況，進而影響到社會公共利益，因而需要明晰檢察建議的履行標準。其次，行政機關履行職責的依據是法律要求和系統內部的工作規定，而不是依據檢察建議書的內容要求，在檢察建議書中不應該過于詳細地規定行政機關的履職方式，而應該由行政機關自行決定如何整改。檢察建議作為檢察機關在訴前階段對行政機關的監督方式，其本身不具有終局性，這種靈活且柔性的監督方式更能夠得到行政機關的主動配合，繼而在訴前糾正行政機關的不當行為。由于檢察機關和行政機關是監督與被監督的關系，而不是上下級關系，所以檢察機關在檢察建議書中不應該出現“警告”“批評”“命令”等內容，否則行政機關在收到建議書后可能會置之不理，這也是檢察建議難落實的原因之一。此外，在一些專業化較強的公益訴訟案件中，比如生態環境、食品藥品安全等案件，行政機關更具有專業性，而檢察機關提出的建議可能不是解決該案件的最佳方案，抑或行政機關無法在規定時間內完成檢察建議的要求，這也是造成行政機關不配合，檢察建議難落實的重要原因。

(三)調查手段較柔性，監督剛性需加強

雖然我國法律明確規定了檢察機關有調查核實證據的權力，卻未規定檢察機關調查核實權的適用范圍、具體流程和調查核實的對象拒不配合或者妨礙調查等方面的內容，因而檢察機關在開展行政公益訴訟工作的過程中，可能會存在畏難的心理。首先，行政機關與實施危害公共利益的行為人之間是管理與被管理的關系，在收集行為人損害公共利益的相關證據時較為便利。而檢察機關不能在第一時間取得這些證據材料，只能在提前介入公益訴訟的案件中或者案件已經移送至檢察機關后才能獲取相關的案件材料,很多環境公益訴訟的案件還涉及專業術語和專業知識，這無疑加大了檢察機關調查取證的難度，因而證據的收集離不開行政機關的配合。而在實踐中，時常發生行政機關不理解甚至不配合的情況，這無疑加大了檢察機關調查取證的難度。而且，檢察機關的調查取證權缺乏剛性，雖然在《檢察機關行政公益訴訟辦案指南》中規定了嚴重干擾檢察機關調查取證的后果，但是在實踐中這種情形較少發生，通常情況下行政機關是消極應對或者變相地拒絕配合檢察機關的調查活動，所以該項規定并不能為檢察機關的調查核實權提供強有力的保障，如果行政機關不配合檢察機關的調查取證工作，檢察機關依然沒有救濟措施[4]。

三、行政公益訴訟訴前階段檢察監督的完善路徑

(一)積極拓寬案件線索的來源渠道

在互聯網大數據的背景下，檢察機關可以通過建立“兩法銜接”的平臺分別從系統內部和外部兩方面拓寬案件線索的來源渠道，實現案件線索的信息共享。首先，檢察機關應當在內部建立行政公益訴訟案件線索的移送平臺，完善民行部門與其他部門案件線索的移送和共享機制。由于行政公益訴訟經常會涉及專業領域的知識，如果檢察人員不掌握相關知識就不能準確地獲得案件線索，對此可以邀請專家學者對檢察人員進行專業的理論培訓和業務培訓，提高檢察隊伍整體的專業素養。同時還可以聘請相關專家為行政公益訴訟檢察業務的咨詢專家，或者通過引入社會專業機構解決行政公益訴訟案件中的專業性問題。必要時可以將發現行政公益訴訟的案件線索數量作為檢察考核的內容之一，以此來激勵檢察機關系統內部銜接平臺的順利建設。其次，檢察機關在系統外部應當與監察委做好對接工作。監察委在辦理貪污瀆職案中獲得的線索可以成為檢察機關辦理行政公益訴訟的主要線索來源，檢察機關可以構建與監察委的信息聯絡平臺。同時，行政檢察可以與行政執法建立信息對接平臺，以便能夠分享行政機關獲取的第一手材料[5]。不僅如此，檢察機關還可以加強與公共資源領域的行政機關的交流，通過與環保部門、林業部門、國土部門等行政機關的溝通和聯系，了解行政機關在執法過程中經常遇到的難點和盲點，從而拓寬案件線索的來源。最后，檢察機關應當鼓勵社會組織和全體公民積極參與到保護公共資源的行列中，對有損公共利益的行為進行監督，對行政機關違規、違法或者不作為的行為進行檢舉控告，或者通過信訪、網上郵件或者官方服務平臺等渠道提供有關公益訴訟案件的線索。同時，檢察機關也應該與社會群眾保持良好的溝通，為其提供便捷的提供線索的渠道，促使群眾發現社會資源遭到破壞時，能夠及時提供線索，更大程度地保護社會公共利益，這也符合立法的初衷。

(二)明確規范檢察建議的設置

在檢察機關提起行政公訴訟之前設置前置程序是十分合理且有必要的，這不僅能夠讓行政機關及時發現并主動糾正自己的錯誤行為，還能夠避免提起行政公益訴訟，節省司法資源。因而必須明確規范檢察建議的設置，增強檢察建議的效力，以便將前置程序的價值發揮到最大化[6]。首先，要規范檢察建議的內容。檢察機關發送的檢察建議書不僅應該包含公共利益受損的具體情況，還應該包括行政行為違法認定的事實材料，所以應當保證檢察建議內容的全面性和完整性[7]。此外，檢察機關要在檢察建議中明確指出行政機關的問題和需要整改的內容，并嚴格落實后續的監督職責。如果行政機關在收到檢察建議書后仍然消極整改，或者置之不理，那么檢察機關要及時提起行政公益訴訟，糾正行政機關的違法行為。

需要注意的是，檢察機關是監督行政機關履行職責而不是對其下命令，所以檢察建議中不能出現“命令”“批評”等字樣。檢察建議只需要寫明行政機關違規、違法或者不作為的事實材料以及違反的相關規定說明，讓行政機關主動履行職責、自行糾錯，這才是檢察建議在訴前程序應該發揮的價值。其次，應當根據以下三要件明確行政機關是否履行檢察建議：第一，行政機關是否及時發現并且制止行為人損害公共利益的行為；第二，是否發生了公共利益被損害的既定事實；第三，如果已經發生行為人損害公共利益的既定事實，那么行政機關是否窮盡行政手段去保護公共利益或者處罰行為人。根據這三個要件判定行政機關是否負有法定職責，是否履行了法定職責，并在檢察建議書送達后判定行政機關是否履行職責。最后，要增強檢察建議的效力。近年來，許多學者主張通過將檢察建議令狀化來增強檢察建議的效力。所謂檢察令狀就是具有強制執行力的法律文書，檢察機關通過向被監督機關發送檢察令狀來強制其履行職責或者停止侵害行為[8]。除此之外，惠州市檢察院為了更好地完成檢察建議的工作，成立了專門的檢察建議工作室，并接受人大和政協委員等對其工作的監督。這些提議和實踐做法為我國檢察建議的改進方向提供了參考。

(三)有效強化調查核實的剛性

雖然檢察機關在行政公益訴訟案件中行使調查核實權是在訴前程序階段，但是訴前程序也屬于行政公益訴訟的一部分，而且調查核實權是后續程序的基礎，所以應當有效強化調查核實權的剛性。《行政訴訟法》規定檢察機關具有調查核實證據的權力，而且檢察機關在調查證據的過程中，行政機關和個人有配合協作的義務，并且規定了拒絕或者妨礙的懲治措施。行政公益訴訟中經常會涉及環境與資源領域，這些領域中需要收集的證據通常需要較強的專業性，因此應當提升辦案人員的業務素質和搜證能力，把握調查取證工作的重點，因為證據的質量往往決定著案件的走向。對于公益訴訟中涉及的專業知識，可以邀請專業學者參與到檢察機關的調查取證中，同時也可以邀請專業學者到檢察機關開辦講座或對工作人員進行培訓輔導，提升辦案人員的專業素養，提升調查取證的能力[9]。此外，應當適度放寬對檢察機關調查核實權的限制，同時要制定配套措施，包括適用的條件、具體的措施、實施流程以及監督手段等等。調查取證工作的展開作為連接訴前與訴訟的重要節點，是保證檢察機關工作順利推進的前提，因而應當適當地、有限制性地賦予檢察機關強制調查權，這樣有利于提高檢察機關的調查取證效率,防止檢察機關因為取證難而無法督促行政機關履行職責。

四、結語

在行政公益訴訟中，每個案件都要經過訴前程序的篩查，檢察機關從調查案件到向行政機關發出檢察建議，要求行政機關對其違規、違法或者不作為的行政機關進行整改，這些都是對公益訴訟案件的監督，只有符合條件的案件才能最終進入訴訟程序，因而檢察監督在行政公益訴訟的訴前階段起到了至關重要的作用，它不僅能夠節約司法資源，還能最大程度地保護集體資源。然而實踐中存在的諸多現實困境阻礙了訴前檢察監督價值的發揮，因而需要在立足行政公益訴訟現狀的前提下，拓寬檢察機關獲取行政公益訴訟案件的線索來源渠道，明晰檢察建議的設置問題，強化檢察機關調查核實權的剛性效果，實現法律效果與社會效果的有效統一，切實發揮檢察機關在行政公益訴訟案件中的訴前監督價值[10]。