推行勞動者終身職業技能培訓制度探析

秦士蓮

(連云港市就業訓練中心，江蘇 連云港 222006)

2018年5月，國務院印發了《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》(國發〔2018〕11號，以下簡稱《意見》)，《意見》指出:職業技能培訓是全面提升勞動者就業創業能力、緩解技能人才短缺的結構性矛盾、提高就業質量的根本舉措[1]。《意見》的出臺是落實習近平總書記 “把培養技能勞動者、造就新型技能型勞動大軍作為推動經濟持續健康發展的重要舉措”重要指示精神的舉措，是職業技能培訓工作的重大改革創新。如何貫徹落實《意見》精神，關系到我國未來技能人才培養的能力和水平，關系到我國人力資源的綜合競爭力。

一、建立勞動者終身職業技能培訓制度的意義

(一)打造技能強國的重要制度保障

隨著全球經濟一體化進程的深入發展，世界各國參與國際競爭更加激烈，各國核心競爭力最終將體現在綜合國力、創新能力和人力資源整體配制水平上。技能人才作為人力資源的重要組成部分，是實現技能大國向技能強國跨越的重要人才保障。推進勞動者終身職業技能培訓制度建設，將為中國的長遠發展提供更多更優秀的技能勞動者，助力我國從制造大國向制造強國轉變。

(二)造就新型技能型勞動大軍的重要舉措

隨著經濟社會的發展，新產業新行業不斷產生，如快遞、電商、互聯網、人工智能和自媒體等產業快速崛起，急需一大批與之相匹配的新型技能人才。而構建勞動者終身職業技能培訓制度，將在推進新職業新標準的快速開發制定、培訓基礎能力建設和培訓政策支持方面形成有力的制度保障，可以實現新型技能人才的快速培養，短期內即可滿足新產業新行業的發展需要。

(三)促進服務技術進步和革新的高技能人才隊伍建設

在社會生產和服務等各領域，都需要一大批理論知識過硬、操作水平精湛的高技能人才，高技能人才在解決工作實踐中的關鍵技術和工藝的操作性難題方面起著至關重要的作用。建立勞動者終身職業技能培訓制度，加大對高技能人才的培養、激勵力度，培養一大批技術精、能力強的高技能人才，能更好地滿足各領域技術進步和技術革新的需要。

(四)促進勞動者高質量就業的主要途徑

隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，我國的綜合國力和人民群眾的生活水平得到了大幅提升。但新增的就業壓力和技能人才的結構性矛盾在當前及今后相當長一段時間內仍然會很突出。進一步完善終身職業技能培訓制度，加快推進終身職業技能培訓工作，培養更多的高素質技能型勞動者，既是新時期促進就業創業的現實需要，也是踐行終身學習理念、推進學習型社會建設的內在要求[2]。加快構建貫穿勞動者終身的職業技能培訓制度，持續加大對勞動者的職業技能培訓力度，將使勞動者的就業創業能力得到快速而有效的提升，促進勞動者高質量就業，讓更多的技能勞動者實現從生存就業向體面就業、高質量就業轉變。

(五)促進職業技能培訓轉型升級

經濟社會發展對產業技能人才的需求倒逼職業(技工)院校和社會培訓機構等各類技能人才培養機構加快技能人才培養供給側改革步伐，在技能人才培訓項目、培訓層次、培訓方式上要切實符合市場規律，適合社會發展需要。在國家推行勞動者終身職業技能培訓制度的大形勢下，職業技能培訓將迎來重大的發展機遇，各類技能人才培養機構應按照技能人才的市場需求，通過加大培訓基礎能力投入、加快培訓項目開發、加強師資隊伍建設等舉措對職業培訓進行轉型升級，采取更加靈活便捷的方式為勞動者提供優質高效的職業技能培訓服務。

二、勞動者終身職業技能培訓制度建設現狀

(一)各級政府高度重視技能人才培養

近年來，各級黨委和政府一直把技能人才培養工作擺在重要位置，先后出臺了一系列技能人才培育政策，大力弘揚工匠精神，激勵更多勞動者走技能成才、技能報國之路。如2017年至2019年，國家層面先后出臺了《新時期產業工人隊伍建設改革方案》《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》《關于提高技術工人待遇的意見》《關于職業技能提升行動方案(2019—2021 年)的通知》《國家職業教育改革實施方案》等。各省市各級黨委和政府按照中共中央和國務院對技能人才的工作要求，分別出臺了相配套的貫徹實施意見。如江蘇省政府出臺了《省政府關于推行終身職業技能培訓制度的實施意見》，對終身職業技能培訓體系構建、職業技能培訓體制機制創新、職業技能培訓基礎能力提升和保障措施進一步明確了工作要求。通過比較，可以發現近幾年出臺的政策更加注重技能人才培訓的終身性。同時，為了配合技能人才培養，國家在新一輪的國家機構改革和職能轉變中，進一步深化了人才評價制度改革，技能人才評價除了準入職業繼續由政府組織評價和發證，其他職業全部改為社會化的職業技能等級認定，即由用人單位或社會組織進行評價和發證。一系列政策文件的出臺，體現了黨和國家對技能人才培養的高度重視，體現了技能人才在高質量發展中的重要地位。

(二)政府持續加大職業技能培訓資金投入

為了推動全國職業技能培訓事業的發展，國家、省、市各級政府持續加大對職業技能培訓的資金支持力度。如2019年國務院發布的《關于職業技能提升行動方案(2019—2021 年)的通知》，明確要求全國從失業保險基金結余中拿出1 000億元，統籌用于職業技能提升行動，3年共開展各類補貼性職業技能培訓5 000萬人次以上[3]。2020年全國共從就業補助資金中支出職業培訓補貼41.6億元、高技能人才培養補助15.5億元。2020年財政部還分別下達教育現代化推進工程專項公共實訓基地建設項目中央基建投資撥款9.634億元,現代職業教育質量提升計劃資金257.11億元。從以上列舉的部分專項資金可以看出，我國對職業技能培訓事業發展投入了巨大資金，也為推進勞動者終身職業技能培訓制度的建設提供了有力的經費支持。目前，對勞動者的職業培訓普惠政策基本上實現了全覆蓋，勞動者可以實現免費或補貼性職業技能培訓。如辦理失業登記的大中專畢業生、城鄉新成長的勞動力、退役士兵、下崗失業人員及就業困難人員等群體可以享受就業培訓補貼；企業在崗職工可以享受崗位技能提升培訓補貼；企業高技能人才可以享受高技能人才培養補貼；農民可以享受農村新實用技術培訓補貼等。

(三)職業(技工)院校和培訓機構在技能人才培養中發揮了基礎性作用

職業(技工)院校長期肩負著我國職業教育的重任，經過多年發展，各地職業(技工)院校形成了各具專業特色、專業教育課程體系成熟、師資隊伍強大和實習實訓設備配套齊全的良好局面，保障了我國職業教育的長期穩健發展。職業(技工)院校這些優勢條件是很多企業，特別是中小型企業所無法比擬的。職業(技工)院校每年向社會輸送了大量的技能人才，為提升技能、促進就業做出了巨大貢獻。特別是近年來隨著產教融合、校企合作的加強，職業(技工)院校學生的教育針對性更強，學生的適崗能力大幅提升。在開展日常教學的同時，職業(技工)院校還承擔了大量的企業在崗職工職業技能提升培訓、失業人員就業再就業培訓，有很多院校每年開展的社會培訓參與人數已經遠遠超過在校學生的數量，大大提高了勞動者的就業能力，促進了在崗職工的職業技能提升。而各類社會職業培訓機構，可快速對接人力資源市場對技能人才的需求，尤其是新職業的發展需要，靈活開發培訓新項目，作為職業(技工)院校職業培訓的有效補充，擔負起了培養社會技能人才的任務。因此，近年來職業(技工)院校和社會培訓機構在技能人才培養中共同發揮了基礎性作用。

(四)企業發揮了在技能人才培養方面的主體作用

在現代企業經營管理中，人力資源成為企業核心競爭力，技能人才作為企業人力資源的重要組成部分，作用越來越凸顯。近年來，大部分企業逐漸認識到加快技能人才培養對企業長遠發展的重要意義，通過建立健全企業培訓制度、建立企業職工培訓學校或培訓中心、加強企業內訓師資隊伍建設、加大企業職業教育經費投入、推動薪酬制度改革、提高技能人才待遇、暢通技能人才發展通道、加強校企合作和開展企業技能人才自主評價等舉措，進一步加大企業技能人才培養的力度，切實發揮了企業作為用人主體在技能人才培養中的主體作用，促進了企業技能人才隊伍整體水平的提升。

(五)各類勞動者積極參與職業技能培訓活動

職業技能培訓是提升勞動者就業創業能力，提高勞動者職業競爭力的重要途徑。在當前全國上下高度重視技能人才培養，一攬子就業培訓普惠政策的支持下，各類勞動者廣泛參與各類職業培訓活動，有效提升了勞動者自身的就業能力和崗位技能水平，也促進了我國技能人才隊伍整體水平的提升。如各類未就業人員按照就業意愿并結合自身實際情況，可以就近到列入政府就業培訓目錄的院校和職業培訓機構選擇感興趣的職業參加就業技能培訓，并可按相關規定享受培訓補貼。企業在崗職工可按自身的職業發展規劃選擇相應的培訓機構參加培訓，也可參加企業根據崗位技能需求自行開展的培訓，或參加企業與職業(技工)院校、社會培訓機構聯合開展的定向崗位職業技能提升培訓班，同樣在培訓結束后可以兌現相應的崗位技能提升培訓補貼。對農村勞動者和新型職業農民，相關政府職能部門有聯合部分院校和培訓機構送培訓進村鎮、送培訓到田間地頭等舉措，為補貼性農民職業技能培訓提供了更有針對性和更便捷的技能培訓渠道。很多勞動者通過職業技能培訓，實現了就業，實現了崗位技能提升，增加了收入，充分顯現了職業技能培訓在促進就業、穩定就業、富民增收中的重要作用。

三、推行勞動者終身職業技能培訓制度建設中面臨的問題

(一)政府的宏觀引領和指導作用發揮還不夠

各級政府就職業技能培訓工作先后出臺了一系列的政策，在提升勞動者就業能力和崗位技能水平上起到了促進作用，但在具體的技能人才培養的宏觀引領和指導方面發揮的作用還不夠。如對技能人才培養的宏觀規劃還存在一定的缺失，對技能人才需求預測還不夠及時全面，對新職業新標準的制定和發布還不夠迅速，科學全面的技能人才評價體系還不夠完善，很多企業特別是中小型企業因缺乏必要的指導未能建立有效的技能人才培訓和評價體系，對政府投入資金扶持的職業技能培訓基礎能力建設和職業技能培訓缺少必要的績效評價或績效評價不夠科學全面。

(二)職業(技工)院校對技能人才基礎性培養作用發揮還不夠

職業(技工)院校長期以來肩負著培養國家技能人才的重任，也取得了可喜的成績。但在肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到職業(技工)院校在技能人才培養中的基礎性作用發揮還不夠，主要表現在以下幾個方面：一是部分專業課程體系更新不夠及時，未能根據經濟社會發展情況及時更新，導致培養的學生其職業能力不能很好地適應職業發展需要；二是定單式人才培養比例還不夠高，未能把實際就業崗位的技能要求很好地融入實習教學中，導致學生不能很好地適應就業崗位的要求；三是產教融合、校企合作還不夠深入，未能充分把產業發展和職業教育有機結合起來，未能充分發揮職業(技工)院校對企業在崗職工技能提升的重要作用；四是職業(技工)院校還相對缺乏充分調動干部職工積極性的內部激勵機制，導致干部職工主動對接企業，服務企業和產業發展，主動承擔社會培訓的積極性不高。

(三)新技術新技能人才培養相對滯后

職業技能人才的技能培訓需要對接產業人才需求，根據我國產業鏈布局的調整做出相應的動態調整[4]。隨著經濟社會和科學技術的飛速發展，新技術和新職業不斷涌現，而與之相適應的技能人才培養往往滯后較多，不能快速保障新技術和新職業發展對技能人才的需求。主要原因體現在以下兩方面：一是新職業推出及新職業標準開發還主要由政府部門牽頭實施，周期相對較長，導致相應的技能人才培養標準不能及時推出，人才培養的師資隊伍建設及與之相配套的教學實訓基礎設施建設、培訓實施過程也就相應滯后；二是行業組織和龍頭企業未能充分發揮其在新職業發展和新標準開發中的技術優勢和市場配置的快速響應優勢。

(四)企業對技能人才培養的基礎比較薄弱，對技能人才培養的重視和投入也不夠

一是目前相當多的中小企業在職人員的培訓基礎相對薄弱，很多企業沒有專門的培訓機構和人員，培訓制度和體系也不健全，組織開展相關培訓工作有些勉為其難。二是部分企業在技能人才培養中存在“拿來主義”。只想用時有人，而不注重平時培養，還存在怕培養的人才跳槽流失的顧慮。三是經費提取和投入不夠。《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》要求：“一般企業按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費,從業人員技術素質要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業可按2.5%提取,列入成本開支。要保證經費專項用于職工特別是一線職工的教育和培訓,嚴禁挪作他用。”[5]但在部分企業中仍然存在未能足額提取職工教育培訓經費并主要用于一線職工教育培訓的現象。四是部分企業對技能人才培養的激勵機制還不健全。如技能人才的技能水平與待遇相掛鉤的薪酬制度未完善，技能人才的成長通道未建立等。

(五)勞動者職業技能培訓內生動力不足

近年來，雖然國家和企業對高技能人才的重視程度不斷加強，但勞動者參加職業技能培訓、提升職業技能水平的內在動力卻不足，主要有以下幾方面因素：一是重學歷文憑、輕技能勞動和技能人才的傳統觀念還未從根本上得到扭轉，社會對技能人才的認同度普遍不高。二是技能人才職業發展通道單一，空間受限，薪酬待遇偏低，勞動強度較大。三是技能勞動者職業規劃引導不夠。雖然職業生涯規劃被院校納入了課程體系，但企業在崗技能勞動者由于缺乏引導，對自己的職業發展很少規劃。四是部分企業缺乏相應的激勵機制，在薪酬待遇、職級晉升、技能人才與專業技術人員和管理人員互通方面很難突破。

四、對策

(一)政府層面

一是進一步加大政策引領和資金投入。國家、省、市各級政府要進一步重視對技能人才隊伍的建設，把技能人才列入重要的社會發展目標，從出臺技能人才培養的指導性文件、加大技能人才培養補貼力度、完善技能人才表彰獎勵政策、建立技能人才成長機制、打通技能人才與專業技術晉升通道、引導和鼓勵企業開展靈活多樣的技能人才培養和評價方式等方面入手，加大技能人才培養力度，拓寬對技能人才培養的經費籌措渠道，持續加大對職業技能培訓的基礎建設支持力度，加大對各類技能勞動者的職業技能培訓補貼力度，進一步壯大技能人才培養事業，提升技能人才整體水平。

二是加強技能人才培養規劃和需求預測。從國家層面加強技能人才培養的宏觀戰略規劃，明確全國的技能人才培養階段性目標、重點方向、培養路徑，明確各級政府及企業、職業(技工)院校的責任。定期開展技能人才需求預測，及時掌握我國技能人才需求變化動態并向社會發布，引導各類社會培訓機構和職業(技工)院校根據市場需求加強培訓供給，在技能人才供給中體現政府引導、市場主導的培養機制。

三是搭建職業技能培訓交流平臺。各級政府職能部門應發揮在職業技能培訓中的牽頭指導作用，加強職業技能培訓區域性合作交流平臺建設，常態化開展交流活動，做好職業技能培訓扶持政策宣傳，推介職業(技工)院校和培訓機構，交流企業職業技能人才培養的優秀舉措和先進經驗，研究職業技能培訓的新變化新需求，促進校企合作。

四是建立新職業新標準的快速發布機制。國家職業技能標準是培養、評價技能人才的依據，建立新職業新標準的快速發布機制，可加快新技術新產業所需技能人才的培養進程，有效滿足重點行業和新經濟、新業態職業(工種)的技能人才需求，為經濟轉型升級和技能人才隊伍建設高質量發展提供有力支撐。

五是進一步完善技能人才評價體系建設。技能人才評價作為技能人才隊伍建設的重要環節，是以職業標準為主要依據對技能勞動者技能水平的客觀評價，也是對技能人才培養質量的有效檢驗。按照《關于改革完善技能人才評價制度的意見》(人社部發【2019】90號)“深化職業資格制度改革，建立職業技能等級制度，健全完善技能人才評價體系，形成科學化、社會化、多元化的技能人才評價機制”[6]工作要求，在技能人才評價中，各級政府職能部門要充分發揮市場的主導作用，調動社會各類資源參與技能人才評價的積極性，進一步完善以行業組織、職業(技工)院校、用人單位為評價主體，以職業技能等級認定、國家職業資格評價和專項職業能力考核為主要評價形式的職業技能人才評價體系，滿足各類技能勞動者對技能人才評價的需求。

六是進一步加強技能人才培養的績效考核評價。各級政府應把職業技能培訓工作納入政府考核體系，定期對職業技能培訓政策落實、培訓補貼兌現情況進行督察審計，確保政策和資金不折不扣落實到位。同時，還要對各類勞動者在享受政策性培訓補貼后的培訓滿意度、技能提升，促進就業和穩定就業情況，政府對公共職業技能培訓基礎能力建設投入的實際運行情況等進行績效考核評價，就發現的問題及時整改，確保政府補貼補助資金的使用效果。

七是進一步加大宣傳力度，營造技能人才成長的良好社會氛圍。要通過各種媒體廣泛宣傳政府關于技能人才培養的政策，通過組織開展職業技能大賽、優秀高技能人才代表專題訪談、高水平技能人才表彰獎勵等形式廣泛宣傳技能人才典型，努力在全社會營造技能成才、技能強國的良好氛圍。

(二)社會層面

一是行業組織和培訓機構廣泛參與職業技能培訓。行業組織要充分發揮其前沿信息獲取和技術資源整合等優勢，自主或聯合龍頭企業、職業(技工)院校、培訓機構就本行業技能人才需求有針對性地開展定單培訓、崗位技能提升培訓，主動承接新職業新標準或行業崗位規范的開發制定任務，引領行業技能人才培養方向。各類職業技能培訓機構要根據技能人才市場需求不斷創新工作思路，開發與市場需求相適應的職業技能培訓項目，加強自身培訓能力建設，強化培訓品牌意識，力爭培訓數量和質量雙提升。

二是進一步深化職業(技工)院校與企業的職業技能培訓合作。職業(技工)院校和企業可借助所在地區職業技能培訓交流平臺或主動出擊，建立校企之間經常性的聯系協商合作機制，并就在校學生的定單式培養、崗前實習、實習實訓基地建設、企業在崗職工崗位技能提升、教學改革、技術革新和技術攻關等方面進行深入的洽談合作，形成企業與學校間產學研等工作的良性互動機制，實現院校職業技能培訓能力大幅提升和企業技能人才整體水平大幅提升的雙贏局面。政府職能部門應充分發揮其在校企合作中的引導和政策扶持作用，牽好校企合作線，用足技能人才培養政策。

三是進一步發揮企業對技能勞動者培養的主體作用。企業是技能人才的使用主體，同時技能人才是企業穩定健康持續發展的重要人力資源保障，企業要充分認識到技能人才培養的重要意義，充分發揮企業在技能人才培養中的主體作用。企業要通過制定技能人才培訓規劃，建立健全有效的職業技能培訓體系，建立高素質內訓師資隊伍，創新企業技能人才評價機制，建立健全技能人才成長通道，建立技能人才薪酬待遇與技能水平相掛鉤的分配機制，加強職業技能培訓載體建設等措施加大職業技能培訓力度，在企業內部形成單位重視、措施到位、職工積極參與的良好技能人才成長環境[7]。

(三)技能勞動者層面

一是強化技能成才、技能報國的自我認知。技能勞動者要充分認識到技能人才是促進經濟社會發展的一支重要人才隊伍，國家對技能人才高度重視，技能人才的社會地位和待遇水平將顯著提升，練就一身過硬的技能本領也是成才報國的重要途徑，技能勞動者要堅定技能成才、技能報國的理想信念。

二是做好職業發展規劃。技能勞動者應通過參加培訓教育、企業引導、自我學習等多種途徑學習掌握設計個人職業發展規劃的方法，結合自身的技能水平、經濟社會和科學技術發展對相應技能人才的崗位要求，設計個人職業發展規劃，制訂相應的計劃，并認真加以落實。

三是養成良好的學習習慣，主動參與職業技能提升培訓。技能勞動者要充分利用國家、社會和用人單位對技能人才高度重視和大力支持的有利環境，通過不斷學習，發現工作中存在的問題和不足并加以認真研究分析，尤其要重視對新技術、新知識、新技能的學習，把學到的知識、技能與實際崗位工作緊密結合，遵循崗位工作要求和勞動者技能水平相互匹配相互促進的原則，敢于向技術難題和技能高手挑戰，不斷追求崗位技能和生產服務水平雙提升。

五、結語

推行勞動者終職業技能培訓制度，是技能人才隊伍建設的重要制度保障，當前我國的技能人才培養取得了階段性的成果，但仍需政府持續重視，繼續加大政策扶持和資金投入力度，同時要引起社會的廣泛關注和支持，強化院校、培訓機構和企業的緊密合作，不斷提升職業技能培訓供給能力和水平，充分調動技能勞動者參與技能培訓的積極性，為實現國家富強、民族振興、人民幸福的中國夢奠定技能人才基礎。